LAUSUNTO

				15.9.2005			Dnro 38/62/05	

Oikeusministeriö
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Viite:		Oikeusministeriön lausuntopyyntö 15.6.2005, Dnro 5/66/2004

Asia: 		SYYTTÄJÄLAITOKSEN RAKENNE- JA RESURSSITYÖRYHMÄN
		LOPPUMIETINTÖ 

	Oikeusministeriö on viitekirjeellään pyytänyt valtakunnansyyttäjän lausuntoa syyttäjälaitoksen rakenne- ja resurssityöryhmän loppumietinnöstä (Lausuntoja ja selvityksiä 2005:17). Lausuntonani mietinnöstä totean seuraavaa:

1. YLEISTÄ TYÖRYHMÄN LOPPUMIETINNÖSTÄ

	Työryhmä on loppumietinnössään selvittänyt syyttäjien työmäärää, syyttäjälaitoksen aluekohtaisten resurssien jakautumista, syyttäjälaitoksen henkilöstörakennetta, syyttäjien ja toimistohenkilökunnan lukumäärän suhdetta sekä syyttäjien virkarakennetta. Työryhmä on kehittänyt laskentamallin, jonka perusteella syyttäjien käsiteltävien rikosasioiden ja muiden töiden edellyttämä vuosittainen henkilötyövuosimäärä voidaan laskea. Työryhmän mukaan toimistohenkilökunnan resurssitarve on johdettavissa syyttäjien resurssitarpeesta käyttämällä tiettyjä syyttäjien lukumääriin perustuvia suhdelukuja.

	+	Albertinkatu 25 A  PL 333	(	Puh 010 362 0800
	00181  HELSINKI	Fax 010 362 0888
	Työryhmä on todennut, että nykyiset syyttäjäresurssit ovat riittämättömät ja ne myös jakaantuvat alueellisesti epätasaisesti. Työryhmä onkin esittänyt lisäresurssien kohdistamista sellaisille alueille, joissa on määrällisesti eniten asioita tai työläämmin ratkaistavia, vaikeita asioita. 

	Työryhmän näkemyksen mukaan henkilöstörakenteen tulee olla sellainen, että syyttäjälaitos kokonaisuutena pystyy huolehtimaan rikosvastuun asianmukaisesta toteutumista yhteiskunnassa. Syyttäjien virkarakenteen tulee olla sillä tavoin monipuolinen,  että siinä on oikeassa suhteessa aloittelevien tai nuorempien syyttäjien virkoja, vanhempien ja kokeneempien syyttäjien virkoja sekä erityisasiantuntemusta edellyttäviä virkoja ja tehtäviä. Työryhmä on pitänyt tarkoituksenmukaisena, että syyttäjien ja toimistohenkilökunnan lukumäärän suhde on mitoitettu oikein. 

	Työryhmän mukaan syyttäjälaitoksen henkilöstörakenteen tulee myös olla sellainen, että se edistää urakiertoa ja että jokaisen syyttäjäyksikön virkarakenne vastaa sen juttukantaa. Työryhmä on todennut myös, että palkkausrakenne on järjestettävä vastaamaan tehtävien vaativuutta.

	Työryhmän tekemät selvitykset työmääristä ja henkilöstörakenteesta ovat varsin kattavia ja sen suorittamat resurssilaskelmat hyvin perusteltuja. Työryhmä on onnistunut tavoitteessaan mitoittaa resurssit vastaamaan käsiteltävien asioiden määrää ja laatua. Työryhmän esitykset ovat näin ollen kannatettavia.

2.  SYYTTÄJÄLAITOKSEN RESURSSEJA JA HENKILÖSTÖRAKENNETTA KOSKEVAT
     SELVITYKSET

	Työryhmä on selvittänyt syyttäjien työmäärien ja resurssien kehitystä. Työryhmä on myös selostanut aikaisempia lainvalmistelukannanottoja sekä vuonna 1998 asetetun syyttäjälaitoksen resurssityöryhmän tekemää selvitystä. Työryhmä on viitannut valtiontalouden tarkastusviraston tekemiin havaintoihin, joita työryhmä on tarkemmin selostanut välimietinnössään 31.1.2005 (Lausuntoja ja selvityksiä 2005:2).

	Edellä mainituista selvityksistä ja havainnoista käy ilmi, että syyttäjälaitoksen resurssien kehitys ei vastaa syyttäjien työmäärän kehitystä eikä syyttäjän työn sisällössä tapahtuneita muutoksia. Resurssit eivät myöskään jakaannu alueellisesti riittävän tasaisesti. Olen jo aikaisemminkin eri yhteyksissä kiinnittänyt huomiota näihin seikkoihin ja ne on selkeästi todettu myös lainvalmistelukannanotoissa.

3. RESURSSILASKELMAT

	Työryhmän laskentamallissa rikosasiat on jaettu tavanomaisiin rikosasioihin, erittelemättömiin perusrikoksiin ja muihin erittelemättömiin rikosasioihin sekä vaativiin rikosasioihin. Tilastoista on selvitetty, kuinka monta kuhunkin rikosryhmään kuuluvaa asiaa syyttäjät ratkaisivat vuonna 2003. Kussakin rikosryhmässä on arvioitu sen ryhmän keskimääräistä asiaa silmällä pitäen aika, joka syyttäjältä on kulunut esitutkintayhteistyöhön, syyteharkintaan, istuntoon valmistautumiseen, käräjäoikeuskäsittelyyn, valituksen ja vastineen laatimiseen sekä valmistautumiseen hovioikeuteen ja hovioikeuskäsittelyyn. Lisäksi on arvioitu, kuinka paljon syyttäjiltä on kulunut aikaa koulutukseen, johtoon ja hallintoon sekä muihin tehtäviin (tietotekniikka, tiedotus sekä talous- ja henkilöstöhallinnon tukitoimet). 

	Työryhmä on edellä esitetyn perusteella laskenut, että syyttäjän tehtävien hoitamiseen paikallistasolla vuonna 2003 olisi tarvittu noin 327 henkilötyövuotta. Vastaava tarve vuonna 2004 olisi ollut noin 340 henkilötyövuotta. Toteutuneeseen verrattuna vuosina 2003 ja 2004 olisi siten tarvittu lisäystä noin 15 - 16 henkilötyövuotta.

	Syyttäjien ja poliisin välisen esitutkintayhteistyön osalta työryhmä on todennut, että sen lisääminen nykyisestä ja saattaminen tyydyttävälle tasolle edellyttäisi siihen käytetyn ajan kaksinkertaistamista eli noin 17 henkilötyövuoden kohdentamista esitutkintayhteistyöhön.

	Työryhmä on viitannut välimietintöönsä ja todennut, että siinä ehdotetussa rakenneuudistuksessa esitetty 18 syyttäjäyksikön malli aiheuttaisi hallintotyön keskittämisen myötä noin kolmen henkilötyövuoden säästön.

	Työryhmän mukaan toimistohenkilökunnan resurssitarve on johdettavissa syyttäjien resurssitarpeesta syyttäjäyksiköittäin käyttämällä tiettyjä syyttäjien lukumääriin perustuvia suhdelukuja. Nykyisiin syyttäjäresursseihin suhteutettuna toimistohenkilökunnan laskennallinen tarve olisi noin 160 henkilötyövuotta, mikä tarkoittaa sitä, että toimistohenkilökuntaa olisi tällä hetkellä laskennallisesti 20 henkilötyövuotta liikaa. Syyttäjien lisäresurssitarpeen täyttämisen jälkeen toimistohenkilökuntaa olisi kuitenkin liikaa vain noin 10 henkilötyövuotta.

	Työryhmän laskentamalli on varsin käyttökelpoinen. Syyttäjien eri rikosryhmissä ratkaisemat asiat selviävät tilastoista. Syyttäjien rikosasioiden käsittelyyn ja muuhun työhön käyttämä työaika voidaan selvittää esimerkiksi Tarmo-työajanseurantaa kehittämällä. Toimistohenkilökunnan työmäärä puolestaan on sidoksissa syyttäjäyksikön syyttäjien työmäärään.  Kuten työryhmä on esittänyt, henkilöstömääriä laskettaessa on otettava huomioon myös paikalliset erityisolosuhteet sekä muiden erityistarpeiden vaikutus rikosvastuun joutuisassa ja joustavassa toteuttamisessa.

	Työryhmä on onnistunut tavoitteessaan kehittää malli, jonka avulla myös tulevien vuosien resurssitarve voidaan laskea ja jonka perusteella resurssit voidaan kohdistaa nykyistä paremmin. 

	
4. TOIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTOKSET JA NIIDEN VAIKUTUKSET SYYTTÄJÄN-
    TOIMINTAAN

	Työryhmä on ottanut huomioon oikeusministeriön 12.11.2002 julkaiseman oikeuspolitiikkaa koskevan strategian (Oikeuspolitiikan strategia ja kehitysnäkymät vuosiksi 2003 - 2012), jossa korostetaan syyttäjien kokonaisotteen vahvistamista rikosvastuun toteuttamisessa sekä valtioneuvoston sisäisen turvallisuuden ohjelman (valtioneuvoston periaatepäätös 23.9.2004), jonka mukaan rikosvastuun tehokas toteutuminen edellyttää, että toiminta nähdään yhtenä kokonaisuutena siitä, kun tutkinta käynnistyy aina oikeudenkäyntiin asti. Näiden linjausten asianmukainen toimeenpano edellyttää työryhmänkin mukaan sitä, että syyttäjälaitokselle osoitetaan lisäresursseja syyttäjäntoiminnan tehostamiseksi ja uusien tehtävien hoitamiseksi.

	Työryhmä on todennut syyttäjien ja poliisin välisen esitutkintayhteistyön osalta sen Tarmo-työajanseurannastakin ilmi käyvän seikan, että ainakin eräissä syyttäjäyksiköissä syyttäjien työajasta jopa vain noin neljä prosenttia kuluu esitutkintayhteistyöhön poliisin kanssa. Toisaalta on tiedossa, että varsinkin joissakin laajoissa ja vaikeissa rikosasioissa syyteharkinta-ajat ovat muodostuneet pitkiksi etenkin, jos asiassa on jouduttu syyttäjän pyynnöstä suorittamaan lisätutkintaa. Tämän vuoksi työryhmä on todennut, että esitutkintayhteistyön lisääminen nykyisestä ja saattaminen tyydyttävälle tasolle edellyttäisi siihen käytetyn ajan kaksinkertaistamista eli noin 17 henkilötyövuoden kohdentamista esitutkintayhteistyöhön.	

	Työryhmä on todennut, että hallitus on antanut eduskunnalle niin sanottua kirjallista rikosasiain käsittelyä koskevan esityksen (HE 271/2004 vp). Esityksessä on ehdotettu otettavaksi käyttöön uusi kirjallinen, summaarinen rikosprosessi tunnustettuja tekoja varten. Ehdotuksen soveltamisalalla rikosjuttu voitaisiin ratkaista tuomioistuimessa ilman pääkäsittelyä. Syyttäjien osalta työn rationalisointi liittyisi siihen, ettei syyttäjän enää tarvitsisi osallistua pääkäsittelyyn. Sen sijaan syyteharkinnan ja haastehakemuksen laatimisen suhteen syyttäjien työmäärä ei vähenisi. Mitä enemmän juttuja käsiteltäisiin kirjallisessa menettelyssä, sitä vähemmän syyttäjän tarvitsisi käyttää aikaa juttujen ajamiseen käräjäoikeudessa. 

Hallituksen esityksessä on ehdotettu myös laajennettaviksi mahdollisuuksia rajoittaa esitutkintaa syyttäjän toimenpitein. Esitutkintalain 4 §:n 4 momenttiin on ehdotettu otettavaksi säännös jonka mukaan syyttäjä voisi tutkinnanjohtajan esityksestä määrätä, että esitutkinta lopetetaan, jos tutkinnan jatkamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat selvässä epäsuhteessa tutkittavana olevan asian laatuun ja siitä mahdollisesti odotettavaan seuraamukseen eikä tärkeä yleinen tai yksityinen etu vaadi esitutkinnan jatkamista taikka jos jo toimitettujen esitutkintatoimenpiteiden perusteella on varsin todennäköistä, että syyttäjä tulisi jättämään syytteen

nostamatta muullakin kuin seuraamusluontoisella syyttämättäjättämisperusteella. Esitutkinnan lopettaminen edellyttäisi kuitenkin lisäksi, ettei tärkeä yleinen tai yksityinen etu vaadi esitutkinnan jatkamista. 

Työryhmän käsityksen mukaan kirjallisen menettelyn käyttöönoton syyttäjien resursseja säästävä vaikutus olisi suurempi kuin esitutkinnan rajoittamismahdollisuuksien laajentamisesta mahdollisesti koituva työnsäästö. 

Kuten työryhmä on todennut, kirjallisen menettelyn vaikutuksia on vaikea arvioida, koska etukäteen on hankalaa ennakoida, missä laajuudessa asianomistajat ja syytetyt menettelyyn suostuvat ja missä laajuudessa sitä muutoin käytetään niissäkin jutuissa, jotka rangaistusasteikkonsa puolesta tähän menettelyyn sopisivat. 

Tässä yhteydessä on työryhmän tavoin korostettava hallituksen esityksessä esitettyihin laskelmiin liittyviä merkittäviä epävarmuustekijöitä.

	Totean vielä, että olen yhdessä poliisiylijohtaja Markku Salmisen kanssa asettanut 16.3.2005, dnro 27/34/05, työryhmän, jonka tehtävänä on: 1. kartoittaa esitutkintayhteistyön nykytila ja sen kehittämistarpeet ottaen huomioon myös sisäisen turvallisuuden ohjelman viranomaisyhteistyön kehittämistä koskevat tavoitteet, 2. laatia suunnitelma esitutkintayhteistyön kehittämiseksi sekä voimavarojen tehokkaampaa kohdentamista että esitutkinnan prosessuaalisen merkityksen vahvistamista varten, 3. luoda ja panna täytäntöön koulutuksellinen malli, jonka mukaisesti toimien voidaan parantaa ainakin kaikkien syyttäjien ja tutkinnanjohtajien tiedollisia ja taidollisia edellytyksiä esitutkinnan kehittämiseksi ja vakiinnuttaa esitutkintayhteistyö tavanomaiseksi osaksi rikosprosessuaalista toimintakulttuuria, 4. seurata tarkoituksenmukaiseksi katsomillaan tavoilla käynnistämänsä kehittämistyön vaikuttavuutta ja esitutkintayhteistyöhön liittyvän lainsäädännön kehitystä ja tehdä tämän seurannan pohjalta toimeksiantajille ehdotuksensa esitutkintayhteistyön myöhemmistä kehittämistarpeista ottaen huomioon myös niitä koskevien syyttäjien ja poliisin tulostavoitteiden yhteensovittamisen mahdollisuudet, 5. huolehtia toimeksiantoonsa ja siinä edistymiseen liittyvästä, riittävästä sisäisestä ja ulkoisesta tiedottamisesta sekä 6. raportoida tehtäviensä edistymisestä poliisin ja syyttäjän yhteistyöneuvottelukunnalle.

5. LOPUKSI	Olen työryhmän välimietinnön johdosta antamassani lausunnossa 29.4.2005, dnro 13/62/05, todennut, että ehdotetussa rakenneuudistuksessa esitetty 18 syyttäjäyksikön malli tulisi toteuttaa mahdollisimman pian. Oikeusministeriön toimesta ollaankin parhaillaan valmistelemassa lakiesitystä tämän mallin mukaiseen organisaatiorakenteeseen siirtymisen edellyttämistä lainsäädäntömuutoksista. 

	Kuten työryhmä on esittänyt, tällainen paikallisen syyttäjäntoimen uudelleenorganisointi edellyttää myös syyttäjälaitoksen ohjausjärjestelmän kehittämistä. Paikallistasolle voidaan siirtää jatkossa nykyistä enemmän vastuuta ja ohjausjärjestelmän päällekkäisyyksiä voidaan purkaa. Katson, että ohjausjärjestelmää tulee selkiinnyttää ja tehostaa yhteistoiminta-aluejärjestelmän puitteissa siinäkin tapauksessa, ettei syyttäjäyksiköitä koskeva organisaatiouudistus toteutuisi edellä esitetyllä tavalla.

	Edellä sanomani perusteella olen asettanut 31.8.2005, dnro 49/34/05 ja 2.9.2005, dnro 50/34/05 työryhmät pikaisesti valmistelemaan   valtionsyyttäjien johtaman ja ohjaaman avainsyyttäjätoiminnan kehittämistä huomattavasti nykyistä kattavammaksi laatuohjaus- ja laadunvarmistusjärjestelmäksi sekä paikallistason aseman vahvistamista syyttäjälaitoksen ohjauksessa. Työryhmien tulee saada työnsä valmiiksi siten, että ainakin laajennettu johtoryhmämenettely ja mahdollisuuksien mukaan myös uusimuotoinen avainsyyttäjäjärjestelmä olisivat käytettävissä jo vuoden 2006 alusta alkaen. Avainsyyttäjätehtävät asetettaneen tässä yhteydessä valtakunnallisesti kokonaisuudessaan uudelleen haettaviksi.

	Valtionsyyttäjien paikallistasolle suunnattua toimintaa on tarkoitus kehittää siten, että heidän tehtävänkuvansa painotusta siirretään entistä enemmän koko syyttäjälaitoksen sektoreittain järjestettäväksi suunniteltavan laatuohjauksen kehittämiseen ja toteuttamiseen. Valtionsyyttäjät huolehtisivat kuitenkin jatkossakin myös osasta entisiä tehtäviään. Koska Valtakunnansyyttäjänvirasto joka tapauksessa tarvitsee täsmällistä tietoa kunkin alueen olosuhteista, valtionsyyttäjät osallistuvat, yhdessä yt-päälliköiden kanssa, alueiden tulosohjaukseen (tulostavoitteiden asettaminen, seuranta ja raportointi sekä tulosneuvottelut ja niiden valmistelu), valtakunnansyyttäjän ja yt-päälliköiden välisten tulos- ja kehityskeskusteluiden valmisteluun sekä sisällöltään uudistuviin seurantakäynteihin ja niiden valmisteluun. Valtionsyyttäjien rooli “alueensa linkkinä” Valtakunnansyyttäjänviraston suuntaan tulee jatkossakin olemaan tärkeä.

	Ensisijaisesti koulutuksellisia tarpeita varten luotu alueryhmätoiminta jatkuu edelleen. Myös sen kehittämistarpeita harkitaan jatkovalmistelussa.

	Kuten työryhmä on loppumietinnössään esittänyt, syyttäjälaitoksen henkilöstörakenteen kehittäminen syyttäjien ja toimistohenkilökunnan lukumäärien suhteen osalta edellyttää vapautuvien toimistohenkilökunnan virkojen muuttamista syyttäjien viroiksi silloin, kun yhteistoiminta-alueella on laskennallisesti liikaa toimistohenkilökuntaa syyttäjiin nähden. Tällöin on kuitenkin huolehdittava siitä, että kaikissa syyttäjien toimipaikoissa säilyy riittävässä määrin toimistopalveluja. Perustettavia syyttäjänvirkoja

on kohdennettava sellaiselle yhteistoiminta-alueelle ja sellaiseen syyttäjäyksikköön, jossa on laskennallisesti vajausta syyttäjistä.

	

	Valtakunnansyyttäjä		Matti Kuusimäki 

	Valtionsyyttäjä			Olavi Lippu