Helsingissä 11. toukokuuta 2007

LAUSUNTO
Aihe: OM:n arviomuistio yhdistyslain muutostarpeista

Vihreä liitto r.p. kiittää sille esitetystä lausuntopyynnöstä ja lausuu pyydettynä seuraavaa:

Vihreä liitto pitää perusteltuna muistiossa esitettyä yhdistyslain osittaisuudistusta.

Yhdistyslaki (503/1989, YhdL) on osoittautunut pääpiirteissään toimivaksi ja tarkoituksenmukaiseksi. Sen voidaan todeta antavan hyvät puitteet yhdistyksissä tapahtuvalle vapaalle kansalaistoiminnalle. Lain kokonaisuudistukseen ei ole nähtävissä tarvetta, vaan uudistus voidaan toteuttaa esitetyllä tavalla: tiettyihin erityiskysymyksiin kohdistettuina tarkistuksina.

1. Yhdistyksen hallintoa koskevat säännökset
Toimitusjohtaja toimielimenä
Vihreä liitto pitää mahdollisena, että muistiossa esitetyllä tavalla yhdistyksen toimitusjohtaja/toiminnanjohtaja -tyyppinen johtava työntekijä voitaisiin – mikäli yhdistyksen säännöissä niin erikseen määrätään – määritellä toimielimeksi, jolla olisi itsenäinen vastuu yhdistyksen juoksevasta hallinnosta.

Mikäli tähän päädytään, tulee kuitenkin varmistaa, että yhdistystoiminnan kansanvaltaista luonnetta ei hämärretä; mahdollisuus toimitusjohtaja-toimielimen perustamiseen ei saa johtaa yhdistyksen tosiasiallisen vallankäytön etääntymiseen yhä kauemmas jäsenistöstä.
Toimihenkilön käsite
”Toimihenkilön” käsite on, kuten muistiossa todetaan, jätetty yhdistyslaissa määrittelemättä. Tämä on omiaan aiheuttamaan epätietoisuutta siitä, keihin yhdistyksen toimijoihin käsitteellä viitataan YhdL 35 § ja 37 §:ssä, ts. esteellisyyden ja korvausvastuun yhteydessä. Lain uudistuksen yhteydessä yhdistyksen toimihenkilön käsite tulisikin määritellä.
Hallituksen jäsenyydestä eroaminen
Yhdistyslaissa on kattavasti säädetty yhdistyksen jäsenyyden syntymisestä ja lopettamisesta, ts. jäseneksi ottamisesta ja eroamisesta/erottamisesta. Hallituksen jäsenyyden suhteen sen sijaan laki sisältää vain hallituksen valintaa ja erottamista koskevat säädökset. Hallituksen jäsenen oikeutta erota tehtävästään ei laissa ole käsitelty millään tavalla.

Yhden tai useamman jäsenen eroaminen hallituksesta kesken toimikauden on hyvin tavallista järjestöelämässä. Eroamista koskevien säädösten puuttuminen laista herättääkin säännöllisesti epätietoisuutta yhdistyksissä. Usein esitettyjä kysymyksiä ovat: Miten/kenelle hallituksen jäsenen tulee ilmoittaa erostaan? Tuleeko ero erikseen myöntää, vai voiko hallituksen jäsen erota pelkästään ilmoittamalla siitä? Milloin ero astuu voimaan?

Kuten Heikki Halila ja Lauri Tarasti toteavat teoksessaan Yhdistysoikeus (Halila – Tarasti 1996, s. 384), käytännössä hallituksen jäsen voi erota milloin tahansa (ilmoittamalla siitä hallitukselle). Tästä sekä eron voimaanastumisen ajankohdasta (erityistapauksina tilanteet, joissa koko hallitus tai niin moni hallituksen jäsen eroaa, että hallitus ei kykene enää kokoontumaan päätösvaltaisena – tällöin ero ei astune voimaan ennen kuin hallitus on saanut koolle yhdistyksen kokouksen huolehtimaan päätösvaltaisen hallituksen aikaansaamisesta) olisi kuitenkin mielekästä säätää itse laissa sen sijaan, että yhdistystoimijat joutuvat etsimään tietoa oikeuskirjallisuudesta.
2. Yhdistyksen päätöksentekoa koskevat säännökset
Sähköisten välineiden käyttö yhdistyksen päätöksenteossa
Vihreä liitto kannattaa muistion esitystä, jonka mukaan tehtäisiin mahdolliseksi (1) etäosallistuminen yhdistyksen kokoukseen verkkoyhteyden tai muun teknisen välineen avulla sekä (2) postiäänestyksen toteuttaminen sähköisenä äänestyksenä.

Muistion mukaan ”nykyisin on selvää, että tällaisten [teknisten] apuvälineiden käyttö on sallittua hallituksen päätöksenteossa”, minkä vuoksi etäosallistumisesta hallituksen kokoukseen ei olisi tarpeen kirjata säädöstä lakiin. Tämä on linjassa yhdistyslain yleisen hengen kanssa, jossa hallituksen kokousmenettelystä ym. toimintatavoista ei ole säädetty laissa, vaan se on jätetty yhdistyksen oman harkinnan varaan. Linjaa lienee pidettävä yhä perusteltuna huolimatta sen tietystä ilmeisestä heikkoudesta: selkeän säädöksen puuttuessa yhdistyksissä ollaan usein varsin heikosti selvillä hallituksen kokousmenettelystä (miten hallituksen kokouksessa on sallittua toimia ja miten ei).

Mahdollisuus käyttää sähköisiä apuvälineitä hallituksen päätöksenteossa ei kuitenkaan välttämättä ole yleisessä tiedossa suomalaisessa yhdistyskentässä, joten mikäli sitä ei kirjata lakiin, tulisi sitä tehdä muuten tunnetuksi esim. tarjoamalla yhdistysrekisterin mallisäännöissä hallituksen mahdollisia virtuaalikokouksia koskevat muotoilut.
Eri päätöksentekomuotojen joustavampi salliminen
Nykyisessä yhdistyslaissa on kiitettävästi huomioitu jäsenten suora osallistuminen tekemällä mahdolliseksi jäsenäänestykset (postiäänestyksenä tai erillisessä äänestystilaisuudessa; liittomuotoisessa järjestössä liittoäänestyksenä, johon ottavat osaa jäsenyhdistysten henkilöjäsenet).

Erityisesti kiinteissä liitoissa, jotka muodostuvat kahdesta, kolmesta tai neljästäkin järjestötasosta (esim. paikallis-, kunnallis-, piiri- ja valtakunnan taso), on tarkoituksenmukaista vahvistaa yhdistystoiminnan kansanvaltaisuutta mahdollistamalla tiettyjen päätösten delegoiminen jäsenäänestykseen (liittoäänestykseen).

Vihreä liitto kannattaakin muistiossa esitettyä ajatusta, että laissa säädettyjä eri päätöksentekomuotoja (yhdistyksen kokous ja jäsenäänestys; erillinen äänestystilaisuus ja postiäänestys) voitaisiin käyttää nykyistä selkeämmin ja joustavammin rinnakkain (esimerkiksi postiäänestyksenä toteutettu ennakkoäänestys + sitä seuraava, erillisenä äänestystilaisuutena järjestettävä ”varsinainen” vaalikokous). Tällöin yhdistyksillä olisi lain antama selkeä valtuutus järjestää päätöksentekonsa siten, että jäseniä kuullaan mahdollisimman kattavasti.
3. Yhdistyksen tilintarkastusta koskevat säännökset
Yleistä
Vihreä liitto kannattaa muistion pääesityksiä: pienimmät yhdistykset vapautetaan muiden yhteisöjen tapaan tilintarkastuslain tarkoittamasta varsinaisesta tilintarkastuksesta (joka merkitsisi tästedes KHT- tai HTM-ammattitilintarkastusta), mutta sen sijaan luodaan säännökset nykyisiä yhdistysten maallikkotilintarkastajia vastaavista hallinnontarkastajista.

Vihreä liitto haluaa kuitenkin erityisesti korostaa seuraavia asioita:
Maallikkotilintarkastusta vastaavan käytännön tulee säilyä pakollisena
Maallikkotarkastajilla on järjestöissä tärkeä rooli jäsenistön etujen ja hyvän hallintotavan vahteina. Riippumatta siitä, millä nimellä näitä vastaisuudessa kutsutaan, on erittäin tärkeää, että maallikkotilintarkastuskäytäntöä vastaava yhdistyksen taloudenpidon ja hallinnon tarkastus yhdistyksen kokousta varten säilyy pakollisena osana yhdistyslainsäädäntöä.
Muutoksen tulee olla joustava suhteessa yhdistysten voimassaoleviin säädöksiin maallikkotilintarkastuksesta
Jotta lainmuutos ei aiheuttaisi massiivista, koko yhdistysrekisterin tukkivaa sääntömuutosruuhkaa, tulisi muutos toteuttaa siten, että yhdistykset, joiden säännöissä on säädetty maallikkotilintarkastajista, voivat jatkaa olemassa olevilla säännöillään (ilman että maininnat ”tilintarkastajista” alettaisiin tulkita vaatimukseksi ammattitilintarkastajien käytöstä, mikä olisi kohtuutonta pienten yhdistysten taloudelle). Käytännössä tulisi siis säätää, että ko. yhdistysten sääntömääräykset maallikkotilintarkastajista pysyvät voimassa, mutta viittaavat uuden lain mukaisiin hallinnontarkastajiin.

Näin yhdistysten ei tarvitsisi muuttaa sääntöjään vain ”tilintarkastajien” korvaamiseksi ”hallinnontarkastajilla”, vaan vanhat säännöt voitaisiin pitää voimassa siihen asti, kunnes yhdistys seuraavan kerran muutoin muuttaa sääntöjään. Tällöin maallikkotilintarkastusta koskevat pykälät tulisi korvata hallinnontarkastusta koskevilla.
Rajapinnat avustus- ja keräyssäädöstöön huomioitava
Samassa yhteydessä tulee varmistaa, että tilintarkastuksesta vapautetut yhdistykset (käytännössä suurin osa suomalaisista yhdistyksistä) eivät joudu muun lainsäädännön vuoksi kuitenkin turvautumaan kalliisiin ammattitilintarkastajiin. Käytännössä ainakin avustuksia ja keräyksiä koskeva säädöstö tulisi muuttaa niin, että tilityksen yhteydessä edellytettäisiin joko hallinnontarkastuskertomus tai tilintarkastuskertomus.

Perustelut: Suomessa on n. 30 000 julkisia avustuksia saavaa yhdistystä. Näistä n. 28 500 on varsin pieniä muutaman sadan tai tuhannen euron avustuksia nauttivia yhdistyksiä, joilla ei tällä hetkellä ole ammattitilintarkastajia. Valtionavustuslainsäädäntö ja siitä johdetut kunnallisia avustuksia ohjaavat säädökset (+RAY:n, EU:n, läänin taidetoimikuntien yms. avustusohjeet) edellyttävät kuitenkin, että avustuksen saajat toimittavat tilityksen yhteydessä tilintarkastuskertomuksen, joka uuden tilintarkastuslain mukaan voisi olla vain ammattitilintarkastajan laatima.

Rahankeräyslainsäädäntö edellyttää myös tilityksen yhteydessä toimitettavaa tilintarkastajan lausuntoa. Suuria valtakunnallisia keräyksiä toimeenpanevilta voi aiheellisesti edellyttääkin ammattitarkastajien käyttöä, mutta iso osa keräyksistä on pieniä muutaman tuhannen euron keräyksiä, jotka toimeenpannaan paikallisen poliisin luvalla.

Ammattitarkastajien käytöstä aiheutuva helposti vähintään 500 euron kulu on pienille yhdistyksille suuri menoerä kun se suhteutetaan esim. kunnan  500 euron avustukseen tai 1000 euron keräystuottoon. Lisäksi ainakin KHT-yhdistyksen mukaan Suomesta tuskin löytyy tarvittavaa määrää ammattitilintarkastajia, mikäli avustuksia saavat ja keräyksiä järjestävät yhdistykset joutuvat sellaiseen turvautumaan.
4. Muut mahdolliset tarkistustarpeet
”Hyvien tapojen mukaisuuden” edellyttäminen
Vihreä liitto yhtyy muistiossa esiin tuotuun huomioon siitä, että yhdistyslain nykyinen vaatimus, jonka mukaan yhdistyksen tarkoitus ei saa olla ”hyvien tapojen vastainen” on ongelmallinen suhteessa perustuslaissa turvattuun yhdistymisvapauteen. On kyseenalaista, että  yhdistyksen rekisteröinti voidaan evätä vain sillä perusteella, että viranomainen pitää yhdistyksen tarkoitusta ”hyvien tapojen vastaisena”.

Vihreä liitto katsookin, että näin tulkinnanvarainen, epätäsmällinen edellytys (joka on otettu lakiin nykyistä perustuslakia edeltäneen vanhan hallitusmuodon 10 §:stä) tulisi poistaa aikansa eläneenä.
”Puheenjohtaja” -nimikkeen käyttö
Kuten Halila ja Tarasti toteavat, yhdistyksellä on vapaus käyttää toimielimistään haluamiaan nimiä:
•	”[Hallituksesta] niin kuin muistakin yhdistyksen toimielimistä voidaan käyttää säännöissä yhdistyksen tarkoituksenmukaisiksi katsomia nimityksiä, koska tätä ei ole kielletty laissa.” (Halila – Tarasti 1996, s. 107)
•	”Yhdistyslaissa ei ole määräsanavaatimuksia, vaan järjestöt saavat käyttää esimerkiksi toimielimistään haluamiaan ilmaisuja.” (Halila – Tarasti 1996, s. 494)

Tämän kanssa ristiriidassa on yhdistysrekisterin omaksuma linja, jonka mukaan nimitys ”puheenjohtaja” voidaan antaa hallituksessa vain yhdelle luottamushenkilölle. Yhdistyksen puheenjohtajisto tulee siis yhdistysrekisterin mukaan aina erotella joko ”puheenjohtaja – varapuheenjohtaja” tai ”I, II ja III puheenjohtaja” -tyyppisillä nimikkeillä, jotka ilmaisevat hierarkian puheenjohtajiston jäsenten välille.

Suomalaisessa yhdistyskulttuurissa on toki normaalitila, että yhdistyksellä on vain yksi ja vain yksi puheenjohtaja. Ei kuitenkaan liene lainsäädännöllistä estettä sille, että hallituksessa olisi esimerkiksi kaksi tasavertaista ”puheenjohtaja” -nimikkeellä varustettua henkilöä, kunhan lain vaatimukset muuten täyttyvät.

Hallituksen puheenjohtaja ei ole yhdistyksen toimielin. Hallituksen puheenjohtajalle on kuitenkin YhdL:ssa määritelty muutama erityistehtävä:
1.	vastuu allekirjoittaa yhdistysrekisterille tehtävät ilmoitukset
2.	nimenkirjoitusoikeus, ellei tätä ole säännöissä rajoitettu
3.	oikeus ottaa vastaan jäsenen eroilmoitus.

Näistä puheenjohtajan erityistehtävistä ainoastaan kohta (1) on kenties sellainen, että vastuun yksiselitteisyyden vuoksi se tulisi aina määritellä tietylle yhdelle henkilölle.

Yhdistysrekisterissä on kuitenkin omaksuttu kielteinen kanta sääntöihin, joissa nimike ”puheenjohtaja” (ilman hierarkkisia lisämääreitä) on annettu kahdelle henkilölle. Näin siinäkin tapauksessa, että säännöissä on osoitettu ”hallituksen puheenjohtajalle” määritellyt tehtävät (1-3)  vain jommallekummalle puheenjohtajista.

Tämä ”puheenjohtaja” -nimikkeen käytön tiukka rajaaminen estää yhdistyksiä käyttämästä tarkoituksenmukaisiksi katsomiaan nimityksiä johtavista luottamushenkilöistään, mikä on ristiriidassa edellä siteeratun, toimielimien vapaata nimeämistä koskevan periaatteen kanssa. Tulisikin harkita, pitäisikö YhdL 35 §:ää tarkentaa siten, että yhdistyselämässä symbolisesti tärkeä ”puheenjohtajan” titteli voidaan yhdistyksen säännöissä osoittaa useammalle kuin yhdelle henkilölle. Vaihtoehtoisesti, mikäli edellä esitetyn mukaisesti katsotaan, että tälle ei ole tälläkään hetkellä lainsäädännöllistä estettä, tulisi yhdistysrekisterin tarkistaa kantaansa.
Yhdistysrekisterin tarkastuskäytäntö
Sen ohella, mitä edellä on tuotu esiin, Vihreä liitto katsoo, että yhdistysrekisterin tarkastuskäytäntöihin ja niiden perusteisiin tulisi kiinnittää huomiota. Tämä ei ole lainsäädännöllinen, vaan viranomaiskäytäntöä koskeva kysymys.

Yhdistysrekisterin suorittaman sääntöjen tarkastuksen tulisi rajoittua ainoastaan yhdistyksen sääntöjen lainmukaisuuden tarkastamiseen (Halila – Tarasti 1996, 493-495). Tarpeettoman usein kuitenkin edelleen vaikuttaa siltä, että yhdistysrekisterin tarkastuskäytännössä puututaan asioihin, jotka ovat tarkoituksenmukaisuus- tai sanamuotokysymyksiä. Ei liene lakiin perustuvaa syytä, jolla yhdistysrekisteri voisi edellyttää, että yhdistyksen tulee ilmaista lainmukainen asiasisältö juuri yhdistysrekisterin mielestä parhaalla tavalla.

Viranomaistoiminnan avoimuuden ja läpinäkyvyyden kannalta olisikin tärkeää, että yhdistysten sääntöjä (perusilmoituksia ja muutosilmoituksia) koskevien yhdistysrekisterin ratkaisujen perusteet tuotaisiin nykyistä selvemmin esiin. Sääntöjen tarkastusta koskevissa ratkaisuissa tulisi ilmaista aina, mihin lainkohtaan mikin viranomaisen esittämä muutosvaatimus perustuu. Mikäli tällaista lainkohtaa ei ole osoitettavissa, viranomaisen ratkaisu ei enää koske sääntöjen lainmukaisuutta vaan tarkoituksenmukaisuutta, mikä ei kuitenkaan YhdL 49 §:stä johtuen kuulu rekisteriviranomaisen toimivaltaan.

Patentti- ja rekisterihallituksen verkkosivut ovat uudistuneet erittäin kiitettävästi järjestökenttää palvelevaan suuntaan viime aikoina. Olisikin hyvä, jos PRH:n sivuille voitaisiin koota ”usein kysyttyjä kysymyksiä” -tyyppinen tietopankki yhdistysrekisterin omaksumasta ratkaisukäytännöstä ja laintulkinnasta. Tämä tukisi yhdistyksiä sääntömuutosprosesseissa ja selventäisi viranomaisen noudattamaa linjaa.