KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN

PRESIDENTTI

16.2.2005

1 8. 02. 2tiU5
otcl 020	),I	o9003
ao%.00 3
Oikeusministeriö
Lainsäädäntöneuvos, OTT Leena Halila
Kiittäen saamistamme tiedoista öljypäästömaksutyöryhmän mietinnöstä (2004:4) annetuista lausun-noista ja jatkovalmistelun vaiheesta lähetän oheisena aihepiiristä korkeimmassa hallinto-oikeudessa laaditun muistion. Sen on koonnut hallintoneuvos Pekka Vihervuori ja se sisältää lähinnä muutoksenhakujärjestelmää koskevia näkökohtia perustuslain ja hallintolainkäyttömme yleisten periaatteiden kannalta.

Kiitän samalla käymistämme keskusteluista ja toivon saavamme myös tiedon asian jatkovalmisteluvaiheista mandollisesti tarvittavaa lopullista lausuntoa varten. Toivotan hyvää kevättalven jatkoa.

Näkökohtia oikeusministeriön öljypäästömaksutyöryhmän mietinnöstä (2004:4)
Työryhmä on laatinut hallituksen esityksen muotoon ehdotuksensa uudesta hallinnollisesta seuraamusmaksusta, öljyn ja öljypitoisen seoksen päästökiellon rikkomisesta aluksen omistajalle tai laivanisännälle asetettavasta öljypäästömaksusta. Maksusta päättäisi rajavartiolaitos.

Työryhmä on ehdottanut muutoksenhakutieksi öljypäästömaksun määräämistä koskevaan rajavartiolaitoksen päätökseen valitusta Helsingin käräjäoikeuteen, joka käsittelisi asian merioikeutena. Asian käsittelyyn sovellettaisiin, sikäli kuin asiasta ei olisi erityissäännöksiä, hakemusasioiden käsittelyä koskevia oikeudenkäymiskaaren 8 luvun (768/2002) säännöksiä.

Muutoksenhakutapa olisi valitus, ja säännöksissä puhuttaisiin siten valitusosoituksesta. Toisaalta kyse kuitenkin olisi hakemuksesta, koska prosessilaji olisi käräjäoikeuden hakemusasiamenettely.

Hallintoprosessille tyypillisiä, rikosprosessista eroavia erityispiirteitä ovat esimerkiksi kysymys hallintopäätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeudesta tilanteessa, jossa muutoksenhakutuomioistuin on kumonnut sen päätöksen (minkä osalta rajavartiolaitokselle esitetään valitusoikeutta) sekä öljypäästömaksupäätöksen täytäntöönpanokelpoisuus, jota aivan oikein tarkastellaan hallintolainkäyttölain 31 §:n näkökulmasta. Merioikeuden hakemusmenettelyssä jouduttaisiin ottamaan laajalti kantaa hallintolain säännösten soveltamiseen. Tällaisia olisivat esimerkiksi hallintolain tiedoksiantosäännökset sekä virkamiesten esteellisyyttä koskevat säännökset. Ilmeisesti myös oikeudenkäyntikulujen korvausvästuu (myös viranomaiselle määrättävä vastuu) määräytyisi hallintolainkäyttölain mukaisesti.

Täytäntöönpanoon sovellettaisiin yleistä ulosottoa, ei veroulosottoa. Ehdotetun muutoksenhakujärjestelmän perustelut

Työryhmän esitysluonnoksessa on katsottu, että "vaikka öljypäästömaksu luetaan oikeustieteen jaotteluissa hallinnolliseksi seuraamukseksi, se jää käytännössä rikosoikeudellisen rangaistuksen ja tavallisen(esimerkiksi velvoittavan) hallintopäätöksen välimaastoon". Toisaalta täytäntöönpanon yhteydessä esitysluonnoksessa nimenomaisesti lausutaan, että öljypäästömaksupäätös on hallintopäätös.

"Rangaistusmaksun omatyyppisen luonteen vuoksi" esitysluonnoksessa on pidetty perusteltuna sitä, että maksupäätöksestä valitettaisiin yleiseen alioikeuteen (merioikeus) eikä hallinto-oikeuteen. Tämän on lausuttu vastaavan alusjätelaissa omaksuttua kantaa siitä, että laillisena tuomioistuimena tiettyä alusta tai siitä aiheutuneeksi väitettyä vesien pilaantumista koskevassa asiassa, jossa mainittua lakia on sovellettava, on asianomaisen paikkakunnan käräjäoikeus (29 §). Muutoksenhaun ohjaamista käräjäoikeuteen on lisäksi

lausuttu puoltavan se, että nämä asiat ratkaistaisiin tuolloin samassa tuomioistuimessa kuin meriasiat yleensäkin. Oljypäästömaksusta valitetaan myös Ruotsissa merioikeuteen.

Työryhmän ehdottamaa valitustietä on vielä perusteltu EU:ssa poliittisesti hyväksytyllä ehdotuksella puitepäätökseksi vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta taloudellisiin seuraamuksiin (6838/04 COPEN 24). Tässä lausutaan lähdetyn siitä, että muun ohella sakkojen ja niihin rinnastettavien sanktioiden täytäntöönpano toisessa
j äsenvaltiossa edellyttää mandollisuutta saattaa asia sellaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, jolla on toimivalta rikosasioissa.
Kysymys on ilmeisesti alustavasta asiakirjasta Green paper on the approximation, mutual recognition and enforcement of criminal sanctions in the European Union (presented by the Commission), Brussels, 30.04.2004 COM(2004)334 final, jossa sama asia kohdassa 2.2. lausutaan näin:

Recognition of financial penalties
In this area, on 8 May 2003 political agreement was reached within the Council on an initiative of the United Kingdom, France and Sweden with a view to the adoption by the Council of a Framework Decision on the application of the principle of mutual recognition to financial penalties. This initiative corresponds to Conclusion 37 of the Tampere European Council and to Measure 18 in the Programme of measures to implement the principle of mutual recognition, which refers to `preparation of an instrument enabling the State of residence to levy fines imposed by final decision on a natural or legal person by another Member State". The Framework Decision will be applicable to any decision which definitively imposes a financial penalty on a natural or legal person. The decision imposing the financial penalty may be adopted either by a court or by an administrative authority, provided the person concerned has been given the opportunity to have the case heard by a court whose jurisdiction includes criminal matters.
Ehdotetun mallin perusongelmat
Suomen perustuslain 98 §:n 2 momentin mukaan yleisiä hallintotuomioistuimia ovat korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Perustuslain 99 §:n 1 momentin mukaan ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa käyttää korkein hallinto-oikeus. Tällä perusteella olisi asiassa ehdotetun muutoksenhakusääntelyn osalta suoritettava valtiosääntöoikeudellinen tarkastelu, vaikkakin näyttää ilmeiseltä, ettei ehdotus olisi tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä toteutettavissa.

Edellä mainittu oikeudellisesti sitomaton EY:n valmisteluasiakirja näyttää Suomen kannalta erittäin ongelmalliselta, koska se, ainakin työryhmän esitysluonnoksessa tarkoitetuin tavoin tulkittuna, aiheuttaisi b jypäästömaksua laajemminkin huomattavia rakenneongelmia hallintolainkäytön ja muun lainkäytön välisessä suhteessa, myös jo voimassa olevaa lainsäädäntöä ajatellen. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi

kilpailuoikeudelliset seuraamusmaksut. Näin tulkittuna valmisteluasiakirja olisi ilmeisestikin myös Suomen perustuslain 99 §:n vastainen. Tätä olennaista asiaa ei liene EY-valmistelun yhteydessä otettu huomioon. Tosin edellä lihavoitu valmisteluasiakirjan sitomaton kannanottokin on hyvin monitulkintainen.

Ehdotettu prosessilaji, käräjäoikeuden hakemusasiamenettely, näyttää edellä sanotuista seikoista riippumatta sinänsäkin ongelmalliselta, myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen fair trial -vaatimusten täyttymisen kannalta. Hakemusmenettely on laadittu aivan muunlaiseen tarkoitukseen kuin muutoksenhakuun ja oikeussuojan turvaamiseen seuraamusmaksujen tai yleensäkään hallintopäätösten yhteydessä, mikä näkyy myös menettelyn yleisissä rakennepiirteissä. Koskaan aikaisemmin ei oikeudenkäymiskaaren 8 lukua liene käytetty hallinnolliseen tai muuhunkaan muutoksenhakuun. Mainitun luvun toiminnallinen soveltuvuus asianmukaisten prosessisäännösten korvikkeena muutoksenhakutyyppisen oikeussuojan turvaamiseen vaikuttaa yleensäkin kyseenalaiselta. Esimerkkinä voidaan mainita oikeudenkäymiskaaren 8 luvun 7 §:n säännös, jonka mukaan asia jätetään sillensä, jos hakija ei noudata tuomioistuimen kehotusta antaa kirjallista lausumaa tai jää pois hakemusasian istunnosta.

Hankalaa myös olisi, että keskeisten hallintomenettelyä ja osin hallintolainkäyttöä koskevien yleissäännösten soveltaminen öljypäästömaksuasioissa ehdotuksen mukaan kuuluisi kaikissa asteissa muulle kuin hallintotuomioistuimelle.

Muutenkin merioikeuskytkentää voidaan arvostella. Kysymys päästöjen ja niiden vakavuusasteen arvioimisesta niin sisävesi- kuin merialueellakin rinnastuu asialliselta kannalta pitkälti niihin samojen merialueiden päästöihin, joista päätetään ympäristönsuojelulain mukaisesti.

Samantapaisia perustavanlaatuisia ongelmia sisältyy eduskunnan käsiteltävänä olevaan ehdotukseen laeiksi arvopaperimarkkinalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 137/2004 vp). Tuossa asiassa on pyydetty lausuntoa perustuslakivaliokunnalta, jossa asian käsittely on kesken. Oljypäästömaksua koskevaa esitystä ei tulisikaan antaa ennen tuossa asiassa annettavaa perustuslakivaliokunnan lausuntoa, mikäli muutoksenhakutietä ei korjata hallintolainkäyttölain mukaiseksi.

Perustelut sille, miksi päästömaksujen täytäntöönpanoon ei voitaisi soveltaa veroulosottoa, vaikuttavat riittämättömiltä.