Oikeusministeriölle

Asia: öljypäästömaksutyöryhmän mietintöä koskeva lausuntopyyntö (8.6.2004)

Pyydettynä lausuntona esitän seuraavan:

Öljypäästömaksutyöryhmän esitys liittyy useaan oikeudenalaan: hallinto-oikeuteen, rikos- ja prosessioikeuteen, perus- ja ihmisoikeuskysymyksiin, eurooppaoikeuteen, kansainväliseen merioikeuteen. Oma asiantuntemukseni kohdistuu lähinnä viimeksi mainittuun. Lausunnossani keskityn sen piiriin kuuluviin näkökohtiin. Yleisesti ottaen pidän esitystä perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena. Jatkuviin aluksista tapahtuviin öljypäästöihin Suomen rannikkovesillä tulee voida puuttua tehokkaasti kansainvälisen oikeuden sääntöjen puitteissa.

Kansainvälisen merioikeuden kannalta öljypäästömaksun perimisessä ulkomaisilta aluksilta on erityisesti kysymys rantavaltion toimivallasta. Sitä koskevat perussäännöt sisältyvät vuonna 1982 hyväksyttyyn YK:n merioikeusyleissopimukseen (SopS 49-50/1996). Sopimus on otettu huomioon mietinnössä. Sopimus asettaa rajoituksia rantavaltion oikeudelliselle toimivallalle sekä aluemerellä että sellaisella talousvyöhykkeellä, jota hallitus parhaillaan esittää perustettavaksi myös Suomelle (HE 53/2004 vp).

Aluemerellä ulkomaisilla aluksilla on oikeus ns. viattomaan kauttakulkuun. Merioikeusyleissopimuksen mukaan oikeus menetetään meriympäristön pilaamisen johdosta, jos alus ryhtyy merioikeusyleissopimuksen vastaiseen ”tahalliseen ja vakavaan” ympäristön pilaamiseen (19 (2h) art.: ”any act of wilful and serious pollution contrary to this Convention”). Kuitenkin merioikeusyleissopimus on tulkittavissa niin että myös viattomassa kauttakulussa olevaan alukseen voidaan riittävän vakavissa tuottamuksellisissakin loukkaustapauksissa kohdistaa täytäntöönpanotoimia. Asia on nähdäkseni myös otettu huomioon alusjätelaissa (ks. mietinnön s. 21). Merioikeusyleissopimuksen aluemerisäännöstöä voitaneen tulkita niin, että se sallii kaavaillun ulkomaisiin aluksiin puuttumisen öljypäästömaksun perimiseksi.

Talousvyöhykkeeseen liittyvät rantavaltion toimivallan rajoitukset koskevat mm. rantavaltion lainsäädännön mukaisia ”oikeudellisia toimenpiteitä” (220 (6) art.: ”…institute proceedings…in accordance with its laws”) ja ”oikeudellisia toimia, joihin ryhdytään rangaistuksen määräämiseksi…” (228 (1) art.: ”Proceedings to impose penalties…”). Merioikeusyleissopimus ei tee eroa rikosoikeudellisen ja hallinto-oikeudellisen prosessin välillä vaan puhuu yleisesti ”oikeudellisista toimista” ja ”rangaistuksen määräämisestä”. Tämä viittaa siihen, että myös ”hallinnolliset seuraamukset” kuuluvat merioikeusyleissopimuksen rajoitussäännösten piiriin.

Asia on ymmärretty näin myös öljypäästömaksutyöryhmän mietinnössä. Erityisesti todetaan (s. 8), että ”[m]erioikeusyleissopimuksen 220 artiklan 6 kappaleen mukaan oikeudellisiin toimenpiteisiin ryhtyminen valtion talousvyöhykkeellä tai aluemerellä purjehtivaa ulkomaista alusta kohtaan…edellyttää, että alukselta talousvyöhykkeellä tapahtuneesta päästöstä aiheutuu huomattavaa vahinkoa tai sen vaaraa rantavaltion rantaviivalle tai siihen liittyville eduille tai sen aluemeren tai talousvyöhykkeen luonnonvaroille”. Johtopäätöksenä tästä on (s. 8), että ”[ö]ljypäästömaksun edellytykseksi asetetaan siis tällaisessa merioikeusyleissopimuksen normeeraamassa tilanteessa oma ympäristönäkökohtiin perustuva kynnyksensä”. Asia on otettu huomioon mietintöön liitetyn lakiehdotuksen 19 b §:ssä. Mitä ”huomattavalla vahingolla” tarkoitetaan, edellyttää tapauskohtaista määrittelyä. Mietinnön mukaan (s. 5) Ruotsissa on jossain tapauksessa määrätty seuraamusmaksu jopa 1-5 litran päästöstä. Tällaista päästöä tuskin voidaan pitää ”huomattavana” merioikeusyleissopimuksen talousvyöhykesäännösten valossa.

Mietinnössä ei viitata merioikeusyleissopimuksen 228 (1) artiklaan, jossa on määräyksiä lippuvaltion etuoikeudesta ryhtyä oikeudellisiin toimiin rantavaltion aluemeren ulkopuolella (esim. rantavaltion talousvyöhykkeellä) tapahtuneen suojelusäännösten loukkauksen johdosta. Rantavaltion oikeudelliset toimet tulee pääsääntöisesti keskeyttää, ”jos lippuvaltio ryhtyy rangaistuksen määräämiseksi vastaaviin oikeudellisin toimiin kuuden kuukauden  kuluessa ensiksi mainittuihin toimiin ryhtymisestä…”. 

Epäilemättä tällaisen ”keskeyttämisen” tarkoituksenmukaisuutta voidaan öljypäästömaksun kaltaisissa tilanteissa arvostella. Niissähän kysymys olisi nimenomaan nopeutetusta menettelystä, jossa objektiivisesti todennettavassa tilanteessa laittomasta öljypäästöstä seuraa välitön maksuvelvollisuus. Asian siirtyminen lippuvaltion mahdollisesti paljonkin aikaa vievään oikeusprosessiin olisi ilmeisessä ristiriidassa päästömaksujärjestelyn tavoitteiden kanssa. Merioikeusyleissopimus ei kuitenkaan tee tässä eroa rikos- ja hallintoprosessin välillä. Lippuvaltion etuoikeus oikeudellisiin toimiin näyttäisi soveltuvan myös rangaistusluonteiseen maksuseuraamukseen johtavaan hallintoprosessiin. 

Sanottu lippuvaltion etuoikeus ei kuitenkaan sovellu kaikkiin tapauksiin. Merioikeusyleissopimuksen 228 (1) artiklan mukaan sitä ei sovelleta, ”jos on kysymys rantavaltiolle aiheutuneesta suuresta vahingosta, tai jos lippuvaltio on toistuvasti laiminlyönyt velvollisuutensa panna alustensa tekemiä rikkomuksia koskevat sovellettavat kansainväliset säännöt ja säännökset tehokkaasti täytäntöön”. Kun öljypäästömaksun määräämisen edellytyksenä talousvyöhykkeellä olisi merioikeusyleissopimuksen 220 (6) artiklan mukaisesti, että tapahtuneesta päästöstä ”aiheutuu Suomen rantaviivalle tai siihen liittyville eduille taikka Suomen aluemeren tai talousvyöhykkeen luonnonvaroille huomattavaa vahinkoa tai sen vaaraa” (Lakiehdotuksen 19 b.1 §), voitaisiin katsoa, että kysymyksessä ovat juuri sellaiset päästöt, joihin lippuvaltion etuoikeus ei sovellu. Kummassakin merioikeusyleissopimuksen säännöskohdassa käytetään englanninkielistä ilmaisua ”major damage”. Lippuvaltion etuoikeutta rajoittava poikkeus ei tosin koske myös ”huomattavan vahingon vaaraa”, mutta päästöä, joka sellaista aiheuttaisi, voitaneen jo sellaisenaan pitää tällaisissa tapauksissa ”huomattavana”. 

Edellä sanottu viittaisi siihen, ettei merioikeusyleissopimuksen 228 (1) artiklan mukaista lippuvaltion etuoikeutta oikeudellisiin toimiin ryhtymisessä tarvitsisi näissä tapauksissa soveltaa öljypäästömaksun määräämiseen. 

Tilanne on kuitenkin toisenlainen ”satamavaltion” toimivallan kannalta. Jos alus tulee ”vapaaehtoisesti” Suomen satamaan Suomen ”aluemeren ulkopuolella” (esim. talousvyöhykkeellä) tapahtuneen päästön jälkeen, siihen voidaan kohdistaa merioikeusyleissopimuksen sallimia täytäntöönpanotoimia ilman edellä mainittuja, 220 (6) artiklan mukaisia rajoituksia eli täytäntöönpanotoimiin voidaan ryhtyä, vaikka kysymys ei olisikaan ”huomattavasta vahingosta tai sen vaarasta” (ks. 220 (1) art.). Näyttäisi kuitenkin siltä, että mikäli kysymyksessä ei olisi ”huomattava”  (tai ”suuri”) vahinko, 228 (1) artiklan mukainen lippuvaltion etuoikeus oikeudellisiin toimiin ryhtymiseksi tulisi nyt sovellettavaksi. Tähän ei ole mietinnössä kiinnitetty huomiota. Käytännössä asialla ei ehkä ole suurta merkitystä, jos öljypäästömaksujärjestelyn erityisenä tarkoituksena on puuttua Suomen rannikkovesillä kauttakulussa olevien ulkomaisten alusten päästöihin. Merioikeusyleissopimuksen 228 (1) artiklan velvoitteiden kannalta olisi kuitenkin perusteltua ottaa asia huomioon myös öljypäästömaksun sääntelyssä (tai ainakin viitata siihen lakiesityksen perusteluissa).       

Mietinnön mukaan suomalaisiin ja muiden kuin EU-maiden lipun alla liikkuviin aluksiin kohdistuvat öljypäästömaksupäätökset olisivat muutoksenhausta huolimatta välittömästi täytäntöönpantavissa. Sen sijaan EU-maissa öljypäästömaksu voidaan periä ”vasta siinä vaiheessa, kun maksupäätös on lainvoimainen” (s. 14). Näin ollen mietintö ja siihen liittyvä lakiehdotus tekevät eron EU-maiden ja muiden maiden välillä. YK:n merioikeusyleissopimuksen 227 artikla sisältää kuitenkin ulkomaisten alusten syrjintäkiellon: ”Valtiot eivät saa käyttäessään [merioikeusyleissopimuksen meriympäristön suojelua ja säilyttämistä koskevan XII osan] mukaisia oikeuksiaan ja täyttäessään sen mukaisia velvollisuuksiaan millään tavoin syrjiä minkään valtion aluksia”. Tämä näyttäisi edellyttävän, että kaikkia kysymykseen tulevia ulkomaisia aluksia tulee täytäntöönpanotoimissa kohdella yhtäläisesti. Jos muutoksenhausta riippumaton täytäntöönpano ei ole mahdollista EU-maiden alusten kohdalla, sitä ei nähdäkseni voida soveltaa muihinkaan ulkomaisiin aluksiin.

Mietinnössä (s. 15) öljypäästömaksu ”esitetään…pantavaksi täytäntöön ulosottolain mukaisessa järjestyksessä”. Asiaa olisi ehkä syytä täsmentää, kun otetaan huomioon, että merioikeusyleissopimuksen mukaan (226 (1b) art.) kysymykseen tuleva alus ”tulee viipymättä päästää vapaaksi kohtuullisina pidettävin ehdoin, esimerkiksi edellyttämällä takuuta tai muuta soveliasta rahavakuutta”. Lakiehdotuksessa (19 f.3 §) asetetaan aluksen pysäyttämiselle 14 päivän enimmäisaika. Selventämättä näyttäisi jäävän, miten sen päättyminen vaikuttaa mahdollisiin alusta koskeviin ulosottotoimiin.

Rovaniemellä 24. elokuuta 2004

Kari Hakapää

Kansainvälisen oikeuden professori
Lapin yliopisto