Oikeusministeriölle
Oikeusministeriön pyytämänä lausuntona öljypäästömaksutyöryhmän mietinnöstä Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura esittää lausuntonaan seuraavaa. Lausunnon on valmistellut tutkija, oikeustieteen kandidaatti Robert Utter.
Yleistä
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi aluksista aiheutuvan vesien pilaantumisen ehkäisemisestä annettua lakia (alusjätelaki). Öljyn tai öljypitoisen seoksen aluksesta veteen päästämisen kielto perustuu osittain kansainvälisiin sopimuksiin. Suomen osalta päästökiellon perussäännös on nykyisessä alusjätelain 10 §:ssä. Päästökielto koskee lähtökohtaisesti Suomen sisäisiä aluevesiä ja aluemerta. Vireillä olevassa talousvyöhykeuudistuksessa kielto ehdotetaan ulotettavaksi koko talousvyöhykkeelle. Työryhmän lakiesityksen tavoitteena on erityisen hallinnollisen maksun (ö jypäästömaksu) avulla tehostaa päästökiellon noudattamista ja yleistä vaikuttavuutta. Öljypäästömaksu muodostaisi rangaistusluonteisen seuraamuksen sellaisissa tapauksissa, joissa päästökieltoa on rikottu.

Esityksen merkitsemän uudistuksen eräänä tavoitteena on välttää rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän raskaus ja toiminnan vajavuus. Öljypäästömaksun määrääminen edellyttäisi, että päästöstä olisi käytettävissä objektiivista näyttöä, mutta muuten maksu määrättäisiin tahallisuudesta tai tuottamuksesta riippumatta. Öljypäästömaksun määrääminen ei edellyttäisi syytteen nostamiseen tarvittavan näytön hankkimista, esitutkinnan toimittamista eikä aiheuttajan haastamista vastaamaan oikeudenkäyntiin. Öljypäästömaksu määrättäisiin luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, joka rikkomuksen tapahtumahetkellä on aluksen omistaja tai laivanisäntä. Öljypäästön toteamisen ja näytön hankkimisen jälkeen riittäisi, että maksuvelvolliselle varattaisiin tilaisuus tulla kuulluksi. Tämän jälkeen maksu määrättäisiin kirjallisessa menettelyssä, jossa maksuvelvollisuuden perusteena käytettäisiin rikosoikeudellisesta syyllisyyskäsityksestä poiketen objektiivista vastuuta. Öljypäästömaksun suuruus määräytyisi taulukon mukaan päästön määrän ja aluksen koon perusteella. Kysymyksessä olisi siis julkisoikeudellinen maksu ennemmin kuin rangaistus. Maksuvelvollinen olisi niin halutessaan velvollinen osoittamaan perusteet maksun määräämättä jättämiselle tai maksun alentamiselle.

Yksityiskohtaisia huomautuksia

2
talousvyöhykkeellä tehdystä päästökiellon rikkomisesta määrätään öljypäästömaksu vain silloin, jos päästöstä aiheutuu Suomen rantaviivalle tai siihen liittyville eduille taikka Suomen aluemeren tai talousvyöhykkeen luonnonvaroille huomattavaa vahinkoa tai sen vaaraa. Käytetty sanamuoto juontaa juurensa Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen rajoitukseen talousvyöhykkeellä ulkomaalaisesta aluksesta tapahtuvaan päästöön, jonka mukaan rantavaltio voi ryhtyä lainsäädäntönsä mukaisiin oikeudellisiin toimenpiteisiin ulkomaalaista alusta kohtaan vain jos on selviä objektiivisia todisteita, että ulkomaalainen alus on talousvyöhykkeellä rikkonut päästökieltoa ja että tästä on seurannut, että rantavaltion rantaviivalle tai tähän liittyville eduille tai sen aluemeren tai talousvyöhykkeen luonnonvaroille aiheutuu huomattavaa vahinkoa tai sen vaaraa. Lievemmissä päästö- tai vahinkotapahtumissa rantavaltion toimivalta on huomattavasti rajoitetumpi. Esityksen perusteluissa katsotaan kuitenkin, että Suomen talousvyöhykkeen maantieteellisistä olosuhteista ja mandollisista epäsuotuisista sääolosuhteista johtuen Suomen viranomaisille toimivallan perustava kynnys voisi ylittyä verraten helposti. Päästön vaikutukset tulisi aina arvioida tapauskohtaisesti. Säännös on osittain ongelmallinen käytetyn sanamuodon tulkinnanvaraisuudesta johtuen. Ensinnäkin on vaikeata esittää objektiivista tulkintaa huomattavan vahingon tai sen vaaran käsitteille. Viranomaisella ei periaatteessa ole harkintavaltaa öljypäästömaksun määräämisen suhteen.
Öljypäästömaksu on määrättävä päästökiellon rikkomisesta. Aluksen normaalin toiminnan yhteydessä tapahtunut päästö on usein tahallinen mutta harvemmin erityisen suuri tai vaarallinen. Siten voi olla tulkinnanvaraista, milloin huomattavan vahingon tai sen vaaran kynnys ylittyy. On selvää ettei olisi tarkoituksenmukaista rajoittaa öljypäästömaksun käyttöä koskemaan ainoastaan Suomen sisäisillä aluevesillä tai aluemerellä tapahtuviin laittomiin päästöihin. Toinen ääripää, jossa talousvyöhykkeellä tapahtuneet päästöt lähes poikkeuksetta katsottaisiin ylittävän huomattavan vahingon tai sen vaaran kynnyksen, ei ole ongelmaton sekään. Maksuvelvollisella olisi tässä tapauksessa kokonaisuudessaan todistustaakka siitä, ettei päästö aiheuttanut vahinkoa tai sen vaaraa. Toinen ongelma liittyy useamman pienemmän päästön sarjaan. Yksittäinen päästö saattaa hyvinkin olla aiheuttamatta huomattavaa vahinkoa tai sen vaaraa, mutta useampi erillinen päästö voi ylittää huomattavan vahingon tai sen vaaran kynnyksen. Öljypäästömaksun määräämisen kytkeminen yksittäiseen päästöön voi lisäksi olla ongelmallinen ulkomaalaiselta alukselta Suomen talousvyöhykkeellä tehdyn päästön suhteen. On olemassa riski että aiheuttajana potentiaalisesti maksuvelvollinen välttyisi öljypäästömaksulta, jos hän syyllistyy useampaan erilliseen lievähköön päästökiellon rikkomiseen Suomen talousvyöhykkeellä.
Esityksessä on rajattu öljypäästömaksun soveltaminen koskemaan päästökiellon rikkomista Suomen sisäisillä aluevesillä, aluemerellä tai talousvyöhykkeellä. Sääntelyä ei ole haluttu ulottaa suomalaisiin aluksiin Suomen aluevesien ja talousvyöhykkeen ulkopuolella. Suomalaisista aluksista tapahtuva päästökiellon rikkominen on kuitenkin kielletty riippumatta siitä, missä päästö tapahtuisi. Suomella on lippuvaltiona velvollisuus on siten valvoa, että öljyn tai öljypitoisen seoksen päästökielto pannaan tehokkaasti täytäntöön siitä riippumatta, missä rikkomus on tehty. Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeussopimuksen 217 artiklan 7 kappaleen mukaan "rangaistusten, joita valtioiden lainsäädännössä ja määräyksissä niiden lippua käyttäville aluksille

määrätään, tulee olla riittävän ankaria, jotta ne ehkäisisivät rikkomuksia kaikkialla." Ottaen huomioon Suomen velvollisuudet lippuvaltiona ja sen, että perusteina öljypäästömaksun käyttöönotolle ovat esityksen mukaan mm. rikosoikeudellisen rangaistusjärjestelmän tehottomuus ja ennaltaehkäisevän vaikutuksen puute, saattaisi olla perusteita ulottaa öljypäästömaksuvelvollisuus koskemaan suomalaisia aluksia myös Suomen aluevesien ja talousvyöhykkeen ulkopuolella tapahtuvien rikkomusten osalta.

Muilta osin Seura pitää työryhmän esitystä perusteltuna. Helsingissä elokuun 23 päivänä 2004.

Erkki J. Hollo professori
Seuran puheenjohtaja