10.02.2005	SM-2004-2468/Ka-51

Jakelun mukaan

Oikeusministeriön lausuntopyyntö 29.12.2004/OM 5/481/2004, OM035:00/2004

sisäasiainministeriön lausunto

Yleistä

Oikeusministeriö on pyytänyt 29.12.2004 päivätyllä kirjeellään sisäasiainministeriön poliisiosaston lausuntoa jäädyttämistyöryhmän mietinnöstä ja siihen liittyvästä ehdotuksesta laiksi omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta Euroopan unionissa sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Oikeusministeriö on erikseen 19.1.2005 päivätyllä kirjeellään toimittanut lausuntoaineistosta puuttuvan sisäasiainministeriön, keskusrikospoliisin ja valtiovarainministeriön edustajien eriävän mielipiteen jäädyttämistyöryhmän mietintöön. 

Oikeusministeriön laatiman esityksen mukaan tulisi säätää kansallinen laki omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta Euroopan unionissa (jäljempänä esitys tai jäädyttämislaki). Jäädyttämislailla pantaisiin täytäntöön omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskeva Euroopan unionin puitepäätös. Esitetty jäädyttämislaki sisältäisi sekä aineelliset että menettelylliset säännökset toisen EU:n jäsenvaltion tekemän jäädytyspäätöksen täytäntöönpanosta Suomessa sekä Suomessa tehdyn jäädytyspäätöksen lähettämisestä täytäntöön pantavaksi toiseen jäsenvaltioon. Esityksen mukaan Suomen ollessa jäädyttämispäätöksen lähettävä valtio, jäädyttämispäätöksellä tarkoitettaisiin pakkokeinolain 3 luvussa tarkoitettua tuomioistuimen määräämää hukkaamiskieltoa tai vakuustakavarikkoa, syyttäjän määräämää väliaikaista hukkaamiskieltoa tai vakuustakavarikkoa taikka 4 luvussa tarkoitettua tuomioistuimen tai syyttäjän määräämää takavarikkoa. Suomen ollessa jäädyttämispäätöksen vastaanottava valtio, toisen jäsenvaltion oikeusviranomaisen tekemän jäädyttämispäätöksen tulkittaisiin vastaavan jotakin edellä mainittua kansallista pakkokeinoa.  

Esityksen mukaan toisen jäsenvaltion oikeusviranomaisen tekemän jäädyttämispäätöksen vastaanottaisi ja sen täytäntöönpanosta päättäisi syyttäjä. Syyttäjä määräisi jäädyttämispäätöksen kohteena olevan omaisuuden jäädytettäväksi, jonka jälkeen syyttäjä toimittaisi jäädyttämispäätöksen kihlakunnanvoudille tai esitutkintaviranomaiselle pantavaksi täytäntöön kuten vastaavan kansallisen turvaamistoimen. Täytäntöönpanon osalta esityksessä ehdotetaan muutettavaksi pakkokeinolakia, kansainvälisestä yhteistoiminnasta eräiden rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanosta annettua lakia sekä Suomen ja muiden pohjoismaiden välisestä yhteistoiminnasta rikosasioissa annettujen tuomioiden täytäntöönpanosta annettua lakia. 

Sisäasiainministeriön huomiot esityksestä

Sisäasiainministeriön edustajat ovat osallistuneet oikeusministeriön asettaman ns. jäädyttämistyöryhmän toimintaan, jonka mietintöön oikeusministeriön laatima esitys pitkälti perustuu. Sisäasiainministeriön, keskusrikospoliisin ja valtiovarainministeriön edustajat ovat jättäneet työryhmän mietintöön eriävän mielipiteen. Sisäasianministeriö uudistaa eriävässä mielipiteessä todetut seikat (lausunnon liitteenä) ja esittää tämän lausunnon lopussa vaihtoehtoisen ehdotelman toimijoiden tehtävien määrittelemiseksi. 

Sisäasiainministeriö toteaa, että puitepäätöksen rikosasioiden oikeudellista yhteistyötä nopeuttavat ja tehostavat tavoitteet ovat sellaisenaan kannatettavia. Tässä lausunnossa keskitytään lähinnä jäädyttämismääräykseen liittyvään toimivaltakysymykseen eli siihen kuka tai ketkä kansallisista viranomaisista ovat toimivaltaisia jäädyttämismääräysasiassa. Laaditun esityksen mukaan niin toisesta EU:n jäsenvaltiosta saapuneiden kuin Suomen toiseen EU:n jäsenvaltioon lähettämien jäädyttämispyyntöjen osalta yksinomainen toimivalta tulisi olla syyttäjällä. Ainoastaan eräissä tapauksissa Suomen lähettämän jäädyttämispäätöksen voisi tehdä tuomioistuin. Esityksen mukaan toimivallan jakaminen esitutkintaviranomaisen ja syyttäjän kesken ei olisi mahdollista. Asiaa on perusteltu muun muassa siten, että vastavuoroisessa tunnustamissa on tärkeää, että jäsenvaltiot voivat luottaa toistensa pakkokeinopäätöksiin. Tämän vuoksi tulisi asettaa tiettyjä vähimmäisvaatimuksia sovellettavalle menettelylle ja päätöksentekotasolle. 

Sisäasiainministeriö toteaa, että nykyinen kansallinen järjestelmä, jossa poliisi on toimivaltainen viranomainen pyytämään vieraalta valtiolta turvaamistoimenpiteitä ja panemaan täytäntöön vieraan valtion pyytämiä turvaamistoimia, on osoittautunut toimivaksi. Nykyisen järjestelmän luotettavuudesta ei ole esitetty kritiikkiä eikä käytännön ongelmia ole juurikaan esiintynyt. Poliisitoiminnan lainmukaisuus, virheettömyys ja asiallisuus turvataan useilla eri säännöksillä ja menettelyillä, jotka kattavat organisaation sisäiset ja ulkoiset preventiiviset sekä sisäiset ja ulkoiset korrektiiviset oikeusturvatakeet. Esitutkintaa johtavalla poliisilla on paras ja syvällisin tietämys toimenpiteen kohtuullisuudesta, suhteellisuudesta ja tarpeellisuudesta. Myös toisesta EU:n jäsenvaltiosta tulleen jäädyttämismääräyksen täytäntöönpanon sisällyttäminen syyttäjän tehtäviin osiltaan turhaan lisää työmäärää, ottaen huomioon, että rikosvastuun toteuttaminen kuuluu toisen jäsenvaltion syyttäjälle. Esitetyllä järjestelyllä, jossa jäädyttämismääräysten yksinomainen toimivalta kuuluisi kansalliselle syyttäjällä, todennäköisesti osittain lisättäisiin byrokratiaa ja mahdollisesti hidastettaisiin instrumentin tehokasta käyttöä. Asiassa on huomioitava, että vaikka syyttäjä päättäisi jäädyttämismääräyksen täytäntöönpanosta, olisi poliisi kuitenkin usein toimenpiteen suorittava taho. Näiltä osin päätös toimenpiteen suorittamisesta tulisi kuulua toimenpiteen toteuttajalle. Kun huomioidaan edellä mainitut seikat, laadittu esitys ei välttämättä johtaisi puitepäätöksen pyrkimyksiin nopeuttaa ja tehostaa instrumentin käyttöä. Syyttäjän tietoisuus ja mahdollinen osallistuminen esitutkintaviranomaisen suorittamiin toimiin voidaan toteuttaa nykyiseen tapaan esitutkintatutkintalain mukaista ilmoitusvelvollisuutta noudattaen. 
 
Kansallisen esitutkintalain 13 §:n ja 14 §:n 1 momentin mukaan poliisi suorittaa ja johtaa rikosten esitutkintaa. Poliisi toimii myös useista pakkokeinoista vastaavana viranomaisena. Esitutkintalain 15 §:n mukaan esitutkintaviranomaisen on tehtävä syyttäjälle ilmoitus muista kuin vähäisistä rikosasioista ja syyttäjällä on oikeus antaa esitutkintaa koskevia määräyksiä. Syyttäjän tehtävänä on syyteharkinnan suorittaminen ja syytteen ajaminen tuomioistuimessa. Sisäasiainministeriö toteaa, että Euroopan unionin puitepäätöksistä ei seuraa välittömiä oikeusvaikutuksia, vaan ne saatetaan voimaan kansallisin lainsäädäntötoimin. Puitepäätökset velvoittavat ainoastaan puitepäätöksen mukaisen tavoitteen saavuttamisen osalta, jättäen kansallisille viranomaisten harkittavaksi täytäntöönpanon muodot ja keinot. Tämä koskee myös puitepäätöksessä todetun oikeusviranomaiskäsitteen sisällön tarkempaa määrittelyä.  

Sisäasiainministeriö toteaa, että puitepäätös perustuu Tampereella 15. ja 16. päivänä lokakuuta kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmiin, joiden mukaan vastavuoroisen tunnustamisen periaatteesta pitäisi tulla unionin oikeudellisen yhteistyön kulmakivi niin siviili- kuin rikosoikeudellisissa asioissa. Nimenomaisena tarkoituksena oli välttää eri jäsenvaltioiden järjestelmien harmonisointia. Oikeusministeriön laatimassa esityksessä ehdotetaan Suomessa toimivaltaiseksi viranomaiseksi yksinomaan syyttäjää. Sisäasiainministeriön näkemyksen mukaan esitys tarkoittaa enemminkin Suomen järjestelmän harmonisointia kuin vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen toteuttamista. Sisäasiainministeriö pitäisi tärkeänä, että ennen yksittäisten EU-instrumenttien täytäntöönpanoa Suomessa käytäisiin laaja poikkihallinnollinen keskustelu siitä, tulisiko ja millä tavoin toimivaltuuksia poliisin ja syyttäjän välillä muuttaa. Ennen kuin tästä on päätetty,  lähtökohtana tulisi pitää sitä, ettei Suomen kansallisia rikosprosessi- ja viranomaisjärjestelmiä tarpeettomasti ja ilman riittävää kokonaisarviota muutettaisi yksittäisten EU-lainsäädäntötoimien täytäntöönpanoon vedoten.

Edelleen sisäasiainministeriö huomauttaa, että esityksen mukaan kansallista jäädyttämislakia sovellettaisiin lex specialis -säännön perusteella vain silloin, kun kyseessä on toisesta EU:n jäsenvaltiosta saapuva tai sinne lähetettävä puitepäätöksessä tarkoitettu jäädyttämispyyntö. Muissa tapauksissa sovellettaisiin voimassa olevia säännöksiä, kuten esimerkiksi kansainvälistä rikosoikeusapulakia tai keskinäistä oikeusapua koskevia yleissopimuksia. Kun otetaan huomioon, että voimassa olevat säännökset ja sopimukset tunnustavat Suomessa toimivaltaiseksi viranomaiseksi poliisin, muodostuisi järjestelmä osin sekavaksi ja osiltaan myös kankeaksi, mikäli puitepäätös toteutettaisiin näistä poikkeavalla tavalla eli siten, että Suomessa toimivaltainen viranomainen olisi ainoastaan syyttäjä. Sisäasianministeriö katsoo, ettei olisi rationaalista tai kustannustehokasta rakentaa EU:n jäsenvaltioiden väliseen yhteistyöhön erilaista järjestelmää, joka lähtökohdiltaan poikkeaa siitä yhteistyöstä, jota edelleen tullaan harjoittamaan muiden valtioiden kesken. 

Sisäasiainministeriön poliisiosasto on pyytänyt esityksestä lausunnon Helsingin kihlakunnan poliisilaitokselta, joka on lausunnossaan todennut, ettei tutkinnanjohtajan toimivaltaa tulisi rajoittaa vakuustakavarikko- ja hukkaamiskieltoasiassa eikä takavarikkoasiassa. Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen lausunto on kokonaisuudessaan tämän lausunnon liitteenä. 

Sisäasiainministeriön ehdotus

Esitykseen liittyvän toimivaltakysymyksen osalta sisäasiainministeriö ehdottaa harkittavaksi seuraavanlaista vaihtoehtoa päätettäessä Suomesta lähtevistä jäädyttämismääräyksistä ja Suomeen saapuvien jäädyttämismääräysten täytäntöönpanosta.  

Suomesta toiseen EU:n jäsenvaltioon lähtevät jäädyttämispäätökset
Poliisi ja syyttäjä harkitsevat Suomesta lähtevän takavarikkoa koskevan jäädyttämispäätöksen tarpeen nykyisen esitutkintalain 15 §:n mukaisesti. Toimivaltaisia viranomaisia olisivat siten sekä syyttäjä että poliisi. Heidän välinen tarkempi työnjakonsa tehtäisiin sen perusteella, onko kyseessä rikosasia, josta tulee tehdä esitutkintalain 15 §:n mukainen ilmoitus syyttäjälle. Myös hukkaamiskiellon tai vakuustakavarikon ollessa kyseessä, sekä syyttäjä että poliisi olisivat toimivaltaisia viranomaisia ja heidän välinen työnjako tehtäisiin vastaavalla tavalla kuin takavarikkoasiassa. Hukkaamiskiellon ja vakuustakavarikon osalta sekä poliisi että syyttäjä olisivat toimivaltaisia tekemään väliaikaisluonteisen jäädyttämispäätöksen kiireellisessä tilanteessa ilman tuomioistuimen päätöstä. 

Suomeen toisesta EU:n jäsenvaltiosta saapuvat jäädyttämispäätökset
Takavarikkona täytäntöön pantavaksi esitetyn jäädytyspäätöksen vastaanottaisi ja täytäntöönpanon hyväksyisi poliisi. Näihin tapauksiin ei sovellettaisi esitutkintalain 15 §:ää, koska kyseessä on toisessa EU:n jäsenvaltiossa tutkittavana oleva asia, jota ei tulla Suomen tuomioistuimessa käsittelemään. Jos pidetään tarkoituksenmukaisena antaa syyttäjälle rinnakkainen toimivalta Suomeen saapuvan takavarikkopäätöksen täytäntöön panemiseksi, ei poliisin ja syyttäjän rinnakkaiselle toimivallalle ole estettä. Jos Suomeen tuleva jäädyttämispäätös koskee hukkaamiskieltoa tai vakuustakavarikkoa, vastaanottaisi ja hyväksyisi sen syyttäjä, joka myös lähettäisi sen täytäntöön pantavaksi ulosottoviranomaiselle. Tältä osin instrumentin käyttö nopeutuisi, kun oikeusministeriön sijaan pyyntö tulisi suoraan syyttäjälle. 

Sisäasiainministeri	Kari Rajamäki

Poliisiylijohtaja	Markku Salminen

LIITTEET	Sisäasiainministeriön, keskusrikospoliisin ja valtiovarainministeriön eriävä mielipide 
Keskusrikospoliisin laatimat kaaviot nykytilanteesta ja esitetystä mallista
Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen lausunto 4.2.2005

JAKELU	OIKEUSMINISTERIÖ (PL 25, 00023 VALTIONEUVOSTO)
OIKEUSMINISTERIÖ (kirjaamo.om@om.fi)

TIEDOKSI