Albertinkatu 25 A, PL 333
00180 Helsinki			11.2.2005		Dnro  90/61/04
p. 010 3620 800

Oikeusministeriö
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Oikeusministeriön kirje 29.12.2004 (OM 5/481/2004)

Valtakunnansyyttäjänviraston lausunto jäädyttämistyöryhmän mietinnöstä ja siihen sisältyvästä ehdotuksesta laiksi omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta Euroopan unionissa sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 

Jäädyttämistyöryhmän mietinnössä (myöhemmin mietintö) ehdotetaan säädettäväksi laki omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta Euroopan unionissa. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi eräitä kansallisesti voimassa olevia lakeja. Näillä toimenpiteillä pantaisiin täytäntöön Euroopan unionin jäsenvaltioiden 22 päivänä heinäkuuta 2003 hyväksymä puitepäätös omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta Euroopan unionissa. 

Puitepäätöksen tarkoituksena on tehostaa rikosasioissa käytettäviä turvaamistoimia koskevaa kansainvälistä oikeusapua. Puitepäätös perustuu vastavuoroisen tunnustamisen periaatteelle ja ns. suorille yhteyksille. Puitepäätöksen mukaisessa menettelyssä jäädyttämispäätökset lähetetään suoraan täytäntöönpanovaltaiselle oikeusviranomaiselle.

Jäädyttämistyöryhmässä on ollut mukana Valtakunnansyyttäjänviraston edustaja. Työryhmän työn aikana ilmeni eräitä puitepäätöksen kansalliseen täytäntöönpanoon liittyviä seikkoja, joista työryhmän jäsenillä oli eriävät mielipiteet. Mietintö vastaa Valtakunnansyyttäjänviraston käsitystä puitepäätöksen juridisesti oikeasta ja tarkoituksenmukaisesta kansallisesta täytäntöönpanosta.

Eriävässä mielipiteessä, jonka ovat jättäneet keskusrikospoliisi, sisäasiainministeriö ja valtionvarainministeriö, keskitytään pohtimaan toimivaltakysymyksiä,  vaikka käsiteltävänä olevassa asiassa ei ensisijaisesti ole kysymys toimivallasta vaan siitä, miten jäädyttämispäätökseen liittyvät tehtävät olisi luotettavimmin ja tarkoituksenmukaisimmin järjestettävä. Eriävässä mielipiteessä viitataan esitutkintaviranomaisten oikeusviranomaisasemaan  kansainvälisen oikeusavun viitekehyksessä ja sieltä johdettavissa oleviin päätelmiin esitutkintaviranomaisten toimivallasta käsiteltävänä olevassa asiassa. Ilmoitus, jonka Suomi on oikeusviranomaista koskevaan asiaan vuonna 1994 tehnyt, on kuvastanut järjestelmää, joka silloin oli mielekäs. Tuolloin voidaan sanoa vallinneen inkvisitorinen rikosprosessijärjestelmä, jolloin esitutkinta-aineisto tuli suoraan oikeudenkäyntiaineistoksi. Rikosoikeudenkäyntijärjestelmän muutos vuonna 1997 johti akkusatoriseen menettelyn, jossa lainsäätäjä teki syyttäjästä rikosprosessin aktiivisen toimijan. Muistiossa ehdotettu kansallinen laki on siten linjassa lainsäätäjän aikaisemmin säätämän normiston kanssa. Mitään ristiriitaa poliisin ja syyttäjän välisessä  toiminnassa ei pitäisi nähdä, kun esitutkintaviranomaisten tehtävänä on selvittää rikos ja syyttäjän velvollisuutena on valmistella asia oikeudenkäyntiä varten.
 
Valtakunnansyyttäjänvirasto lausuu mietinnön ja siihen jätetyn eriävän mielipiteen johdosta lisäksi seuraavaa.

Viranomaisten toimivalta

Työryhmän työn peruslähtökohdaksi asetettiin se, että puitepäätöksessä tarkoitetuksi keskeiseksi toimijaksi ja oikeusviranomaiseksi katsotaan syyttäjä. Tätä on pidettävä tarkoituksenmukaisena ratkaisuna. 

Voimassa olevassa oikeusapupyyntöihin perustuvassa kansainvälisen oikeusavun menettelyssä jäädyttämispäätöksen tyyppisellä toimenpiteellä (takavarikkoa, hukkaamiskieltoa tai vakuustakavarikkoa edellyttävällä pyynnöllä) tarkoitetaan toisen maan pyyntöä toiselle valtiolle. Puitepäätöksen mukaisessa jäädyttämismenettelyssä on kysymys vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen mukaisesti apua tarvitsevan maan tekemästä päätöksestä, joka lähetetään täytäntöön pantavaksi toiseen valtioon. Tuolloin ei täytäntöönpanovaltiossa enää ryhdytä tutkimaan lähettävän valtion tekemän päätöksen aineellisia perusteita.  Vastavuoroisen tunnustamisen periaate siten velvoittaa jäsenvaltion takaamaan riittävän oikeudellisen asiantuntemuksen tason omassa päätöksenteossaan niin, että siihen voidaan luottaa pyynnön vastaanottavassa valtiossa.

Puitepäätöksen mukaan päätöksen vastaanottavan tahon tulee olla sama viranomainen kuin se, joka päättää täytäntöönpanotoimenpiteisiin ryhtymisestä.  Näin ollen vastavuoroisen tunnustamisen periaate asettaa jäsenvaltiolle tietyt vähimmäisvaatimukset sovellettavalle menettelylle ja päätöksentekotasolle. Tämän vuoksi on ymmärrettävää ja tarkoituksenmukaista, että mietinnössä on päädytty esittämään syyttäjä toimivaltaiseksi viranomaiseksi vastaanottamaan jäädyttämispäätös ja päättämään sen täytäntöönpanosta sekä tuomioistuimen ohella päättämään jäädyttämispäätöksen lähettämisestä toiseen jäsenvaltioon. 

Tätä esitystä tukee myös kansainvälinen käytäntö, jonka mukaan esitutkintaviranomaista ei pidetä oikeusviranomaisena. Tällä seikalla on merkitystä myös vastavuoroisuuden näkökulmasta. Suomeen täytäntöön pantavaksi tulevien jäädyttämispäätösten osalta on oikeusturvan kannalta tärkeää, että myös Suomen viranomaiset voivat luottaa toisessa jäsenvaltiossa tehtyyn,  tiettyjen oikeudellisten standardien mukaiseen, päätöksentekotasoon. Toisin kuin muistion eriävässä mielipiteessä lausutaan syyttäjän keskeinen toimenkuva puitepäätöksen kansallisena toimijana entisestään tehostaa rikosvastuun toteutumista. 

Jäädyttämispäätös Suomesta toiseen jäsenvaltioon

Muun muassa mietinnön sivuilla 21-22 selostetaan esitutkintayhteistyön  merkitystä. Perusteluissa todetaan aivan oikein, että  tapausta ei voida pitää yksinkertaisena, jos rikoksen tutkinta edellyttää pakkokeinojen käyttöä toisessa jäsenvaltiossa ja tähdennetään esitutkintayhteistyön merkitystä.  Perusteluissa tulisi tässä kohdin kiinnittää huomiota esitutkintalain 5 §:n 2 momenttiin, josta käy ilmi, että ”esitutkinta on rikosasian valmistelua, jonka tarkoituksena on mahdollistaa keskitetyn pääkäsittelyn toimittaminen” (HE 82/1995 s.157).

Sanotulla säännöksellä tarkoitetaan sitä, että rikosasia on esitutkinnassa valmisteltava siten, että todistelu voidaan pääkäsittelyssä ottaa vastaan yhdellä kertaa. Esitutkinnan tavoite on näin ollen rikosasian valmisteleminen pääkäsittelykuntoon. Vastuu tästä esitutkinnan asianmukaisesta toteutumisesta on syyttäjällä. Tätä keskeistä esitutkintalain tavoitetta ilmentävät edelleen sanotun lain 15 § 1 ja 2 momentti sekä esitutkinta-asetuksen 7 §:n säännökset, joiden osalta edellä mainitussa hallituksen esityksessä todetaan, että ” syyttäjä voi suuremman lainsäädännön tuntemuksensa vuoksi poliisia paremmin päättää, onko jokin teko rikollinen, sekä arvioida näytön riittävyyttä ja sitä, minkä seikkojen toteennäyttäminen on tarpeen” (HE 82/1995 s. 158).

Puitepäätöksen mukaisia jäädyttämispäätöksiä edellyttävissä asioissa ollaan jo nykyisten säännösten mukaan toimittaessa tilanteessa, jossa esitutkintaviranomaisten ja syyttäjän esitutkinnan aikainen kiinteä yhteistyö tulisi olla vakiintunut toimintamalli.  Puitepäätöksen mukainen jäädyttämispyyntö osoitetaan toiselle jäsenvaltiolle todistuksella, joka on jo itsessään pyyntö turvaamistoimenpiteen täytäntöön panemiseksi. Todistus yksilöi pyynnön, jonka perusteella päätetään täytäntöönpanosta. Todistuksella on näin ollen menettelyssä erittäin keskeinen merkitys. Tästä johtuen on tarkoituksenmukaista, että syyttäjä hänelle ETL 15 §:n mukaisesti ilmoitetussa asiassa päättää, onko pääkäsittelyn turvaamisen tarkoituksessa aiheellista käynnistää pakkokeinoja vaativa kansainvälinen menettely. 

Täytäntöönpano Suomessa

Suomeen täytäntöön pantavaksi tulevien jäädyttämispäätösten osalta ei Suomen viranomaisilla ole käytännössä mahdollisuuksia kieltäytyä täytäntöönpanosta aineellisilla, jäädytyspäätökseen liittyvillä perusteilla. Ehdotettu menettely edellyttää kuitenkin päätöksen vastaanottavan viranomaisen oikeudellista arviointia sen suhteen, onko pyyntö lain soveltamisalaan kuuluva jäädyttämispyyntö ja voidaanko tapaukseen soveltaa laissa mainittuja kieltäytymis- tai lykkäysperusteita sekä tehdä päätös jäädyttämisen kestosta. Puitepäätöksen mukaan jäädyttämispäätösten tulee olla oikeusviranomaisten tekemiä ja pyynnön vastaanottavan viranomaisen tulisi olla sama, joka päättää täytäntöönpanotoimiin ryhtymisestä Tämä on pakkokeinon kohteena olevan henkilön oikeusturvan kannalta olennainen menettelyvaihe. 

Edellä olevan johdosta on tarkoituksenmukaista, että syyttäjää esitetään näissä asioissa toimivaltaiseksi viranomaiseksi. Mietinnön sivulla 20 mainittu tilanne, jossa tuomioistuimelta tultaisiin  siirtämään sillä nykyisin olevaa toimivaltaa (hukkaamiskielto ja vakuustakavarikko) syyttäjälle, merkitsee nimenomaan menettelyn tehostumista käytännössä ja ratkaisun voidaan siten katsoa tuovan viranomaistoimintaan lisäarvoa.  Jäädyttämisasiasta päättävän viranomaisen (syyttäjän) on  lisäksi ratkaistava, mikä kansallisen lainsäädännön mukainen turvaamistoimi todistuksessa kuvatussa tilanteessa on kyseessä ja toimittaa asia edelleen täytäntöön pantavaksi oikealle viranomaiselle. Asian siirtäminen tarkoittaisi asiakirjojen toimittamista joko poliisille tai ulosottoviranomaiselle. Tämän vaiheen osalta ei ole ennakoitavissa, että asian siirto olisi eriävässä mielipiteessä esitetyin tavoin hankala toimenpide. 

Syyttäjälaitoksen valmiudet

Uuden lain mukainen menettely edellyttää syyttäjälaitokselta valmiuksia kiireellisten toimenpiteiden suorittamiseen myös virka-ajan ulkopuolella. Syyttäjän varallaolosta poliisirikosten tutkinnanjohtajana ja pakkokeinoasioissa (vangitseminen ja matkustuskielto) sekä haastamisasioissa on annettu valtakunnansyyttäjän ohje (VKSV:2002:4). Apulaisvaltakunnansyyttäjä on 20.12.2004 antamillaan määräyksillä määrännyt ne syyttäjät, jotka päivystävät näissä asioissa. Varallaoloaika on poliisirikospäivystäjän osalta arkisin virka-ajan jälkeen seuraavan päivän aamuun ja kummankin päivystysryhmän osalta viikonloppuisin perjantai-iltapäivästä maanantaiaamuun sekä arkipyhää edeltävästä iltapäivästä arkipyhää seuraavan päivän aamuun. 

Varalla oleva syyttäjä on varallaoloaikana tavoitettavissa päivystävästä puhelinnumerosta viipymättä. Päivystysvuorossa on aina yksi syyttäjä pakkokeinoasioita ja haastamista varten sekä yksi syyttäjä poliisin tekemäksi epäiltyjen rikosten tutkinnanjohtamista varten. Koko maassa päivystää siis kaksi syyttäjää kerrallaan ja kummakin varalla olevan syyttäjän toimialueena on koko maa.  Syyttäjän varallaolosta suoritetaan syyttäjille oikeusministeriön 5.12.2001 antaman päätöksen No 4093/161/2001 OM mukainen korvaus.

Varalla olevat syyttäjät voidaan määrätä toimivaltaisiksi ehdotetun lain 5 § 3 momentin nojalla samaan tapaan kuin varalla olevat syyttäjät on jo nyt määrätty toimivaltaisiksi eurooppalaisen pidätysmääräyksen täytäntöönpanoa koskevissa asioissa. Jäädyttämispäätösten täytäntöönpanon edellyttämistä kiireellisistä toimenpiteistä huolehtiminen on järjestettävissä syyttäjien olemassa olevan varallaolojärjestelmän pohjalta. 

Syyttäjien kouluttaminen

Ehdotetun lain mukainen menettely edellyttää syyttäjien kouluttamista uusiin tehtäviin. Jäädyttämispäätöksen lähettäminen ja siihen liittyvä päätöksentekomenettely koskee kaikkia syyttäjiä. Toisen jäsenvaltion jäädyttämispäätöksen täytäntöönpano koskee esityksen mukaisten neljän kaupungin käräjäoikeuksissa toimivia syyttäjiä sekä tarvittaessa varallaolijoiksi määrättyjä syyttäjiä. Käytännössä neljän kaupungin käräjäoikeuksissa toimivien syyttäjien joukosta määrättäisiin erikseen ne syyttäjät, jotka ensisijaisesti hoitaisivat jäädyttämispäätösten täytäntöönpanoa koskevia asioita. Menettelytapa vastaisi aiemmin toteutettua eurooppalaisen pidätysmääräyksen täytäntöönpanon yhteydessä sovellettavaa mallia.

Suomen kaikki syyttäjäyksiköt on hallinnollisesti jaettu 16 yhteistoiminta-alueeseen ja lisäksi Helsingin syyttäjävirastoon. Yhden tai useamman yhteistoiminta-alueen henkilökunta on jaettu alueryhmiin, joissa toteutetaan muun muassa syyttäjälaitoksen alueellinen koulutus. Syyttäjien kouluttaminen syyttäjien alueryhmien puitteissa on tarkoituksenmukaisin ja tehokkain tapa saada lyhyelläkin varoitusajalla tietyn aihepiirin koulutus toteutettua. Valtakunnansyyttäjänvirastolla on valmiudet järjestää jäädytyspuitepäätöksen kansallisen voimaansaattamisen edellyttämä koulutus, johon halutessaan voivat osallistua myös tuomioistuimien ja esitutkintaviranomaisten edustajat. Lisäksi Valtakunnansyyttäjänvirastossa tullaan antamaan syyttäjille opastusta uudesta menettelystä sekä seuraamaan lain soveltamiskäytäntöä.

Rikostorjunnalliset tarpeet

Mietintöön liittyvässä eriävässä mielipiteessä katsotaan, ettei ehdotetussa laissa oteta riittävästi huomioon rikostorjunnallisia tarpeita.  Puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan täytäntöönpanoa voidaan lykätä, jos se saattaisi haitata parhaillaan toimitettavaa esitutkintaa. Puitepäätöstä vastaava säännös on lakiehdotuksen 14 §. Sanotun pykälän kohdalla esitetyt perustelut ovat asianmukaiset ja vastaavat puitepäätöstä. Näin ollen on nimenomaan huomattava, ettei ”rikoksen selvittämisellä” voida turvaamistoimimenettelyssä tarkoittaa vaihetta, jossa olisi kysymys tiedustelutoiminnasta tai rikoksen estämisestä. Tämän vuoksi olisi aiheellista vielä tarkistaa mietinnön sivulla 22 olevaa rikostiedusteluun liittyvää selostusta, joka nykymuodossaan aiheuttaa lukijassa hämmennystä. Puitepäätös on instrumentti, joka on sovellettavissa yksinomaan tilanteisiin, joissa jo voidaan väittää rikoksen tapahtuneen. Tätä vaihetta edeltävät toimenpiteet ovat selkeästi esitutkintaviranomaisten toimivaltaan kuuluvia ja kansainväliseen esitutkintaviranomaisten tietojenvaihtoon liittyviä. Puitepäätöstä ei  ole tarkoitettukaan tyydyttämään rikostorjunnallisia tarpeita.

Yksittäisiin lainkohtiin liittyviä huomioita

4 § 1 mom 1) kohta Muut kieltäytymisperusteet

Yksi puitepäätöksen ja ehdotetun lain mukaisista kieltäytymisperusteista on, että toimitettu todistus ei selvästi vastaa jäädyttämispäätöstä. Lain 6 §:n mukainen todistus tulee toimittaa vastaanottavan valtion ilmoittamalla kielellä, mutta puitepäätöksen mukaisessa järjestyksessä jäädyttämispäätöstä ei tarvitse kääntää, vaan se toimitetaan alkuperäisellä kielellä. Lain perusteluissa on todettu, että sen tarkistaminen, vastaako toimitettu todistus itse jäädyttämispäätöstä, riippuu pyynnön vastaanottaneen viranomaisen kielitaidosta. Vaikka lähtökohtaisesti vastaanottavan viranomaisen tuleekin luottaa lähettäneen valtion oikeusviranomaisen allekirjoittamaan todistukseen, jonka tulee sisältää tarvittavat tiedot kansallisesta jäädyttämispäätöksestä, on kieltäytymisperusteen olemassaolon tutkiminen kuitenkin syyttäjän velvollisuus. Kestämätön soveltamisohje kieltäytymisperusteen tutkimiselle on, että syyttäjä tutkisi kieltäytymisperusteen olemassaolon silloin, kun kielitaito siihen riittää, mutta muissa tapauksissa jättäisi tutkimatta siltä osin. Tällaiset tilanteet lienevät harvinaisia, mutta esimerkiksi kreikankielisen jäädyttämispäätöksen tietojen (esimerkiksi turvaamistoimen kohteena olevan henkilön nimen) tarkistaminen saattaa olla  mahdotonta ilman käännöstoimenpiteitä. Näin ollen, jos 6 §:ssä mainittua todistusta ei ole täytetty riittävällä tarkkuudella, saattaa myös itse jäädyttämispäätöksen kääntäminen poikkeuksellisesti tulla hyvinkin kiireellisenä toimenpiteenä tehtäväksi. Tällöin valtioiden omilla kielillä tehtyjen päätösten kääntämisestä aiheutuu ylimääräisiä kustannuksia.

7 § Kieli ja käännökset

Ehdotetussa pykälässä on lähdetty siitä, että Suomen viranomaiset voisivat hyväksyä myös muilla kuin suomen, ruotsin tai englannin kielillä tehtyjä todistuksia. Säännöksen mukaan syyttäjä huolehtii todistuksen kääntämisestä suomen tai ruotsin kielelle. Puitepäätöksen mukaan syyttäjän on, mikäli mahdollista, ilmoitettava jäädyttämispäätöksen lähettäneelle jäsenvaltiolle 24 tunnissa päätöksestään. Todistuksen kääntäminen on lähes poikkeuksetta tehtävä, jos todistus on saapunut muilla kuin edellä mainituilla kolmella kielellä. Kysymyksessä ovat hyvin kiireelliset asiat, joten käännöksen saaminen mainitussa 24 tunnissa voi aiheuttaa ongelmia. Lain 7 §:n perusteluissa todetaan, että koska keskusrikospoliisilla on syyttäjää paremmat käännösresurssit, syyttäjä voisi pyytää keskusrikospoliisin apua todistuksen kääntämisessä. Vastaava seikka on mainittu myös 21 §:ssä, kun jäädyttämispäätöstä ollaan lähettämässä Suomesta toiseen jäsenvaltioon.  Lain 7 §:ään ei kuitenkaan ole otettu mainintaan keskusrikospoliisin avusta. Selvyyden vuoksi se olisi hyvä lisätä 7 §:ään 21 §:n tavoin. 

10 § Täytäntöönpano

Ehdotetun pykälän mukaan päätettyään vieraan valtion jäädyttämispäätöksen täytäntöönpanosta syyttäjän tulee toimittaa jäädyttämispäätös joko esitutkintaviranomaiselle tai ulosottoviranomaiselle täytäntöönpanotoimia varten. Koska jäädyttämispäätöstä ei puitepäätöksen tai lain mukaan ole tarpeen kääntää, olisi asian nopean käsittelyn turvaamiseksi syytä selventää perusteluissa tässä kohdassa, että jäädyttämispäätöksen lisäksi syyttäjän olisi toimitettava täytäntöönpanoa varten myös vieraan valtion oikeusviranomaisen toimittama todistus.

14 § Täytäntöönpanon lykkääminen

Keskusrikospoliisin ja Tullihallituksen on ilmoitettava syyttäjälle mahdollisen lykkäämisperusteen olemassaolosta, jotta syyttäjä voi ottaa sen huomioon ratkaisua tehdessään. Ehdotetun pykälän perusteluja olisi syytä tarkentaa siten, että syyttäjä päättää mainituilta viranomaisilta saamiensa tietojen perusteella, onko kysymyksessä tilanne, joka edellyttää täytäntöönpanon lykkäämistä. Pelkkä poliisin tai tullin ilmoitus esim. tiettyä henkilöä koskevasta käynnissä olevasta rikoksen selvittämisestä ei liene riittävä.

Esityksen vaikutukset

Valtakunnansyyttäjänvirasto kiinnittää huomiota siihen, että vaikka puitepäätöksen mukaista menettelyä edellyttävien tapausten lukumäärä jäisikin työryhmän mietinnössä ennakoidulla tavalla pieneksi, aiheuttaa menettely kuitenkin työmäärän lisäystä syyttäjälaitoksessa. Erityisesti jäädyttämispäätösten täytäntöönpanomenettely kiireellisine määräaikoineen aiheuttaa toimivaltaisessa syyttäjäyksikössä paitsi hetkellistä työpainetta myös uutena tehtäväkokonaisuutena laajempaa resurssivajetta. Lisäksi syyttäjien koulutus ja ohjeistus sekä syyttäjäntoiminnan seuranta aiheuttavat merkittävää työmäärän lisäystä Valtakunnansyyttäjänviraston kansainvälisessä yksikössä. 

Puitepäätöksen mukaisesta menettelystä sen toteutuessa ehdotetun kaltaisena aiheutuu käännöskustannuksia sekä syyttäjäyksiköille että keskusrikospoliisille. 

Menettelyn tehokas hyödyntäminen edellyttää myös, että syyttäjälaitoksen, esitutkintaviranomaisten ja ulosottoviranomaisten välillä sovitaan yhteisistä menettelytavoista ja yhteydenpitokanavista. 

Valtakunnansyyttäjä		Matti Kuusimäki

Valtionsyyttäjä 		Raija Toiviainen