Oikeusministeriö
PL 25
00023  VALTIONEUVOSTO	

OMAISUUDEN TAI TODISTEAINEISTON JÄÄDYTTÄMISTÄ KOSKEVAN PUITEPÄÄTÖKSEN (2003/577/YOS) KANSALLINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO	

Oikeusministeriö on pyytänyt keskusrikospoliisin lausuntoa jäädyttämistyöryhmän mietinnöstä ja siihen liittyvästä ehdotuksesta laiksi omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta Euroopan unionissa sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Puitepäätöksen keskeisiin uudistuksiin kuuluu vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen käyttöönottaminen kansainvälisessä omaisuuden ja todistusaineiston jäädyttämismenettelyssä. Puitepäätöksessä vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion on tunnustettava ja pantava alueellaan täytäntöön toisen valtion oikeusviranomaisen rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä tekemä jäädyttämispäätös. Keskusrikospoliisi suhtautuu puitepäätökseen myönteisesti, koska se asettaa kohdevaltiolle selkeän välittömän toimintavelvoitteen. Erittäin myönteistä myös on se, että puitepäätös luo ennakoitavuutta oikeusavun saamiselle yhdenmukaistamalla prosessia ja aineelliset säännökset sekä laajentaa velvollisuutta suorittaa pyydetyt toimenpiteet. Esimerkiksi kaksoisrangaistavuuden vaatimuksesta on luovuttu 3 artiklan 2 kohdan mukaisten listarikosten osalta.

Keskusrikospoliisi on osallistunut puitepäätöksen kansallista täytäntöönpanoa valmistelleen työryhmän työhön ja esittänyt huomioitaan jo siinä yhteydessä. Näin ollen esityksen yksityiskohtiin ei tässä vaiheessa ole juuri lausuttavaa, vaan lausunnossa keskitytään täytäntöönpanon yhteydessä valittuihin perusratkaisuihin.

Toimivaltaiset viranomaiset
Oikeusviranomaisen käsite

Puitepäätöksen kansallista täytäntöönpanoa koskevia keskeisiä perusratkaisuja on, että Suomessa syyttäjä olisi toimivaltainen viranomainen tekemään omaisuuden jäädytystä koskevan päätöksen ja panemaan täytäntöön vieraiden valtioiden vastaavia päätöksiä. Ratkaisu tarkoittaisi muutosta pakkokeinolain mukaisiin toimivaltuussäännöksiin, koska voimassaolevan pakkokeinolain mukaan vastaavista asioista päättää yleensä poliisi tai pidättämiseen oikeutetun virkamiehen esityksestä käräjäoikeus. Ratkaisua on perusteltu mietinnössä siten, että puitepäätöksen mukaan toimivien viranomaisten tulee olla oikeusviranomaisia. 

On huomattava, ettei oikeusviranomaisen käsitettä ole määritelty tai sovittu missään kansallisesti eikä kansainvälisesti. Etenkään puitepäätöksen määritelmissä ei ole esitetty mitään oikeusviranomaisen käsitettä koskevaa määritelmää, vaan tämä on jätetty kansallisesti ratkaistavaksi. Ainoa oikeudellinen lähde, johon kyseisen käsitteen osalta voidaan tukeutua, on Euroopan Neuvoston vuoden 1959 kansainvälistä rikosoikeusapua koskeva yleissopimus (EN:n yleissopimus), joka niin ikään koskee oikeusviranomaisten välistä yhteistyötä. Suomi on sopimukseen antamassaan selityksessä ilmoittanut, että oikeusviranomaisina on Suomessa pidettävä muun muassa esitutkintaviranomaisia, mitä menettelyä kansainvälisessä yhteistyössä on myös käytännössä ongelmitta noudatettu.

Vailla juridista pohjaa olevaa tulkintaa oikeusviranomaisen käsitteestä käytetään kuitenkin mietinnössä voimassaolevaan lakiin perustuvien viranomaisten toimivaltuuksien muuttamisen perusteena. Koska käsite on määrittelemättä ja siitä vallitsee vain joukko erilaisia tulkintoja, on rationaalinen argumentointi asiasta vaikeaa. Tilannetta kuvaakin parhaiten se, että työryhmässä edustetuista viidestä viranomaistahosta peräti kolme on jättänyt asiasta pitkien neuvottelujen jälkeen eriävän mielipiteen. Vain asiaa valmisteleva oikeusministeriö sekä sen hallinnonalaan kuuluva Valtakunnansyyttäjänvirasto tukivat mietintöä tältä osin. Asiaa on yritetty ratkaista myös ministeritasolla, niin ikään ratkaisua löytämättä.

Kotimainen esitutkintajärjestelmä ja sen perusteet

Esitutkintalain 13 §:n ja 14 §:n 1 momentin mukaan poliisi suorittaa esitutkinnan ja johtaa rikosten tutkintaa. Poliisi toimii myös muun muassa useista pakkokeinoista vastaavana viranomaisena. Osasta pakkokeinoja pidättämiseen oikeutettu virkamies hakee pakkokeinopäätöksen käräjäoikeudesta. Sujuvan esitutkintavaiheen kansainvälisen rikosoikeusavun varmistamiseksi Suomi on ilmoittanut EN:n yleissopimukseen antamassaan selityksessä, että muun muassa Suomen poliisia on esitutkintaa suorittaessaan pidettävä oikeusviranomaisena. Syyttäjä puolestaan suorittaa syyteharkinnan ja ajaa syytettä tuomioistuimessa. Syyttäjälle tehdään ilmoitus muista kuin yksinkertaisista rikosasioista ja hänellä on myös oikeus antaa tutkintaa koskevia määräyksiä.

Esitutkintalain (ETL) säätämisen yhteydessä pohdittiin perusteellisesti erilaisia vaihtoehtoja. Valittua ratkaisua perusteltiin muun muassa sillä, että syyttäjä muodostuisi mahdollisimman riippumattomaksi tutkinnasta. Aikaisempaa järjestelmää, jossa nimismies toimi samalla syyttäjänä, pidettiin epäkohtana, koska vain esitutkinta- ja syyttäjäviranomaisen erillisyys takaa esitutkinnan puolueettomuuden ja syyttäjän objektiivisuuden. Syyte- ja tutkintatoimen eriyttämistä perusteltiin myös oikeusturvatekijöillä (HE 154/1991). Yksilöiden oikeusturvan katsottiin vaativan, että kaksi toisistaan riippumatonta viranomaista arvioi asiaa ja huolehtii näistä rikosasian käsittelyn eri vaiheista. Vastaaviin perusteisiin tukeuduttiin syyttäjälaitoksen kehittämisen yhteydessä (HE 83/1995 ja Syyttäjälaitostoimikunnan mietintö KM 1995:7). Mikäli oikeudenkäynnin osapuolena esiintyvä syyttäjä toimisi esitutkinnan johtajana tai muutoin keskeisessä roolissa, avaisi se mahdollisuuden syyttäjän esteellisyyttä, puolueettomuutta ja riippumattomuutta koskevalle arvostelulle. Samoin poliisirikosten tutkinnanjohtojärjestelylle tavoitteena oli, että tutkinta olisi de facto puolueetonta ja myös näyttäisi siltä ulospäin (HE 131/1996). Tämä erikoisjärjestely katsottiin mahdolliseksi vain, jos syyttäjä toimii poliisista erillisenä.

Tausta-ajatus Suomen järjestelmässä on siten sama kuin esimerkiksi Ranskan tutkintatuomarijärjestelmässä eli sen takaaminen, että syytettä ajava viranomainen olisi mahdollisimman riippumaton epäiltyyn nähden. Tämä saavutetaan sillä, että syyttäjäviranomainen osallistuu esitutkintaan vain tarpeellisissa määrin. Tutkintatuomarijärjestelmää on Ranskassa perusteltu niin, että koska syyttäjä on aikanaan oikeudenkäynnissä osapuolena, joutuisi epäilty oikeudenkäynnissä toiseen osapuoleen nähden erittäin epäedulliseen asemaan, jos syyttäjä olisi alusta lähtien mukana jutun esitutkinnassa, suuntaisi tutkintaa ja tuntisi siten jutun ja sen aineiston läpikotaisin.

ETL:n säätämisen yhteydessä esitetyt perusteet ovat edelleenkin voimassa yhtä painavina. Syyttäjän mahdollisuudet vaikuttaa esitutkintaan on täysin turvattu jo nykyisin laintasoisten säännösten perusteella.

Vastavuoroisen tunnustamisen periaate
Rikosoikeudellista yhteistyötä on kehitetty EU:ssa viime vuosina Tampereen huippukokouksen johtopäätösten mukaisesti. Tarkoituksena on, että nykyiset oikeusapumenettelyt tullaan korvaamaan vastavuoroisen tunnustamisen periaatteelle nojautuvilla instrumenteilla. Niissä toisen jäsenvaltion oikeudellinen päätös tunnustetaan tietyin premissein sellaisenaan täytäntöön pantavaksi eikä oikeudellista harkintaa enää uudisteta kohdevaltiossa.

Vastavuoroisen tunnustamisen periaate esiteltiin Suomen puheenjohtajuuskaudella nimenomaan vaihtoehtona rikosoikeudellisten järjestelmien harmonisoinnille. Tarve viranomaisyhteistyön tehostamiselle rikosprosessioikeuden alalla oli ilmeinen, mutta taustalla oli kuitenkin samalla tietoisuus siitä, että jäsenvaltiot ovat aina olleet ja olisivat edelleenkin haluttomia harmonisoimaan kansallisen suvereniteetin ydinalueina pidettäviä alueita kuten rikosoikeutta ja siihen liittyviä viranomaisjärjestelyjä. Rikosoikeusjärjestelmät ovat kehittyneet eri valtioissa pitkien aikojen kuluessa hyvin erilaisissa historiallisissa ja poliittisissa olosuhteissa vastaamaan kunkin valtion erityisiin tarpeisiin. Unionissa onkin tällä hetkellä 25 erilaista, keskenään täysin tasa-arvoista viranomaisjärjestelmää. Tästä syystä harmonisointia ei nähty potentiaalisena väylänä yhteistyön tehostamiselle, vaan piti löytää täysin uudenlaisia ratkaisuja.

Toisena vastavuoroisen tunnustamisen keskeisenä tausta-ajatuksena oli, että EU-valtioiden olisi mahdollista tuntea luottamusta toistensa oikeus- ja viranomaisjärjestelmiä kohtaan niiden eroista huolimatta. Tämän luottamuksen perustana oli erityisesti se seikka, että jäsenvaltiot ovat sitoutuneet noudattamaan samoja Euroopan Neuvoston ihmisoikeusperiaatteita. Kuhunkin puitepäätökseen voitaisiin lisäksi nimenomaisesti kirjata kansalaisten oikeusturvan varmistamisen kannalta keskeisiä minimistandardeja. Jäädyttämispuitepäätökseen on minimistandardeina kirjattu määritelmät (2 artikla), soveltamisalaa koskevat rajoitukset (3 artikla), kieltäytymisperusteet (7 artikla) ja oikeussuojakeinot (11 artikla) sekä viittaus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan mukaisiin ja EU:n perusoikeuskirjan perusoikeusperiaatteisiin, syrjimättömyyteen ja jäsenvaltioiden lainsäädäntöihin sisältyviin kansalaisvapauksiin.

Puitepäätökset perustuvat vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen, jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien erilaisuuden hyväksymiseen ja vastavuoroiseen tunnustamiseen. Olisikin erittäin ristiriitaista, jos harmonisoiviin järjestelyihin jouduttaisiin Suomessa siirtymään tällaisten instrumenttien johdosta. 

Menettely jäädytyspyynnön tekemiseksi vieraaseen valtioon
Päätöksen jäädyttämispyynnön lähettämisestä Suomesta ulkomaille tekee lakiehdotuksen 19 §:n mukaan syyttäjä tai tuomioistuin. Tuomioistuin tekee päätöksen lähettämisestä sen syyttäjän pyynnöstä, joka on toimivaltainen ajamaan syytettä kyseisessä rikosasiassa.

Omaisuuden jäädyttämistä koskeva pyyntö on yleensä osa esitutkintaa. Esitutkintaa johtaa ETL 14.1 §:n mukaan poliisi. Lain 15.1 §:n mukaan poliisin on tehtävä esitutkinnan aloittamisesta syyttäjälle ilmoitus paitsi jos kysymys on yksinkertaisesta asiasta. Omaisuuden jäädyttämistä koskevassa asiassa on säännönmukaisesti kyse asiasta, jonka esitutkintaan ottamisesta on tehtävä ilmoitus syyttäjälle, jolla on oikeus antaa esitutkintaa koskevia määräyksiä. 

On välttämätöntä, että esitutkinnalla on johto, joka vastaa kaikista esitutkinnan aikana tehtävistä päätöksistä, jolla on keskitetysti tieto kaikista tutkittavaan kokonaisuuteen liittyvistä seikoista ja joka yksinomaan voi ratkaista, mitä tietoja tutkinnasta voidaan kussakin tilanteessa ulkopuolisille antaa. Järjestelmä, jossa esitutkinnan osat on hajautettu eri viranomaisille, altistaa rikostutkinnan monille ongelmille. Tällä hetkellä järjestelmä on selkeä ja looginen sekä käytännössä toimivuutensa osoittanut, kun sama viranomainen vastaa tutkinnasta kotimaiselta ja kansainväliseltä osin kohdevaltiosta riippumatta. Uutta järjestelmää ei tulisi rakentaa kansallisesti tarpeettoman erilaiseksi nykyisiin järjestelyihin nähden.

Järjestelmästä muodostuisi myös erittäin sekava. Eri toimenpiteitä pyydettäessä ja eri valtioiden kanssa toimittaessa olisi noudatettava eri menettelyjä, käytettävä eri lomakkeita ja eri viranomainen olisi toimivaltainen. Jo EU:n oikeusapusopimuksen käsittelyn yhteydessä eduskunnan perustuslakivaliokunta ja lakivaliokunta ovat kiinnittäneet huomiota rikosoikeusapujärjestelmän muodostumiseen erittäin vaikeaselkoiseksi. Puitepäätöksen tarkoittamia toimenpiteitä pyydetään tyypillisesti osana laajempaa oikeusapupyyntöä, joka saattaa sisältää esimerkiksi kotietsintää, takavarikkoa ja kuulusteluja koskevat pyynnöt. Toinen tyypillinen tilanne on, että oikeusapupyyntö pitää sisällään pankkitiedusteluja, muita omaisuutta koskevia tiedusteluja, rekisteritarkastuksia sekä väliaikaistoimenpiteitä. Olisi erittäin perusteltua, että tutkinnanjohtaja olisi toimivaltainen tekemään kaikki tarvittavat pyynnöt, vastaamaan pyyntöjä koskeviin tiedusteluihin sekä vaihtamaan suorin yhteyksin tietoja toisen valtion viranomaisen kanssa. Mikäli jokin muu viranomainen hoitaa osan tehtävistä, ei kaikki tutkintaa koskeva tieto ei enää ole välttämättä yksissä käsissä. Sama pyyntö saattaa tulla lisäksi tehtäväksi useampiin maihin, joista osa on EU:n jäseniä ja osa ei, jolloin toimivaltainen viranomainen vaihtelisi maittain. Koska kotimaassa viranomaisjärjestelyt vastaavien toimenpiteiden osalta ovat erilaiset, on saman henkilön omaisuutta lisäksi saatettu jo kotimaista tutkintaa varten asettaa vakuustakavarikkoon tuomioistuimen päätöksellä. Tällöinkin asia olisi lakiesityksen mukaan käytettävä aina uudelleen käräjäoikeudessa jutun syyttäjän esittelemänä, mikäli omaisuutta tavataan EU-maassa. 

Puitepäätöksessä on kyse väliaikaistoimenpiteistä, jotka jo perusluonteeltaan vaatisivat välittömiä toimenpiteitä. Tästä syystä olisi erittäin perusteltua, että toimivaltakysymyksillä mahdollistettaisiin joustava, välitön toiminta ennakoimattomissakin tilanteissa. Ratkaisuna olisi toimivaltakysymyksen jättäminen voimassa olevan pakkokeinolain varaan. Esityksen mukaan toimenpiteestä (tai sen esittelystä tuomioistuimelle) päättäisi juttuun määrätty syyttäjä, mihin ei ole säädetty joustoa kiire-, loma- tai poissaolotilanteitakaan silmällä pitäen. Esimerkiksi 19 §:n perusteluissa on haluttu sulkea pois se mahdollisuus, että poliisi hakisi turvaamistoimenpiteitä käräjäoikeudelta. Tarkennus ilmentää, että kysymys on nimenomaan tehtävien monopolisoimisesta syyttäjälle, vaikka muukin ratkaisu olisi puitepäätöksen ja kansallisen pakkokeinolain mukainen.

Lakiesityksen perusteluissa on lähdetty siitä, että viranomaisten määrittelyssä tulisi hakea yhteneväisyyttä eurooppalaisen pidätysmääräyksen menettelytapojen kanssa. Keskusrikospoliisi on samaa mieltä, että on tarkoituksenmukaista pyrkiä järjestelmien keskinäiseen johdonmukaisuuteen. Luovutus- ja oikeusapumenettelyt ovat kuitenkin oikeussystemaattisesti täysin erilaisia menettelyjä, mistä syystä menettelyllistä yhteneväisyyttä tulisikin hakea nimenomaan oikeusapumenettelyistä. Menettely ja toimivaltuudet eivät saisi vaihdella kovin paljon toimenpide- ja maakohtaisesti eivätkä poiketa kansallisista toimivaltaratkaisuista. Tällä hetkellä Suomen oikeusapujärjestelmän toimivuuden perustana on ollut se, että kansallinen laki mahdollistaa toimimisen varsin identtisesti kansallisissa ja kansainvälisissä asioissa. Oikeusapua on ollut mahdollista antaa vastaavalla menettelyllä ja perusteilla kuin kansallisen lain mukaan, mikä helpottaa viranomaisten toimintaa ja minimoi virhemahdollisuudet.

Hallituksen esitystä on pidettävä toimivaltuuskysymyksiä koskevien perustelujensa osalta sikäli yksipuolisena, että siihen on kirjattu vain näkökulmia, jotka tukevat valmisteluvastuussa olevan tahon muun muassa strategiassaan etukäteen omaksumia kantoja. Puitepäätöksen sallimia erilaisia vaihtoehtoja ei ole tuotu esille eikä avoimesti punnittu keskenään.

Menettely täytäntöönpantaessa vieraan valtion antamaa jäädytyspäätöstä
Esityksen 9 §:n mukaan vieraan valtion tekemän jäädytyspäätöksen täytäntöönpanosta päättäisi Suomessa syyttäjä. Keskusrikospoliisi kuitenkin katsoo, että poliisilla tulisi olla keskeinen rooli myöskin Suomeen saapuvien pyyntöjen osalta. Saapuvien jäädytyspyyntöjen osalta poliisin intressit liittyvät tutkintojen koordinointiin, operaatioiden turvallisuuden varmistamiseen sekä rikostiedustelutiedon hallintaan. Puitepäätös ei estä, etteikö lainsäädäntöä voisi jättää voimassa olevan pakkokeinolain varaan. Vaihtoehtoisesti olisi mahdollista myös harkita, voisiko keskusrikospoliisin tietyt virkamiehet nimetä täytäntöönpanosta päättäväksi viranomaiseksi. Tätä ratkaisua puoltaisivat toiminnalliset seikat kuten asioiden keskitetty hoitaminen, asiantuntemuksen riittävä kerääntyminen, tutkintatoimen tuntemus, viestiliikennekeskuksen päivystys ja kielipalveluiden välitön saatavuus. Keskusrikospoliisissa toimii useita kokeneita juristeja, joille tällainen tehtävä asiantuntemuksensakin puolesta olisi perustellusti osoitettavissa.

Kansainväliset asiat on yhteensovitettava kotimaassa mahdollisesti käynnissä olevan tutkinnan kanssa (esitutkinta sekä sitä edeltävät tiedustelu-, paljastamis- ja estämisvaiheet). Menettelyllä ei saa vaarantaa omien operaatioiden onnistumista eikä ennen kaikkea siihen osallistuvien poliisimiesten tai muiden henkilöiden kuten poliisin tiedottajien turvallisuutta. Ottaen huomioon nykyiset tutkintamenetelmät, salaiset pakkokeinot, peitetoiminta ja muun muassa tiedottajatoiminta, tulee operaatioiden turvallisuus voida varmistaa kaikissa olosuhteissa eikä tietokatkoksille tai väärinymmärryksille tule antaa mahdollisuuksia. Välikäden kautta saatua lomaketta ei ylipäänsä voida pitää sellaisenaan riittävänä pohjatietona tilanteen arvioimiselle, koska oikeusapupyyntöihin ei ole mahdollista sisällyttää kattavaa eikä sensitiivistä tietoa.

Rikostiedustelun lähteet ovat moninaiset, mutta kansainvälisen oikeusapuyhteistyön avulla saatavat tiedot ovat osaltaan erittäin tärkeitä tiedon kattavuuden ja kansainvälisen ulottuvuuden selvittämisen kannalta. Virallisten oikeusapuasiakirjojen ohella tärkeää tietoa saadaan yleisesti myös asioimalla suoraan yhteistyövaltioiden viranomaisten kanssa esimerkiksi tutkintaa koskevien tietojen vaihtamiseksi, tarkentavien kysymysten selvittämiseksi ja käytännön seikoista sopimiseksi; sensitiivisin tieto ei välttämättä välity asiakirjoista. Toistaiseksi poliisin tiedonsaannin aukottomuutta, välittömyyttä ja reaaliaikaisuutta on pidetty rikostorjunnallisesti tärkeänä, mistä syystä rikostiedustelun valtakunnallisten rakenteiden kehittämiseksi on tehty pitkäjänteistä työtä. Rikostiedustelun, järjestäytyneen rikollisuuden seurannan ja vaativien operaatioiden hallinnan kannalta niitä voisi perusteiltaan ja merkitykseltään verrata rikosprosessin välittömyys- ja suullisuusperiaatteisiin.

Täytäntöönpanon lykkääminen ei ole puitepäätöksen sanamuodon mukaan mahdollista kotimaassa käynnissä olevien rikoksen estämistä koskevien toimenpiteiden perusteella. On kuitenkin otettava huomioon, että Suomessa poliisilain mukaisia tiedonhankintamenetelmiä on mahdollista käyttää myös rikollisen toiminnan estämiseksi ja paljastamiseksi. Samoin poliisilla saattaa olla käytössään omia tiedottajia. Vaikkei toimenpiteen varsinainen lykkääminen puitepäätöksen mukaan näissä tapauksissa olisikaan mahdollista, voisi hallituksen esitykseen kuitenkin ottaa maininnan siitä, että myös tällaisissa tapauksissa tutkivalle yksikölle tulee aina etukäteen ilmoittaa tulevista toimenpiteistä ja tarvittaessa sopia toteutusajankohdasta puitepäätöksen mukaisten määräaikojen puitteissa operaatioiden ja niihin osallistuvien henkilöiden turvallisuuden varmistamiseksi.

Käännökset
Lakiesityksen useissa kohdissa on todettu, että keskusrikospoliisi avustaa käännösten laatimisessa. Esityksestä ei kuitenkaan käy ilmi, olisiko syyttäjillä käytettävissä muitakin vaihtoehtoja käännösten hankkimiselle tai että tarkoituksena olisi, että syyttäjä itse kirjoittaisi pyynnön vieraalla kielellä. Käytännössä käännösvastuu jäisikin ilmeisesti keskusrikospoliisille. Käännökset ovat kuitenkin keskeinen kustannuksia ja aikaa vievä käytännön työvaihe kansainvälisessä yhteistyössä ja lain sanamuodon tulisikin kuvata selkeästi tavoiteltua tilaa.

Taloudelliset vaikutukset

Esitetyillä muutoksilla olisi huomattavia kustannusvaikutuksia, jotka olisi selvitettävä perusteellisesti ennen mahdollisia muutoksia. Kansainvälisten oikeusapuasioiden tehokas hoitaminen edellyttää käytännössä monenlaisia kehittyneitä rakenteita kuten erikoistuneita kielipalveluita, pyyntöjen käsittelyyn koulutettua, kielitaitoista henkilöstöä sekä päivystys- ja asianhallintajärjestelmiä. Päivystysjärjestelmän tulee kattaa sekä viestien vastaanottamiseen että päätöksentekoon liittyvät vaiheet. Käsiteltävänä olevien asioiden seuranta ja koordinointi edellyttää valtakunnallista asianhallintajärjestelmää.

Keskusrikospoliisin viestiliikennekeskuksessa on esimerkiksi paikalla jatkuvasti koulutettu henkilöstö vastaanottamassa ulkomailta saapuvia viestejä. Samoin päällystöön kuuluva, kansainvälisiin rikosasioihin erikoistunut poliisi on aina johtovalmiudessa. Järjestelmien rakentamiseen ja henkilöstön kouluttamiseen on keskusrikospoliisissa panostettu vuosia.

Lakiesityksestä ei käy ilmi, miten esitettyihin muutoksiin on prosessien, organisaatioiden ja tukipalveluiden sekä henkilöstön osaamisen osalta valmistauduttu. On kuitenkin ilmeistä, että järjestelmän muutokset aiheuttaisivat syyttäjälaitoksessa muun muassa koulutus- ja päivystysjärjestelmän uudistamisen sekä kouluttautumiseen käytettävän työajan ja henkilöstövoimavarojen huomattavan lisäämisen. Syyttäjäpuolelle tulisi myös rakentaa vastaavat kattavat palvelut ja muun muassa tietojärjestelmät kuin mitä keskusrikospoliisissa on kehitetty vuosien työn tuloksena. Ei ole mitään syytä olettaa, että esitutkintaviranomaisten työmäärä sen johdosta vähenisi, että syyttäjä muodollisesti ratkaisisi puitepäätöksen mukaiset asiat; tutkinnanjohtajan ja jutun tutkijoiden on joka tapauksessa tunnettava ja käsiteltävä juttunsa kaikilta osiltaan. Realistista kustannusarviota ei ole tehty eikä varsinkaan selvitetty lisäkustannuksilla aikaan saatavaa lisäarvoa. Mitään taloudellisia hyötyjä ei ole edes väitetty syntyvän.

Toimintojen hajauttaminen usean ministeriön hallinnonalalle johtaa kulujen kasvuun, koordinointiongelmiin sekä tietoviivästymiin ja -katkoksiin. Vastuu esitutkinnan suorittamisesta ja johtamisesta liittyy kiinteästi kansainväliseen rikostorjuntayhteistyöhön. Mikäli kyseiset toiminnot eriytetään hallinnollisesti tai toiminnallisesti, johtaa se tuottavuuden ja selvitystason laskuun sekä rikostorjunnan kustannusten huomattavaan lisääntymiseen. Esitutkinta, kansainvälinen yhteistyö ja rikostiedustelu muodostavat kokonaisuuden, jota ei voida pilkkoa osiksi eri hallinnonaloille vaikuttamatta toiminnan tehokkuuteen, rikosten selvitystasoon ja taloudellisuuteen. 

Vuoden 2004 alussa voimaan tulleen valtion talousarviolain sekä siihen perustuvan asetuksen tavoitteena on lisätä eri hallinnonalojen tehokkuutta, tuottavuutta ja yleensäkin tuloksellisuutta. Esitetyt muutokset ovat ristiriidassa em. säädösten tavoitteiden kanssa, koska ne haittaavat toiminnan tuloksellisuutta eli rikosten selvitystasoa ja rikostorjuntatyötä. 

Kansallisen keskustelun puute
Perusteellisen ja avoimen keskustelun puute ehdotuksen keskeisimmästä kysymyksestä eli toimivaltaisen viranomaisen valinnasta, on suurin este toimivan järjestelmän luomiselle. Suomessa ei ole käyty kansallista keskustelua siitä, tulisiko toimivaltuusjärjestelyjä poliisin ja syyttäjän välillä muuttaa. Lakiehdotuksen laatineessa työryhmässä kysymys sivuutettiin toteamuksella, että asia ratkaistaan myöhemmin, mitä ei koskaan kuitenkaan tapahtunut. Ehdotettu laki on tämän vuoksi epätäydellinen ja on odotettavissa, että sen käyttö tulee olemaan hyvin rajoittunutta. Oikealla tavalla toteutettuna puitepäätös antaisi tehokkaan työkalun kansainväliselle rikosoikeusapuyhteistyölle sen perustuessa tiukkoihin määräaikoihin ja kieltäytymisperusteiden rajaamiseen, kuten lausunnon alussa on todettu.

Voimassaolevan pakkokeinolain mukaisiin toimivaltuuksiin ei tule tehdä esitettyjä muutoksia, koska niille ei ole osoitettu puitepäätöksestä johtuvaa eikä varsinkaan mitään toiminnallista perustetta. Voimassa olevan järjestelyn perustelut ovat vahvat ja käytännön toimivuus kansainvälisestikin vertaillen erinomainen, mistä hyötyvät sekä rikostiedustelu että -tutkinta. Kansainvälisten oikeusapupyyntöjen suhteen ei ole esiintynyt ongelmia, jotka edellyttäisivät kansallisen järjestelmän muutoksia. Esitutkintaviranomaisten oikeusviranomaisasema ja mahdollisuudet hoitaa niille kansallisesti kuuluvia tehtäviä tulee turvata niin kansallisesti kuin kansainväliselläkin tasolla jatkossakin. Voimassa oleva lainsäädäntö luo syyttäjälle hyvät mahdollisuudet osallistumiseen esitutkintaan ja siihen liittyvään kansainväliseen yhteistyöhön.

EU:ssa on parhaillaan valmisteilla muun muassa todisteiden luovuttamista koskeva puitepäätös, joka on rakenteiltaan vastaava kuin omaisuuden jäädyttämistä koskeva puitepäätös. Nyt tehtävillä ratkaisuilla on heijastusvaikutuksensa myös myöhempien instrumenttien osalta.

Jatkoa ajatellen olisi erittäin toivottavaa, että rikosten esitutkintaan liittyvien asioiden valmisteluun osallistuvilla viranomaisilla olisi yhteinen näkemys siitä, mihin suuntaan rikostutkintajärjestelmäämme tulisi kehittää. Erityisen tärkeää tämä on ottaen huomioon tuleva puheenjohtajuuskautemme. Tällöin yksittäisten asioiden valmistelussa voitaisiin keskittyä keskeisiin käytännön kysymyksiin ja varmistaa asioiden tehokas, perusteellinen ja kaikki näkökulmat huomioon ottava valmistelu. 

Yksityiskohtaisia huomioita
Yleisperustelut

Sivu 19

Sivun toinen kappale on sanasta sanaan sama teksti kuin sivulla 50 pykälän 6 alla oleva toinen kappale. Jompikumpi kappaleista tulisi poistaa.

Sivu 20

Kolmannessa kappaleessa todetaan, ettei toimivaltuutta voida jakaa syyttäjien ja esitutkintaviranomaisten kesken, koska jäädyttämispyyntö tehdään vakiolomakkeella ja vasta perehtymällä sen sisältöön voidaan päätellä, onko jäädyttämispyyntö pantava täytäntöön takavarikkona vai vakuustakavarikkona. Tämä perustelu on horjuva, koska rikosta selvittävä jäädytyspäätöksen tehnyt viranomainen voi lähettää päätöksen joko syyttäjälle tai esitutkintaviranomaiselle sen perusteella, minkä luonteisia toimenpiteitä pyydetään. Jos päätös on lähetetty väärälle suomalaiselle viranomaiselle, se toimitetaan viran puolesta toimivaltaiselle viranomaiselle käsiteltäväksi. Tämä velvollisuus on todettu myös 6 §:n 2 momentissa.

Sanottu kappale tulisi poistaa perusteluista kokonaan.

Sivu 21

Viimeisessä virkkeessä on perusteltu syyttäjän valintaa toimivaltaiseksi viranomaiseksi puitepäätöksen mukaisen korvausvastuun vuoksi. Näiden kahden asian yhteys on epäselvä eikä vaikuta asianmukaiselta. Virke tulisi poistaa.

Yksityiskohtaiset perustelut ja pykälät

2 § Määritelmä

Pykälän 2 momentissa todetaan, että Suomen ollessa jäädytyspäätöksen lähettävä valtio jäädyttämispäätöksellä tarkoitetaan tuomioistuimen määräämää hukkaamiskieltoa tai vakuustakavarikkoa, syyttäjän määräämää väliaikaista hukkaamiskieltoa tai vakuustakavarikkoa taikka tuomioistuimen tai syyttäjän määräämää takavarikkoa. Pykälästä on rajattu pois poliisin tekemät takavarikkopäätökset ja väliaikaiset päätökset hukkaamiskiellosta ja vakuustakavarikosta. Ehdotettu säännös on näin ollen ongelmallinen muun muassa seuraavasta syystä:

Pykälän perusteluissa todetaan, että säännös rajaa pois esitutkintaviranomaisen tekemät takavarikkopäätökset. Lakiesityksen 19 §:ää koskevissa perusteluissa taas todetaan, ettei tuomioistuimen esitutkintaviranomaisen hakemuksesta määräämää hukkaamiskieltoa tai vakuustakavarikkoa voida lähettää jäädyttämispäätöksenä toiseen jäsenvaltioon ilman syyttäjän myötävaikutusta. Sama seikka on todettu yleisperusteluissa sivulla 21. Nämä tulkinnat johtavat siihen, että poliisin tekemät takavarikkopäätökset sekä poliisin pyynnöstä tuomioistuimen tekemät hukkaamiskielto- ja vakuustakavarikkopäätökset, joiden kohteena olevan omaisuuden havaitaan sittemmin olevan ulkomailla, eivät kelpaa jäädytyspäätöksiksi, vaan tarvitaan uudet päätökset samassa asiassa, joiden antajina ovat joko syyttäjä tai tuomioistuin. Ehdotettu menettely aiheuttaa päällekkäistä työtä ja pitkittää toimenpiteiden pyytämistä ulkomailta. 

Sama ongelma toistuu esitutkintaviranomaisen tekemän väliaikaisen hukkaamiskiellon ja vakuustakavarikon osalta.

Ehdotusta tulisi tältä osin tarkentaa ja pykälään tulisi lisätä uudeksi momentiksi seuraava säännös:

Jos esitutkintaviranomainen on tehnyt 2 momentissa tarkoitetun takavarikkopäätöksen tai tuomioistuin on tehnyt esitutkintaviranomaisen pyynnöstä päätöksen hukkaamiskiellosta tai vakuustakavarikosta eikä tuolloin vielä tiedetty toimenpiteen kohteen olevan omaisuuden tai todistusaineiston olevan ulkomailla, myös esitutkintaviranomaisen päätös takavarikosta sekä määräys väliaikaisesta hukkaamiskiellosta ja vakuustakavarikosta katsotaan jäädytyspäätökseksi.

6 § Jäädyttämispyynnön lähettäminen Suomeen

Säännöksen 1 momentissa todetaan, että päätös ja todistus lähetetään Suomeen käyttäen mitä tahansa tapaa, josta voidaan esittää kirjallinen todiste niin, että asiakirjojen aitous voidaan todeta. Toimenpidepyyntöjen välittämiseen käytännössä käytettäviä välineitä ei ole esityksessä lueteltu eikä pohdittu niiden käytettävyyttä, etuja ja haittoja. 

Samat huomautukset voidaan esittää 11, 14 ja 20 §:istä.

20 § Jäädyttämispyynnön lähettäminen toiseen jäsenvaltioon

Säännöksen perusteluissa on viitattu EJN:n yhteyspisteiden käyttämiseen selvitettäessä toimivaltaista viranomaista vastaanottavassa valtiossa. Käytännön kokemusten kautta voidaan todeta, että toimivaltaisen viranomaisen selvittäminen EJN:n kautta ei välttämättä johda toivottuun lopputulokseen kiirellisissä tapauksissa. EJN:n listojen kautta saatavat toisten maiden viranomaisten yhteystiedot eivät ylipäänsä ole siinä määrin luotettavia, että niiden perusteella pyyntöjä kannattaisi lähettää ulkomaille. Ylipäänsäkin kansainvälisessä rikosoikeusyhteistyössä toimivien toimenpidepyyntöjen välityskanavien tiedostaminen on ensiarvoisen tärkeää ja reittien tulee olla selvillä ennen kuin uutta yhteistyövälinettä ryhdytään käyttämään.

Keskusrikospoliisin päällikkö
Poliisineuvos 			Rauno Ranta

Rikostarkastaja			Sanna Palo