Lähettäjä: johlei@utu.fi [mailto:johlei@utu.fi] Lähetetty: 16. kesäkuuta 2017 13:12 Vastaanottaja: Kärhä Päivi TEM Aihe: Vastaus LAUSUNTOKYSELY: Hallituksen esitykset eduskunnalle laeiksi julkisista rekrytointi- ja osaamispalveluista, alueiden kehittämisen ja kasvupalveluiden rahoittamisesta ym. sekä laiksi kotoutumisen edistämisestä * Vastaajataho o järjestö * Vastaajatahon virallinen nimi o Etnisten suhteiden ja kansainvälisen muuttoliikkeen tutkimuksen seura ETMU ry * 1 luku Yleiset säännökset, kommentit: o Hyvää esityksessä on se, että kotoutumispalvelut valtavirtaistetaan osaksi maakuntien ja kuntien normaalipalveluja, minkä toivotaan varmistavan palveluiden saatavuuden maantieteellisesti. Suomea on kritisoitu useissa yhteyksissä valtakunnallisen ohjauksen ja kotouttamisen paikallisen toimeenpanon välisistä yhteensovittamisongelmista. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kotouttamisen tavoitteissa ja toteutuksessa on ollut suurehkoja eroja eri paikkakuntien välillä. Lakiesityksessä kotouttamisen ja maahanmuuton suunnittelun valtavirtaistaminen tulee ilmi esimerkiksi siinä, miten kunnalla ei enää olisi lakisääteistä velvollisuutta laatia kotouttamisohjelmaa. Esityksessä tosin kerrotaan, että maakunta voisi tarvittaessa laatia maakuntastrategiaa, alueiden kehittämisen maakuntaohjelmaa ja alueellista hyvinvointikertomusta täydentävän maahanmuuton ja kotouttamisen maakuntaohjelman, mutta myös tämä olisi vapaaehtoista. Lopulta vain neljän vuoden välein laadittava valtioneuvoston kotouttamisohjelma jäisi esityksessä lakisääteiseksi velvollisuudeksi. Uusi lainsäädäntö voi johtaa lisääntyviin yhteensovittamisongelmiin tilanteessa, jossa kunnat jättävät nykyiset kotouttamisohjelmansa uudistamatta (tai laatimatta) samalla kun kotoutumista edistävien toimijoiden määrä kasvaa ja maakunnat ottavat aiemmin ELY-keskuksille ja TE-toimistoille kuuluneet tehtävät hoitaakseen. Toimintojen yksityistämiseen liittyy myös riskejä. Yksityiset palveluntuottajat eivät voi tehdä viranomaispäätöksiä. Kuitenkin monet niiden tuottamat palvelut asiakkaille edellyttävät esim. toimeentuloon liittyviä ratkaisuja. Yksityisten toimijoiden tekemät alkukartoitukset ym. tulisi päätösvaltaa omaavien viranomaisten tarkastaa, vasta sitten he voivat tehdä päätöksiä asiakkaan suhteen. Miten tämä on otettu huomioon käytännössä ja resursseissa? Uudistukseen sisältyy riskejä palveluiden tasalaatuun nähden. On varmistuttava siitä, että henkilöstön osaamistaso kotoutumisasioissa on tarpeeksi korkealla tasolla, myös asenteiden osalta. Maahanmuuttajajärjestöjen ja maahanmuuttajaväestöstä tulevien asiantuntijoiden pitäisi olla mukana kaikissa elimissä, joissa päätetään lain toimeenpanosta ja sen valvonnasta. Tästä pitäisi olla selvät kirjaukset itse laissa. On positiivista, että lakiesityksessä on otettu huomioon kaksisuuntainen kotoutuminen ja hyvät väestösuhteet. Esityksestä ei kuitenkaan käy selvästi ilmi, mitä kaksisuuntaisella kotoutumisella tarkoitetaan ja miten sitä tuetaan. Huomiotta jäävät esim. työmarkkinoiden eriarvoisuutta tuottavat rakenteet: myös suomalaisten työpaikkojen olisi "kotouduttava" maahanmuuttajataustaisiin työntekijöihin. Laissa ei tuoda esille konkreettisia toimenpiteitä hyvien väestösuhteiden edistämiseksi ja esim. rasismin vastustamiseksi, vaikka tekstissä todetaan, että "myönteinen asenneilmapiiri maahanmuuttajia kohtaan ja hyvät väestösuhteet yhteiskunnassa ovat valtion kotouttamisohjelman ja yleisen kotouttamispolitiikan läpileikkaavia tavoitteita, jotka huomioidaan esityksessä." Olisi tärkeää tuoda esiin, miten kotoutumistoiminnat edistävät hyviä väestösuhteita. Kotoutuminen ei voi olla pelkästään maahanmuuttajien vastuulla. Määritelmät Kotoutumisessa painotetaan maahanmuuttajien osallisuutta työ- ja elinkeinoelämässä, vaikka kotoutuminen on huomattavasti monimutkaisempaa kuin pelkkä työllistyminen. Lisäksi yrittäjyyden merkitys jää vähäiseksi, vaikka esim. työllisistä pakolaisista 18% toimii yrittäjinä (enemmän kuin maahanmuuttajat keskimäärin, ks. UTH 2015). Kotoutumissuunnitelmat tulisi tehdä ottaen huomioon yrittäjyyden (itsetyöllistyminen ja startup- yritykset) ja paikallisen elinkeinoelämän mahdollisuudet. Erilaisia alihankkijoita ja palvelutoimittajia tarvitaan monille sektoreille ja usein juuri maahanmuuttajat kattavat näitä tarpeita. Yritykset, paikallis * 2 luku Kotoutumista edistävät palvelut, kommentit: o Perheiden kotoutuminen ja kotoutumissuunnitelmat; neuvonta ja ohjaus Perheen sekä lasten ja nuorten kotoutumiseen liittyviä tekijöitä on huomioitu lakiluonnoksessa hyvin. Perheellä on tutkitusti suuri merkitys yksilön sopeutumisessa uuteen yhteiskuntaan. Tämä otetaan huomioon myös lakiehdotuksessa: "Perhelähtöisellä kotoutumisella ja muilla esityksen yhteen sovitetuilla palveluilla vahvistettaisiin maahanmuuttajien hyvinvointia ja osallistumismahdollisuuksia yhteiskunnassa." Perheiden kotoutumisen tukeminen on tärkeää myös nuorten syrjäytymisen ehkäisyn kannalta. Lakiehdotuksessa tuodaan esiin mahdollisuus laatia perheen kotoutumissuunnitelma "jos perheen kokonaistilanne sitä edellyttää." Samalla todetaan, että TEM:n 2016 toteuttaman selvityksen mukaan perheiden tai muiden kuin ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten kotoutumissuunnitelmia ei ole juuri laadittu (vain kahdessa kunnassa oli laadittu näitä suunnitelmia 2015). Kuitenkaan laissa ei tuoda ilmi, miten jatkossa tehostetaan kotoutumissuunnitelmien laatimista perheille. Kuka on perheen kotoutumissuunnitelman toimeenpanija? Millä kriteereillä tarkoituksenmukaisuutta arvioidaan? Näitä olisi syytä selventää lakiehdotuksessa. Perheen kotoutumissuunnitelman laatiminen ja moniammatillinen yhteistyö ovat erityisen tärkeitä tilanteissa, joissa jollain perheenjäsenistä on ongelmia (esim. lapsen oppimisvaikeudet koulussa). Kuitenkin perheen kotoutumiseen tulisi panostaa kaikissa perheissä vanhempien tietoa lisäämällä. Tämä tapahtuu alussa usein kädestä pitäen ja voi vaatia aktiivisuutta päiväkodin työntekijältä tai opettajalta. Tulkkauspalveluita on tarjottava. Maahanmuuttajavanhempien mukaan ottaminen lapsen varhaiskasvatukseen ja koulupolulle tukee vanhempien osallisuutta suomalaisessa yhteiskunnassa sekä lasten ja nuorten hyvinvointia. Erilaisista maahanmuuttajavanhemmille suunnatuista vanhempainryhmistä on hyviä kokemuksia ennen kaikkea tiedon lisäämisen ja vanhempien huolen ja epätietoisuuden lieventämisen näkökulmasta. Kuntien tulisi tukea maahanmuuttajataustaisia perheitä kohtaavien työntekijöiden osaamista. Koulujen, varhaiskasvatuksen ja neuvoloiden henkilökunnalla on oltava hyvät perustiedot eri kulttuurista tulevien ihmisten kohtaamiseen sekä saatava koulutusta siihen, miten luottamusta maahanmuuttajavanhempiin voidaan rakentaa. Perheen kokonaistilanteen kannalta maahanmuuttajavanhempien tieto esimerkiksi päiväkodin tai koulun toiminnasta on tärkeää ja vähentää huolta lapsesta uuden kulttuurin järjestelmissä. Alkukartoitus ja kotoutumissuunnitelma Tekstissä korostetaan nopeaa siirtymistä työmarkkinoille, muttei juuri oteta huomioon sitä, ettei tämä ole kaikille mahdollista (esim. haavoittuvat ryhmät). Alkukartoituksen ja kotoutumissuunnitelman tekeminen näyttää erityisesti keskittyvän työttömiin maahanmuuttajiin, jotka ovat käynnistäneet työnhaun. Huomiota ja resursseja on kiinnitettävä työvoiman ulkopuolella oleviin ryhmiin (mm. kotiäidit). Kotoutumiseen tarvitaan myös yksilöllistä joustoa. Osallisuutta ja tiedon lisäämistä palveluista, työelämästä sekä lasten koulutuksesta ja päivähoidosta on korostettava (kädestä pitäen tiedottamiseen ja ohjaamiseen panostaminen alkuvaiheessa). On hyvä, että sukupuolinäkökulma on otettu huomioon. Esimerkiksi v. 2015 tulijoista oli yli 80 % miehiä. Myös poikien ja miesten haavoittuvuuden huomioon ottaminen on kotoutumisasioissa tärkeää. Laissa ei tuoda esiin kotoutumisen ja esikotoutumisen välistä suhdetta. Todellisuudessa kotoutuminen alkaa jo turvapaikkaprosessin aikana; lain mukaan kuitenkin vasta oleskeluluvan saamisen jälkeen. Tämän vuoksi turvapaikanhakijoiden ja pysyvän oleskeluluvan saaneiden maahanmuuttajien kotoutumispolkuja ei ole syytä pitää erillään. * 3 luku Kotoutumisen edistäminen maakunnassa, kommentit: o Varsinkin maantieteellisesti laajoissa maakunnissa pelkona on, että palvelut jatkossa keskittyvät aiempaa enemmän maakuntakeskuksiin. Tämä on erityinen ongelma maakuntien reuna-alueilla, joilla puuttuu toimiva julkinen liikenne. Nurmeksessa tai Lieksassa asuvan maahanmuuttajan on käytännössä mahdotonta osallistua vaikkapa Kiteellä järjestettävään aikuisperuskouluun, vaikka kaikki kunnat kuuluvat samaan maakuntaan. Lakiesityksessä kannetaan huolta lain sukupuolivaikutuksista, kuten lapsia kotona hoitavista äideistä, sekä muuten heikommassa asemassa olevista maahanmuuttajista, kuten esimerkiksi ikäihmisistä tai traumakokemuksia omaavista henkilöistä. Heidän kohdallaan palvelujen keskittymisen vaikutukset ovat kaikkein kouriintuntuvimmat ja myös huoli siitä, että sekä asiakkaan ”vapaus” valita palveluntuottaja kääntyykin asiakkaan tarpeita vastaan. Digitalisoinnilla ja tietojärjestelmien kehittämisellä ei voida vastata kaikkiin palvelutarpeisiin. Lakiesitys välttää ottamasta kantaa siihen, mitkä ovat ne minimipalvelut, jotka maakunnan on sen kaikille kotoutumispalveluita tarvitseville tarjottava. Sen sijaan lakiehdotuksessa puhutaan tarkoituksenmukaisten palveluiden järjestämisestä, mutta jätetään auki, kenen toimesta ja millä kriteereillä tarkoituksenmukaisuutta arvioidaan. Kenen tehtävä on esimerkiksi päättää, kykeneekö maahanmuuttaja käyttämään valinnanvapausoikeuttaan tarkoituksenmukaisella tavalla vai tulisiko maakunnan ohjata maahanmuuttaja-asiakas ”hänelle parhaiten soveltuvalle” palveluntuottajalle tai muuhun kotoutumista edistävään palveluun? Koska on vielä monilta osin epäselvää, kuinka vastuut sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta kuntien ja maakuntien välillä jakautuvat, myös kotoutumispalveluja koskeva lakiesitys jättää paljon kysymyksiä vaille vastauksia. Avoimeksi jää myös, miten maakunnissa määritellään käytännössä maahanmuuttajien palveluntarve ja palveluiden soveltuvuus (22 §). Osa toimista on määritelty toteutettavan ”tarvittaessa”; esim. alkukartoituksen (11§) ja kotoutumissuunnitelman tekeminen tietyille maahanmuuttajille sekä maankunnan maahanmuuton ja kotoutumisen maakuntaohjelman tekeminen (21§). Esityksessä ei tuoda esiin, kuka määrittää tarpeen ja miten. Tässä on vaarana yhdenvertaisuuden jääminen toteutumatta ja vastuiden hämärtyminen. Maakunnan omavalvonta on tärkeää (25§), mutta onko se riittävää? Uudistuvassa lainsäädännössä on paremmat mahdollisuudet huomioida maakuntien erilaisuus esimerkiksi kielellisten suhteiden näkökulmasta. Pohjanmaan maakunta on hyvä esimerkki siitä, että palvelualoille valmistuvat aikuiset maahanmuuttajat (kampaaja, myyjä, lähihoitaja) tarvitsevat molempien kotimaisten kielten kehittyvää taitoa. Maakunnassa voitaisiin siten kehittää malleja työelämälähtöiseen kaksikieliseen koulutukseen, joka parantaisi maahanmuuttajien työllistymismahdollisuuksia sekä maakunnan taloudellista kasvua. * 4 luku Kotoutumisen edistäminen kunnassa, kommentit: o Lakiehdotuksessa huomioidaan nykyisen tilanteen ongelma eli se, että kuntien välillä on suuria eroja koto- palveluissa ja niiden saatavuudessa. Uudistuksella pyritään takaamaan kotoutumista edistäviä palveluiden saatavuus eri puolilla Suomea, jotta suurimpiin asumiskeskuksiin keskittymisen ohella maahanmuuttajat asettuvat asumaan myös pienemmille paikkakunnille. Keinoksi esitetään se, että jatkossa kotoutumista edistäviä palveluita järjestetään pääosin osana maakunnallisia kasvu- sekä sosiaali- ja terveyspalveluita. Kuntien rooli kotoutumisen tukemisessa jää uudessa laissa epäselväksi. Toisaalta esityksessä kirjoitetaan, että ”kunta säilyy jatkossakin keskeisenä kotouttamisen toimijana eikä esityksellä muutettaisi kunnan yleisvelvoitetta vastata kunnan maahanmuuttaja-asukkaiden kotoutumista edistävien palveluiden suunnittelusta ja kehittämisestä kuntatasolla. Toisaalta valtaosa palveluiden rahoituksesta ohjataan tulevaisuudessa maakunnille ja maakunta vastaa käytännössä koto-palveluiden suunnittelusta, koordinoinnista ja seuraamisesta. Kunnan tehtäväksi näyttää jäävän huolehtia, että sen vastuulle jäävät peruspalvelut soveltuvat myös maahanmuuttajille. Laki ei kuitenkaan ota selvästi kantaa siihen, mitä soveltuvuus käytännössä tarkoittaa (esimerkiksi tulkkauksen saatavuutta kunnan palveluissa ei esityksessä ilmaista sitovasti tai selkeästi). * 5 luku Valtion kotoutumista edistävät toimet, kommentit: o Vastuunjako ja kotoutumispalveluiden yhdenvertaisuus eri alueilla jää esityksessä hämäräksi. Miten kunta, maakunta ja valtio toimivat todellisuudessa yhteen? Kenellä on vastuu mistäkin? Miten nämä eri tahojen vastuut näyttäytyvät kotoutujalle? * 6 luku Ilman huoltajaa maassa asuvaa lasta koskevat säännökset, kommentit: o Yksin tulleet nuoret ovat erityisen haavoittuvassa asemassa, erityisesti koska nykyinen lainsäädäntö tekee perheenyhdistämisen lähes mahdottomaksi nuorille. Nuorten arjessa on monia kuormittavia tekijöitä (esim. koti- ikävä, traumaattiset muistot, epävarmuus tulevaisuudesta). Nykyinen politiikka ei ota tarpeeksi huomioon näiden nuorten erityistarpeita kotoutumisessa. Yksin tulleiden nuorten kotoutuminen vaatii yksilöllisiä ratkaisuja, jotka tukevat heidän itsenäistymistään ja osallisuuttaan suomalaiseen yhteiskuntaan. Nuoria on kuultava ja palvelujen koordinointia eri toimijoiden ja hallintoelimien kesken on tehostettava. Kotouttamistoimenpiteet pitäisi aloittaa myös heti vastaanottovaiheen yksiköissä, eikä niitä saa lopettaa mahdollisen kielteisen turvapaikkapäätöksen jälkeen. Erityisen tärkeää on asumisyksiköiden henkilökuntamitoituksen sitominen lastensuojelulakiin (§58- 60), myös tukiasumisen osalta. Saatavilla on oltava koulutettua henkilökuntaa ja väliaikaisia ratkaisuja on vältettävä. Pitkän institutionaalisen hoidon seurauksena voi olla laitostuminen, ja tähän riskiin tulee kiinnittää erityistä huomiota. Perhehoidon mahdollistaminen (39§) on kannatettavaa, samoin jälkihuoltoon ja sosiaaliseen tukeen panostaminen. Perhesijoituksen toimintaperiaatteita on selkeytettävä. Itsenäistymisvaiheessa oleville nuorille tulisi tarjota mahdollisuutta tuettuun asumiseen, joka luo nuorelle turvallisen ympäristön. Keskeistä on läsnä oleva tukiverkosto ja matalan kynnyksen apu arjessa. Lisäksi esteitä itsenäiseen asumiseen tulee poistaa itsenäistyvien nuorten osalta. Monipuoliset ratkaisut nuorten asumisen järjestämisessä luovat nuorille pysyvyyden tunnetta ja kuuluvuutta suomalaiseen yhteiskuntaan sekä ottavat huomioon nuoren yksilöllisen psykososiaalisen kehityksen. Näillä keinoin nuorten syrjäytymistä voidaan ehkäistä ennalta. Yksin tulleita lapsia ja nuoria koskevat suositukset perustuvat seuraavien tutkimushankkeiden löydöksiin: Yksin tulleiden lasten ja nuorten ylikulttuurisen kuulumisen tukeminen (TRUST) Ketterä kaupunki (DAC) * 8 luku Erinäiset säännökset, kommentit: o 21§:ssä kirjoitetaan, että ”maakunnan on kehitettävä kotoutumista monialaisena yhteistyönä”. Vaikka monialaisen yhteistyön kehittäminen on tärkeää, kotoutumisen on kuitenkin oltava viranomaisten vastuulla, ei vapaaehtoisten tai järjestöjen. Kotoutumistoimintojen hankepohjaisuus on ollut ongelmallista (lyhyt aikajänne, päällekkäisyydet jne.). §17 Aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutus ja työllistyminen Aluehallintoviranomaisten rooli on aikuisten kotouttamisessa ollut marginaalinen (ks. esim Osallisena Suomessa -hankkeen johtopäätökset ja esitykset 2010, 2013), ja päävastuu on ollut ELY-keskuksilla ja TE- toimistoilla kuntien palvelujen lisäksi. Nykytoimijoilla on osaamista ja ammattitaitoa sekä toimivat yhteydet kuntiin. Riskinä on, että uudessa kolmitasoisessa rakenteessa aikuisen maahanmuuttajan koulutus- ja työllistymistarpeita ei pystytä ottamaan huomioon ja jo kertynyt osaaminen edellisen hallinnonuudistuksen jälkeen häviää. On myönteistä, että esityksessä pyritään katkaisemaan liian pitkiksi venyneitä koulutusketjuja, ja nopeuttamaan aikuisen maahanmuuttajan työllistymistä mm. yritysyhteistyön kautta. Työelämälähtöinen kotoutumiskoulutus edellyttää vankkaa pedagogista osaamista koulutuksen järjestäjältä sekä hyvää yhteistyökykyä työelämän edustajien kanssa työpaikkaoppimisen varmistamiseksi. Työllistyminen tai tietyn kielitaidon tason saavuttaminen eivät ole kuitenkaan riittäviä kotoutumisen indikaattoreita. Tutkimusten mukaan aikuisten maahanmuuttajien kielenoppimisen polut ovat yksilöllisiä, ja ne ovat kytköksissä koulutusjärjestelmiin ja työmarkkinoihin. Koulutuspolkujen muotoutuminen tai niille ajautuminen on monien tekijöiden tulos. Koulutuspolkujen työmarkkina-arvo ei määräydy pelkästään maahanmuuttajan hankitun koulutuksen perusteella. Saatu koulutus tai tutkinto ei välttämättä luo parempia lähtökohtia työllistymiselle. Kolmevuotisessa kotoutumissuunnitelmassa on tärkeää huomioida myös yksilön B1-tasoa ylittävän kielitaitokoulutuksen tarve, mikäli hän hakeutuu koulutuksensa mukaisiin asiantuntijatehtäviin ja aloille, joissa tarvitaan toimivan peruskielitaidon ylittävää kielitaitoa suomessa ja/tai ruotsissa. Katso vastaus ja aloita dialogi Tämän palvelun tuottaa www.Questback.com - Questback Essentials