16.2.2010	SM077:00/2009

Hallituksen esitys eduskunnalle maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain 3 ja 19 c §:n muuttamisesta

Esityksestä pyydettiin 24 eri organisaation lausuntoa. Vastauksia saatiin 19. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia ilmoitti, ettei se anna hallituksen esityksestä lausuntoa. 

YLEISET KOMMENTIT

Valtioneuvoston kanslia toteaa voivansa yhtyä sisäasiainministeriön esitykseen.

Ulkoasianministeriöllä ei ole hallituksen esitykseen huomautettavaa.

Oikeusministeriö toteaa lausunnossaan, ettei hallituksen esityksessä ole selostettu eri toteuttamisvaihtoehtoja ja että perustelut ovat yleisesti ottaen erittäin niukat. Vaikka kansainvälisen vertailun perusteella asiaa on eri EU:n jäsenvaltioissa käsitelty vaihtelevasti, eri vaihtoehtoja ei perusteluissa käsitellä tarkemmin, eikä myöskään sitä, miksi valittuun ratkaisuun on päädytty. Oikeusministeriö kuitenkin toteaa, ettei sillä ole ehdotuksesta huomautettavaa.

Valtiovarainministeriö toteaa, ettei esityksestä selviä, mitä vastaanottokeskuksesta poistetulle kielteisen päätöksen saaneelle hakijalle tapahtuu ja että esityksestä puuttuu kokonaan kuntia koskevat vaikutusarviot. Ministeriö edellyttää, että kiireellisestä aikataulusta huolimatta esityksen kunnallistaloudelliset ja -hallinnolliset vaikutukset tulee arvioida ja esitys tulee käsitellä kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa. 

Sosiaali- ja terveysministeriö vastustaa esitystä. Sosiaali- ja terveysministeriö ei pidä esitettyä muutosta perusteltuna eikä tarkoituksenmukaisena. Sosiaali- ja terveysministeriö pitää perusteltuna pitää turvapaikanhakijoiden vastaanottotoiminta edelleen kokonaisuudessaan nykyisen vastaanottolaissa säädetyn järjestelmän puitteissa. Lausunnossa katsotaan, että ehdotettu lakimuutos toteutuessaan siirtäisi väliaikaista majoitusta ja toimeentulotukea tarvitsevat turvapaikanhakijat kunnan vastuulle. Kuntien toimeentulotuen asiakaskunta laajenisi ja osana toimeentuloharkintaa kunnissa jouduttaisiin hankkimaan uutta selvitystä asioista, jotka on jo kertaalleen selvitetty vastaanottokeskuksissa. Tämä merkitsisi uutta lisätehtävää kunnille. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että toteutuessaan esitetty muutos todennäköisesti lisäisi julkiselle vallalle aiheutuvia kokonaiskustannuksia. Kuntiin kohdistuvan uuden rasituksen seurauksena voisi olla myös turvapaikanhakijoiden kuntapaikkojen lisäämisen ja uusien vastaanottokeskusten perustamisen hidastuminen. Lausunnossa esitetään myös pohdittavaksi päästäisiinkö tavoitteeseen vähentää unionin kansalaisten jättämien turvapaikkahakemusten määrää parhaiten EU:n näitä asioita käsittelevän koneiston ja poliittisen vaikuttamisen kautta, tai kahdenvälisin neuvonpidoin.   

Oikeuskansleri toteaa, ettei asiasta ole tässä vaiheessa lausuttavaa. 

Sisäasiainministeriön oikeusyksikkö toteaa, että toimeentulotukilain mukaan henkilöllä olisi kielteisen päätöksen tiedoksisaannin ja täytäntöönpanokelpoiseksi tulon välisenä aikana lähtökohtaisesti oikeus normaaliin rahalliseen toimeentulotukeen. Ehdotetun muutoksen perusteettomia hakemuksia ja julkisen vallan kokonaiskustannuksia vähentävät vaikutukset voisivat siten olla rajalliset. Perusteettomia hakemuksia ja niistä aiheutuvia kustannuksia tulisi pyrkiä vähentämään ensisijaisesti hakemusten käsittelyaikaa ja kielteisten päätösten täytäntöönpanoaikaa lyhentämällä.

Sisäasianministeriön poliisiosasto tukee ehdotettuja muutoksia ja pitää niitä erittäin kiireellisinä. Poliisiosasto katsoo, että Suomen turvapaikkajärjestelmää on käytetty hyväksi ja että toimeentulokorvauksen määrä on keskeinen vetotekijä unionin kansalaisten kohdalla. Ehdotetuilla muutoksilla voidaan vähentää perusteettomia hakemuksia ja ohjata voimavaroja muiden hakemusten käsittelyyn ja siten lyhentää käsittelyaikoja ja vähentää kustannuksia. Poliisilla ja Maahanmuuttovirastolla on ehdotettujen muutosten jälkeen mahdollisuus hoitaa hakemuksen jättämisen yhteydessä tapahtuva poliisin tutkinta, Maahanmuuttoviraston päätöksenteko ja kielteisen päätöksen tiedoksianto peräkkäisinä toimenpiteinä hakijan poistumatta välillä paikalta. 

Sisäasiainministeriön rajavartio-osasto pitää esitettyä muutosta kannatettavana. Rajavartio-osaston mukaan tulisi kuitenkin pohtia esitettyjen keinojen tehokkuutta ajatellen sitä, että esityksen mukaan joissakin EU:n jäsenvaltioissa unionin kansalaisella ei ole lainkaan pääsyä turvapaikkamenettelyyn tai turvapaikanhakijoiden vastaanoton piiriin.

Kuntaliitto näkee tärkeäksi sen, että perusteettomia hakemuksia pyritään vähentämään, mutta pitää ehdotettua muutosta kuntien kannalta niin ongelmallisena, ettei ehdotettua muutosta tule tehdä. Esityksessä ei ole käsitelty sitä, miten vastaanottokeskuksesta poistettavien EU-kansalaisten oleskelu Suomessa järjestyy maasta poistumiseen saakka. Lausunnon mukaan on todennäköistä, että nämä henkilöt tulevat kuntien sosiaali- ja terveystoimen asiakkaiksi ja kunnan pitää pikaisesti myöntää kiireellinen toimeentulotuki, järjestää asuminen, muita sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja ja mahdollisesti raskaitakin lastensuojelun toimenpiteitä. Kunnat eivät voisi etukäteen varautua tällaiseen arvaamattomaan palveluun ja se olisi niille uusi kustannuksia vaativa tehtävä. Kuntaliiton mukaan ehdotuksella on päinvastaisia vaikutuksia kuin mitä sille on asetettu, ja ehdotus saattaa jopa lisätä houkuttelevuutta. Epäselväksi jää myös se, miten vastaanottokeskuksista poistettujen henkilöiden maasta poistuminen voidaan varmistaa, kun kunnat eivät voi salassapitosäännösten vuoksi antaa tietoja sosiaali- ja terveystoimen asiakkaista muille viranomaisille. Kuntaliitto toteaa, ettei ehdotuksen vaikutuksia kuntatalouteen ole arvioitu ja pitää selvänä, että ehdotus lisää julkistalouden kokonaiskustannuksia kuntatalouden kustannusten kasvaessa. Kunnille ei tule säätää uusia tehtäviä ilman, että niihin osoitetaan tarvittavat resurssit. Kuntaliitto ehdottaa, että kielteisen päätöksen saaneille tarjotaan vastaanottokeskuksessa ruoka, majoitus ja välttämättömät tarvikkeet, mutta ei rahallista toimeentulotukea.

Helsingin kaupungin mukaan esitys on perusteltu. Lähtökohtaisesti Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisten jättämien turvapaikkahakemusten taustalla ja perusteena on ollut mitä ilmeisimmin halu turvautua Suomen sosiaaliturvajärjestelmään ja erityisesti viimesijaiseen toimeentulotukeen. Se tosiseikka, että turvapaikanhakijoiden lähtömaassa on erilainen sosiaaliturvajärjestelmä ja että hakijat ovat mahdollisesti väliinputoajan asemassa omissa maissaan, ei poista sitä, että lainsäädännössä ei voida hyväksyä sellaista perustetta turvapaikkaa koskevan hakemuksen vireillepanoon, joka ei täytä ulkomaalaislain edellytyksiä. Helsingin kaupunki näkee kuitenkin, että esitysluonnoksessa tulisi laajemmin käsitellä sitä, miten vastaanottokeskuksesta poistettavien kielteisen päätöksen saaneiden Euroopan unionin kansalaisten oleskelu Suomessa järjestetään siihen asti kunnes he poistuvat vapaaehtoisesti tai heidät poistetaan maasta. Helsingin kaupungin näkemyksen mukaan toimeentulotuen myöntämisen tai kieltämisen perusteet olisivat lainmuutoksen jälkeen epäselvät. Jos Euroopan unionin kansalainen tai muu henkilö toistuvasti turvautuu toimeentulotuesta annetussa laissa säädettyyn toimeentulotukeen tai muihin toimeentulotukeen rinnastettaviin etuuksiin taikka muulla tavalla oleskelun aikana muodostuu ulkomaalaislain tarkoittamin tavoin rasitteeksi Suomen sosiaalihuoltojärjestelmälle, ei sosiaalihuollon lainsäädännössä ole, kaupungin näkemyksen mukaan, riittäviä keinoja viranomaisen päätöksenteossa huomioida yksilöhuoltoa koskevassa päätöksessä mainittua ulkomaalaislaissa asetettua ehtoa oleskelulle. On mahdollista päätyä tulkintaan, että hakemus toimeentulotuesta ratkaistaan yksinomaan toimeentulotukilain perusteella. Täysin epäselvää on se, voidaanko tällaisessa tilanteessa toimeentulotukihakemus kokonaan hylätä, koska toimeentulotuella toteutetaan perustuslain 19 §:n mukaisesti julkiselle vallalle kuuluvia velvoitteita. Yhtä epäselvää on se, että mikäli kielteisen turvapaikkapäätöksen saanut henkilö turvautuu muutoksenhakumenettelyyn ja valittaa asiasta hallinto-oikeuteen, miten tänä aikana toimeentulotukea toimeentulotukilain 14 §:n 3 momentin mukaan tulee myöntää. Lisäksi epäselvää on se, että mikäli henkilö kieltäytyy toimeentulotukilain 14 §:n 3 momentin tarkoittaman kiireellisenä toimeentulotukena myönnettävän paluumatkalipun vastaanottamisesta, voidaanko tällöin esimeriksi kiireellinen asuminen tai terveydenhuolto jättää toimeentulotukena järjestämättä. Sosiaalihuollon lainsäädännössä ei ole myöskään riittäviä säännöksiä siitä, voidaanko ulkomaalaisviranomaisille luovuttaa tällaista asiakasta koskevia tietoja oma-aloitteisesti. Toimeentulotukilakia sovellettaessa näyttää siis siltä, että ainakin käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoon asti toimeentulotukea tulisi myöntää kiireellisen tarpeen perusteella toimeentulotukilain 14 §:n 3 momentin tarkoittamin tavoin. Kielteisen turvapaikan saaneelle henkilölle mahdollisesti myönnettävä toimeentulotuki olisi korvattava valtion varoista kunnalle kokonaisuudessaan. Kysymys on selvästi valtion vastuulle kuuluvasta asiasta. Kun henkilö poistetaan vastaanottokeskuksesta eikä edellytyksiä toimeentulotuen myöntämiselle vastaanottokeskuksen toimesta siten enää ole, jää tällainen henkilö kunnan järjestämän viimesijaisen toimeentulotuen piiriin. Hänen sosiaalihuollon tarpeensa perustuu siis siihen menettelyyn, mitä ulkomaalaislaissa ja kotouttamislaissa on säädetty. Kyse on siten sellaisista sosiaalihuollon asiakkaista, jotka muutoin eivät tulisi toimeentulotuen ja mahdollisesti muiden sosiaalipalvelujen järjestämisen piiriin. Esityksen suurena puutteena on pidettävä sitä, ettei lakimuutoksen vaikutuksia kuntien toimintaan ja talouteen ole lainkaan arvioitu. 

Turun kaupunki katsoo, että lakimuutos on perusteltu, koska näin voidaan vähentää unionin kansalaisten tekemiä perusteettomia turvapaikkahakemuksia. Näin vähennetään myös vastaanoton kustannuksia ja voidaan suunnata resursseja muiden kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyyn, jolloin käsittely-ajat lyhenevät. Nyt ehdotetulla lakimuutoksella ei oteta kantaa siihen, kuka vastaa kustannuksista käännytyspäätösten ja maasta poistamisen/poistumisen väliseltä ajalta taikka mahdollisista paluumuutosta aiheutuvista kustannuksista. Laissa maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta on määritelty millä tavoin ja kenelle voidaan myöntää paluumuuttoavustusta ja toimeentulotukea. Paluumuuttoavustusta ei ehdotetun lakimuutoksen jälkeen esitetä vastaanoton piiriin kuulumattomille turvapaikan hakijoille. Vastaanottokeskus voi myöntää turvapaikkaa Suomesta hakeneelle ja tilapäistä suojelua hakeneelle henkilölle toimeentulotukena matkakustannukset hänen lähtömaahansa tai koti-maahansa palaamista varten, jos hänelle ei ole myönnetty oleskelulupaa tai jos hän peruuttaa hakemuksensa ja hän vapaaehtoisesti poistuu maasta. Jos vastaanottokeskus ei myönnä toimeentulotukea matkakustannuksiin kotimaahan, voi tämä aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia kunnille. Toimeentulotukilain ja sen soveltamisohjeiden mukaan eräissä tapauksissa vastuu aiheutuvista kustannuksista saattaa jäädä sille kunnalle, jonka alueella turvapaikanhakija, joka on Euroopan unionin kansalainen, oleskelee. Nyt ehdotetussa lakimuutoksessa ei ole käsitelty maahanmuuttajista ja turvapaikanhakijoista aiheutuvien kustannusten jakaantumista valtion ja kuntien välillä. Tässä yhteydessä olisi mahdollisuus säätää myös tästä siten, että kuntien kustannukset eivät lisäänny.

Suomen Pakolaisapu ry pitää lakiuudistusta sisällöllisesti pääosin hyväksyttävänä, mutta valmistelua puutteellisena ja perusteluja osin ongelmallisina. Pakolaisapu viittaa romanien Itä-Euroopassa kokemaan laajamittaiseen syrjintään ja perusoikeuksien puuttumiseen ja toteaa, että Suomella muiden EU-maiden kanssa on yhteinen vastuu kansalaisten ihmis- ja perusoikeuksien toteutumisesta ja Suomen tulisi toimia aktiivisesti romaniväestön aseman parantamiseksi. Suomen tulee jatkossakin arvioida kunkin turvapaikanhakijan suojelun tarve, niin myös EU-kansalaisten kohdalla. Pakolaisapu katsoo, että naisten ja lasten asemaan tulee kiinnittää erityistä huomiota. Edelleen Pakolaisapu huomauttaa, ettei lainvalmistelussa ole syytä nojata arvailuihin. Perusteluna ei voi olla se, että ”etujen on arveltu houkuttelevan” tai että näyttää siltä, että majoitus, ylläpito ja raha voivat olla yhtenä syynä hakemusten suureen määrään”. Pakolaisavun mukaan perustelujen paikkansapitävyys on joko osoitettava tai perustelut on poistettava.

Suomen Punainen Risti korostaa, että kaikkien turvapaikanhakijoiden hakemukset tulee aina käsitellä yksilöllisesti. Koska EU-kansalaisten hakemuksissa näyttäisi kuitenkin vain poikkeustapauksissa olevan perusteita luvan myöntämiselle, heidän oikeuttaan kuulua vastaanoton piiriin voidaan osittain rajoittaa. Punainen Risti nostaa myös esiin kysymyksen, voiko ehdotettu muutos aiheuttaa transit -vastaanottokeskusten sijaintikuntien sosiaalihuollolle yllättäviä kustannuksia vastaanotosta poistettujen henkilöiden toimeentulon ja majoituksen huolehtimisesta.

Muutos 2011 pitää ehdotusta riittämättömänä vähentämään perusteettomien turvapaikanhakijoiden määrää. Muutos 2011 vaatii, että Suomessa otetaan käyttöön samanlainen nopeutettu 48 tunnin menettely, kuin esimerkiksi Norjassa on käytössä. Norjassa unionin kansalaisen jättämä turvapaikkahakemus on käsiteltävä 48 tunnin kuluessa hakemuksen jättämisestä. Muutos 2011 arvioi, että Suomessa maksettavan toimeentulon korkea määrä, mahdollisuus lyhyenkin ajan ilmaiseen majoitukseen ja toimeentulotukeen ja oleskelun pidentämiseen peräkkäisiä turvapaikkahakemuksia jättämällä tulee myös lakimuutoksen jälkeen toimimaan vetotekijänä hakea Suomessa turvapaikkaa. 

PYKÄLÄKOHTAISET KOMMENTIT

3 § Soveltamisala

Vähemmistövaltuutettu toteaa, että Suomessa maksettavaan toimeentulotukeen voi liittyä vetotekijöitä, mutta yhdenvertaisuusnäkökulmasta tietyn ryhmän asettaminen selvästi epäedullisempaan asemaan on kuitenkin ongelmallista. Vähemmistövaltuutettu ehdottaa, että muut vaihtoehdot selvitetään huolellisesti ja nostaa esiin poliisin mahdollisuuden tehdä turvapaikkapuhutteluja sekä käännyttämisten täytäntöönpanon tehostamisen.

Maahanmuuttoviraston mukaan ehdotuksen perusteluissa tulisi tuoda esille se, että vastaanoton piiristä pois sulkeminen merkitsee myös muiden kotouttamislain 19 §:n 1 momentissa mainittujen vastaanoton palvelujen kuin majoituksen ja toimeentulotuen piiristä poistamista. Virasto pitää lisäksi riittämättömänä perustelujen mainintaa siitä, että vastaanottohenkilökunta voi pyytää poliisia poistamaan unionin kansalaisen vastaanottokeskuksesta, jos tämä ei suostu poistumaan saatuaan kielteisen päätöksen tiedoksi. Viraston mukaan valtuuksista antaa virka-apua tällaisessa tilanteessa tulisi säätää erikseen laissa.

Pakolaisneuvonta uskoo, että lakiehdotuksen myötä turvapaikkajärjestelmän väärinkäyttöä voidaan vähentää ja kannattaa lakiehdotuksen 3 §:n hyväksymistä esitetyssä muodossa. Pakolaisneuvonta toteaa, että on tärkeää, että EU-kansalaisten mahdollisuus hakea kansainvälistä suojelua säilyy, mutta että EU-kansalaiset ovat lähtökohtaisesti eri asemassa kuin kolmansista maista tulevat hakijat. 

Suomen Punainen Risti ehdottaa muutettavaksi perustelujen sanamuotoa siten, että vastaanottokeskuksen henkilökunnan sijasta puhutaan vastaanottokeskuksesta tai sen johtajasta. Henkilökunta käsittää joukon erilaisista tehtävistä vastaavia henkilöitä, joista useimpien toimenkuvaan ei virka-avun pyytäminen kuulu. Punaisen Ristin mielestä on selvempää, että pyynnön esittää keskuksen johtaja tai hänen sijaisensa. Asiasta tulee lisäksi antaa tarkemmat ohjeet vastaanottokeskuksille.

19 c § Vastaanoton järjestäminen

Vähemmistövaltuutettu katsoo, että säännöstä, jonka mukaan unionin kansalainen voisi kuulua kohtuullisen ajan vastaanoton piiriin erityisen henkilökohtaisen syyn vuoksi, voitaisiin soveltaa myös tilanteisiin, joissa päätös koskee alaikäisiä tai muita erityisen haavoittuvia ryhmiä. 

Maahanmuuttovirasto katsoo, että tilanteiden, joissa unionin kansalainen saa edelleen jäädä vastaanoton piiriin saatuaan tiedoksi kielteisen päätöksen, tulee olla erityisen poikkeuksellisia ja perusteltuja. Lainkohtaa tulee soveltaa hyvin rajoitetusti yksittäisissä tapauksissa. Edelleen virasto toteaa, että pykälän perustelujen mukaan vastaanottokeskuksen johtaja tekee päätöksen vastaanoton piiriin jäämisestä. Johtajan päätösvallasta ei kuitenkaan säädettäisi ko. lainkohdassa erikseen. Päätösvalta tulisi määräytyä tosiasiassa vastaanottokeskuksen työjärjestyksen tai muun vastaavan sääntelyn mukaisesti. Tätä vaihtoehtoa on pidettävä joustavana ja tarkoituksenmukaisena menettelynä.

Pakolaisneuvonta katsoo, että jos ehdotetulla muutoksella pyritään ehkäisemään vastaanoton piiristä poistetun henkilön joutumista heitteille, muutos on tarpeeton. Viranomaisilla on joka tapauksessa muun lainsäädännön perusteella velvollisuus huolehtia siitä, ettei ketään jätetä heitteille. Pakolaisneuvonta toteaa, että toisena tavoitteena on nopeamman maasta poistumisen edistäminen. Koska maasta poistuminen nopeutuisi enimmilläänkin vain joitakin viikkoja, muutos ei ole Pakolaisneuvonnan mielestä tarpeen. Pakolaisneuvonta toteaa myös, ettei esityksestä selviä, mille taholle kielteisen päätöksen saanut EU-kansalainen ilmoittaisi halustaan poistua maasta aiemmin ja jäädä ylimääräisiksi vuorokausiksi vastaanottokeskukseen. Edelleen Pakolaisneuvonta katsoo, että ehdotettu säännös on epäselvä ja tulkinnanvarainen. Lakiin ei ole tarkoituksenmukaista sisällyttää monimutkaisia poikkeussäännöksiä, jotka koskevat vain yhtä ihmisryhmää. Viranomaisten roolit tulisi määritellä mahdollisimman selvästi, mutta ehdotuksen mukaan vastaanottokeskuksen johtaja joutuisi päättämään siitä, kuinka kauan EU-kansalainen kuuluisi vastaanoton piiriin.

Suomen Pakolaisapu ry katsoo, että ehdotus ennenaikaisen poistamisen sopimisesta ei ole onnistunut. Turvapaikan kieltäminen ei sinänsä voi olla perustelu EU-kansalaisen poistamiselle maasta. Jos turvapaikanhakija suostuu ennenaikaiseen poistamiseen, vastaanoton piiriin pitäisi kuulua niin pitkään kuin poistumisen järjestämiseen menee viranomaiselta aikaa, eikä aikaa tulisi rajata seitsemään vuorokauteen.

Suomen Punainen Risti pitää tärkeänä, että vastaanottokeskuksen johtaja voi pidentää vastaanottoaikaa, jos poistaminen johtaisi kohtuuttomiin tilanteisiin. Punainen Risti korostaa, että lapsen etu ja lastensuojelulain säädökset on aina huomioitava näissäkin tapauksissa. Hyvää hallintomenettelyä ei Punaisen Ristin mukaan kuitenkaan ole järjestelmä, jossa vastaanottoaikaa voitaisiin pidentää tietynlaisella kaupankäynnillä: jos henkilö suostuu siihen, että käännyttäminen voidaan panna täytäntöön ennen kuin päätöksen tiedoksi antamisesta on kulunut 30 päivää, hän voi jäädä vastaanottokeskukseen. Punaisen Ristin mukaan tällaisten tilanteiden hallinnointi ja maasta poistamista koskevista järjestelyistä sopiminen sopivat huonosti vastaanottokeskuksen toimintaan ja asemaan turvapaikkapäätöksenteosta riippumattomana toimijana. Epäselvää esityksessä on myös se, kuka vastaanottoajan pidentämisestä päättäisi. Lisäksi 7 vuorokauden enimmäismääräaika voisi osoittautua hankalaksi, jos maasta poistumisen toteuttamiseen menisikin pitempi aika.