Jukka Tukia		

				14.4.2010		SM077:00/2009
						
VASTAANOTTOLAKIHANKE

Aika:		Tiistai, 16.2.2010 klo 9.30–12.00

Paikka:		Sisäasiainministeriö, Vuorikatu 20 A, kh Leijona & Miekka

Osallistujat:		Sirkku Päivärinne, puheenjohtaja	SM/MMO
		Sanna Sutter			SM/MMO
		Tiina Sinkkanen		SM/MMO
Salla Konsti			SM/MMO
Juha-Pekka Suomi 		SM/MMO
Erja Horttanainen		Suomen Kuntaliitto
Mariella Dufva		Pakolaisneuvonta ry
Päivi Keskitalo		Vähemmistövaltuutetun toimisto
Leena-Kaisa Åberg		SPR
Camilla Busck-Nielsen		OM
Taina Martiskainen		Lastensuojelun Keskusliitto
Jaakko Ellisaari		STM
Kimmo Kiiski		SM/oiky
Mia Poutanen		Poliisihallitus
Jorma Kuuluvainen		Migri
Pia Salmela			Migri
Jari Kähkönen		Joutsenon VOK
Jukka Tukia, sihteeri		SM/MMO

1. Kokouksen avaus

Puheenjohtaja kertoi ajankohtaisista asioista. SM:n asetus turvapaikanhakijoille rahana maksettavasta toimeentulotuesta tuli voimaan 1.2. Lausuntojen toimittamiselle varattu aika hallituksen esitysluonnoksesta unionin kansalaisten oikeudesta vastaanoton palveluihin (kotouttamislain muutos) päättyi 5.2. 

2. Vastaanottolakihankkeen ja unionin kansalaisia koskevan hallituksen esityksen aikataulut

Sanna Sutter esitteli asian. Unionin kansalaisia koskeva kotouttamislain muutos on tarkoitus saattaa voimaan ensitilassa, sillä unionin kansalaisten turvapaikanhaku on jatkunut määrällisesti suurena. Lakimuutoksen tavoitteena on signaalivaikutuksen kautta perusteettomien turvapaikanhakijoiden määrän vähentäminen. Esitysluonnoksesta annetuissa lausunnoissa on esitetty huoli unionin kansalaisten siirtymisestä vastaanottokeskuksista kuntien sosiaalitoimen asiakkaiksi, jolloin julkisen vallan kokonaiskustannukset voisivat jopa kasvaa, mikäli lakimuutos tulisi esitetyssä muodossaan hyväksytyksi. Esitysluonnoksen perusteluja tullaan vielä tältä osin täsmentämään. 

Hallituksen esitys uudesta vastaanottolaista on tarkoitus antaa eduskunnalle heti syysistuntokauden alussa. Esitysluonnos on tästä syystä lähetettävä lausuntokierrokselle huhtikuun puolessavälissä ja kesäkuukausina esitysluonnokseen on mahdollista tehdä vielä teknisluonteisia muutoksia. Vastaanottolakihankkeen puitteissa on pidetty temaattisia asiantuntijakokouksia turvapaikanhakijan toimeentulosta, terveydenhuollosta sekä ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmästä. Hiihtolomaviikon jälkeen pidetään asiantuntijakokous alaikäisten vastaanottoa koskevista pykälistä.   

Käytiin keskustelu unionin kansalaisia koskevasta hallituksen esityksestä. 

Horttanainen esitti, että tulisi vielä pohtia mahdollisuutta muuttaa lakia siten, että unionin kansalaiset voisivat jäädä kielteisen päätöksen jälkeen vastaanottokeskuksiin käännyttämispäätöksen täytäntöönpanolle varatun 30 vuorokauden ajaksi mutta kuitenkin siten, että heillä ei olisi päätöksen jälkeiseltä ajalta oikeutta rahalliseen toimeentulotukeen. Jos lakimuutos toteutuu esitetyn mukaisesti, voidaan ajatella, että käännytyspäätöksen saaneella ja vastaanottokeskuksesta poistetulla unionin kansalaisella ei ole mitään hävittävää olla hakeutumatta kuntien sosiaalitoimen asiakkaaksi. Tämä seikka on edelleen vetotekijä Suomeen. Ongelmana voidaan nähdä myös se, että salassapitosäännöksistä johtuen kunta ei voi antaa tietoa sosiaalitoimen asiakkaistaan poliisille mikä seikka voi vaikeuttaa maasta poistamista. On myös mahdollista, että kunta joutuu velvollisuuksiensa mukaisesti järjestämään lastensuojelullisia toimenpiteitä.   

Jaakko Ellisaari totesi STM:n vastustaneen lausunnossaan esitysluonnosta mm. sillä perusteella, että kuntien sosiaalitoimet eivät pysty tarjoamaan kielteisen päätöksen saaneille unionin kansalaisille vastaanottokeskusten tavoin majoitusta ja toimeentulotukea.  

Sutter totesi, että kysymys EU:n lainsäädäntöön perustuvasta unionin kansalaisen oikeudesta liikkua ja oleskella toisen jäsenvaltion alueella on erotettava käsitteellisesti turvapaikkajärjestelmästä. Ei ole perusteltua, että kielteisen turvapaikkapäätöksen saanut unionin kansalainen kuuluu vastaanoton piiriin hänen käyttäessään oikeutta oleskella jäsenvaltion alueella. EU:n lainsäädäntöön perustuvasta liikkumis- ja oleskeluoikeuden käyttämisestä voi syntyä jäsenvaltiolle velvollisuus huolehtia tilapäisesti unionin kansalaisen toimeentulosta ja tähän seikkaan perustuvien vetotekijäkysymysten ratkaiseminen tämän lainsäädäntömuutoksen yhteydessä on mahdotonta. Yhdenvertaisuus turvapaikanhakijoiden välillä ei toteudu, sillä muusta turvallisesta alkuperämaasta tulevia turvapaikanhakijoita koskevat eri säännökset maasta poistamisen täytäntöönpanokelpoisuudesta.

Poutanen esitti kommenttinaan, että unionin kansalaisten turvapaikanhaun taustalla on selvästi nähtävissä nimenomaan turvapaikkajärjestelmän hyväksikäyttö. Räikeimmässä tapauksessa unionin kansalainen haki seitsemättä kertaa turvapaikkaa Suomesta. Vastaanottokeskuksista poistetut unionin kansalaiset tuskin siirtyisivät kuntiin esimerkiksi katukerjääjiksi. 

Camilla Busck-Nielsenin mukaan unionin kansalaisten oleskelua koskeva ulkomaalasilain 10 luku ei ota lainkaan kantaa turvapaikanhakijana olevaan unionin kansalaiseen. Vapaan liikkuvuuden direktiivistä johtuu tietty epäloogisuus siitä, että muusta turvallisesta alkuperämaasta kuin EU-maasta tulevaa turvapaikanhakijaa kohdellaan maasta poistamisen osalta erilailla kuin unionin kansalaista, jonka osalta myös voidaan unionin kansalaisen tavoin tehdä kielteinen turvapaikkapäätös turvallisen alkuperämaan perusteella. 

Sinkkanen totesi, että EU:n lainsäädäntöä ei voida muuttaa eikä SM voi muuttaa STM:n toimialaan kuuluvaa lainsäädäntöä. Turvapaikanhakijoiden yhdenvertaisuuskysymys voidaan nähdä asiassa ongelmallisena. Jos hakijoita ei kohdella vastaanottojärjestelmän puitteissa yhdenvertaisesti, huolenaiheena on nähty se, että unionin kansalaiset siirtyvät kuntien sosiaalitoimen asiakkaiksi. Asiassa voidaan kuitenkin nähdä turvapaikkajärjestelmän hyväksikäytön helppous. Kun henkilö hakee turvapaikkaa, hänen majoituksestaan ja toimeentulostaan huolehditaan. Hakeutumista kielitaidottomana kunnan sosiaalitoimen asiakkaaksi voidaan nähdä vastaanottojärjestelmään hakeutumista epätodennäköisempänä. Horttanainen totesi, että kuntien sosiaalitoimi on asiakkaan kannalta helposti lähestyttävä palvelu, jossa toimeentulotuki maksetaan rahana. Houkuttelevuus tulisi poistaa lopettamalla vastaanotossa rahallinen tukeminen.     

Åberg muistutti, että on mahdollista, että myös unionin kansalaiselle voidaan myöntää turvapaikka. Turvapaikkahakuoikeuden kannalta voidaan nähdä ristiriitaisena se, että unionin kansalaiset suljetaan pois vastaanoton piiristä. Åberg esitti kysymyksen siitä onko ruokahuoltojärjestelmän käyttäminen vähentänyt perusteettomien turvapaikanhakijoiden määrää. Puheenjohtaja totesi eri signaalivaikutuksiin liittyen, että unionin kansalaisten jättämien turvapaikkahakemusten määrä on jonkin verran vähentynyt mutta että tammikuussa 97 Bulgarian kansalaista haki Suomesta turvapaikkaa. 

3. Turvapaikanhakijalle maksettava taloudellinen tuki

Puheenjohtaja esitteli asian. Lakihankkeen yhteydessä on pohdittu mahdollisuutta eriyttää turvapaikanhakijoille maksettava toimeentulotuki käsitteellisesti kuntien maksamasta toimeentulotuesta. Aiheesta on pidetty SM:ssä erillinen asiantuntijakokous.

Käytiin asiasta keskustelu 15.2. päivätyn muistion, turvapaikanhakijoille maksettava taloudellinen tuki, pohjalta. 

Sutter totesi, että Ruotsissa turvapaikanhakijoille maksettava toimeentulotuki on irrotettu jo 1990-luvun puolivälissä normaalista toimeentulotuesta, sillä turvapaikanhakijoiden hakemusvaiheen maassa oleskelun on katsottu olevan Ruotsissa luonteeltaan tilapäistä ja väliaikaista. Toimeentulon vähimmäistasosta (perusosa) on säädettävä lailla ja vähimmäistason määrän arvioinnissa SM tarvitsee STM asiantuntemusta. 

Salmela totesi, että osa perusosasta voitaisiin antaa hyödykkeinä ja osa maksaa rahana. Laissa tulisi yksilöidä hyödykkeet ja se voitaisiinko perusosan loppuosa antaa ruokana tai rahana. Kiiski kysyi voitaisiinko soveltuvin osin mallia ottaa asevelvollisuutta suorittavista, joille majoituksen lisäksi maksetaan päivärahaa ja tämän lisäksi mahdollista toimeentulotukea erikseen siitä annetun lainsäädännön mukaisesti.  

Åberg totesi SPR:n suhtautuvan kielteisesti toimeentulon järjestämiseen pelkkänä ruokahuoltona ottaen huomioon sen henkilöä laitostavan vaikutuksen, etenkin jos vastaanottokeskuksissa oleskelu pitkittyy. Lakihankkeen yhteydessä tulisi tarkastella yksityismajoituksen ja vastaanottokeskuksissa tapahtuvan majoituksen välistä suhdetta.  

Ellisaari totesi, että toimeentulotukea ei makseta, mikäli turvapaikanhakijalla on omia varoja. Pelkästään aineellisten hyödykkeiden tarjoaminen eroaisi suuresti kunnallisesta toimeentulotukijärjestelmästä. Sutter totesi, että ruokapalvelumalli soveltuu hyvin turvapaikanhakijoiden transit-vaiheeseen mutta että aamusta iltaan toimiva ruokapalvelu on erittäin kallis järjestelmä. Perustuslakivaliokunta on todennut tilapäistä suojelua käsittelevässä lausunnon kohdassa, että henkilö ei voi olla pitkiä aikoja pelkkien perushyödykkeiden varassa sen henkilöä passivoittavan vaikutuksen takia. On otettava huomioon, että vastaanottokeskuksessa asuminen voi kestää jopa neljän vuoden ajan. Pelkällä ruokahuollolla oleminen voi käytännössä kestää ainoastaan neljä viikkoa.      

Yksityismajoitus on huonosti valvottua ja siihen voi liittyä harmaata taloutta ja muita lieveilmiöitä. Kontrollinäkökulmasta on muistettava se seikka, että enemmistöllä turvapaikanhakijoista henkilöllisyys jää selvittämättä. Yksityismajoituksessa asuu tällä hetkellä n. 1000 henkilöä. Yksityismajoitusta ei tueta rahallisesti. Ruotsissa yksityismajoitusta tuetaan maksamalla yksityismajoituksessa oleville puolet vastaanottokeskuksissa asuvien toimeentulotuen määrästä. Alkuvaiheessa yksityismajoitusta ei kuitenkaan tueta rahallisesti ollenkaan. Yksityismajoituksen hyötyinä voidaan nähdä suomalaiseen yhteiskuntaan syntyvät kontaktit.   

Åberg totesi, että yksityismajoituksen rahallista tukemista voisi pohtia ottaen huomioon sen kustannuksia säästävän sekä oman elämän hallintaa ja toimintakykyä tukevan vaikutuksen. Kuuluvainen totesi yksityismajoituksen keskittyneen maantieteellisesti Turun seudulle. Yksityismajoituksen huonona puolena voidaan nähdä vastaanottokeskusten huoli vastaanottokeskukseen rekisteröityjen yksityismajoituksessa olevien henkilöiden hyvinvoinnista. Puheenjohtaja totesi, että Helsingin vastaanottokeskuksen yhteydessä on palvelupiste yksityismajoituksessa oleville. Kähkönen totesi, että yksityismajoittuminen on sujunut kohtuullisen hyvin mutta että jos yksityismajoitusta alettaisiin tukea enemmän, henkilöt voisivat yksityismajoituksen määrän kasvaessa siirtyä enenevässä määrin Helsingin ja Turun seuduille asumaan. Henkilöiden tavoitettavuuden, ja terveyspalveluiden järjestämisen kanssa voisi tällöin tulla ongelmia. Myös lieveilmiöt, kuten harmaa talous, voisi lisääntyä. Martiskainen totesi yksityismajoituksen olevan kannattavaa kotouttamista lisäävän vaikutuksen vuoksi mutta korosti päätöksentekoprosessin nopeuttamisen tärkeyttä     

Työ- ja opintotoimintaan osallistumiseen liittyen puheenjohtaja totesi, että toimeentulotukea voidaan leikata 20 %, jos turvapaikanhakija kieltäytyy em. toiminnasta ilman hyväksyttävää syytä. Vastaavanlainen järjestely on käytössä Ruotsissa. Sutter kertoi, että eri maissa on tältä osin käytössä erilaisia malleja. Esimerkiksi Ruotsissa on opiskeltava ruotsin kieltä ja Ruotsissa on korostettu muuta yhteiskunnallista aktiivisuutta mutta Suomessa ei ole haluttu toteuttaa työ- ja opintotoimintaa turvapaikanhakijoiden kotouttamista liiaksi edistävänä toimintana. Työ- ja opintotoiminnan tulisi olla selkeä ja helppo järjestelmä. Åberg korosti aktivoivan toiminnan merkitystä kuitenkin siten, että osallistumisen tulisi olla vapaaehtoista ja motivoivaa. Palkitsemisen osalta on otettava huomioon, että kaikki eivät voi osallistua toimintaan, esimerkiksi perheenäidit. Kuuluvainen totesi, että vastaanotossa olevat yksiköt eivät voi välttämättä tarjota samanlaatuista palvelua. Kähkönen totesi, että Joutsenossa on pystytty tarjoaman edistyksellistä työtoimintaa ja että toiminta on otettu hakijoiden keskuudessa hyvin vastaan. Toiminnalla on pystytty ehkäisemään toimettomuudesta johtuvia järjestys- ym. häiriöitä. 

4. Vastaanottona järjestettävät välttämättömät terveyspalvelut	

Puheenjohtaja esitteli asian. Aiheesta on pidetty SM:ssä erillinen asiantuntijakokous. Välttämättömät terveyspalvelut on vaikea määritellä. Myös eduskunnan apulaisoikeusasiamies on kiinnittänyt huomiota käsitteen määrittämiseen selkeästi ja täsmällisesti. Asiantuntijakokouksen perusteella voidaan käsitteen osalta viitata terveydenhuollon substanssilakeihin. Haasteena ovat kysymykset mm. hammashoidosta, äitiyshuollosta, vastasyntyneiden hoidosta, mielenterveyspalveluista sekä lasten psykiatriasta. 

Käytiin asiasta keskustelu 15.2. päivätyn muistion, vastaanottona järjestettävät välttämättömät terveyspalvelut, pohjalta.

Sutter totesi, että STM:n alkuterveystarkastusohjeen kaltaisella ohjeella voitaisiin antaa yksityiskohtaisempia ohjeita välttämättömien terveyspalvelujen sisällöstä. Ohjeessa tulisi huomioida turvapaikanhakijan tilanne, kuten prosessin vaihe, ja miten tämä vaikuttaa hoidon tarvetta koskevaan päätöksentekoon. Tällä hetkellä erot terveyspalveluiden saatavuudessa ovat suuria. Horttanainen huomautti, että yksilöllinen hoidon tarve on aina lähtökohta. Terveyspalveluiden rajoittamisesta tulisi säätää lain, ei ohjeen tasolla. Sutter totesi, että asia on haasteellinen ja että ohjeella ei ole tarkoitus säätää rajoituksista vaan todeta mitä substanssilaissa sanotaan terveyspalveluista sekä selvittää ja tuoda esille turvapaikanhakijoiden erityistilanteita, esimerkiksi Dublin tapausten lyhyt maassa oleskelun pituus ja miten tämä seikka vaikuttaa päätökseen esimerkiksi hoitojonoon asettamisesta. Toisaalta välttämättömien terveyspalveluiden tasoa ei tulisi tulkita liian kapeasti silloin kun turvapaikkahakemuksen käsittelyaika on pitkä.

5. Ihmiskaupan uhrien auttaminen
		
Puheenjohtaja esitteli asian. Uusi ihmiskaupan kansallinen toimintasuunnitelma on SM:ssä valmisteilla. Auttamisjärjestelmän integroimisesta turvapaikanhakijoiden vastaanottojärjestelmään on esitetty kritiikkiä. Järjestelmään ei kuitenkaan tältä osin ole tulossa lakihankkeen myötä muutosta. Ihmiskaupan uhrien palvelujen ja tukitoimien valtakunnallisesta koordinoinnista vastaa alaikäisten osalta Oulun vastaanottokeskus ja aikuisten osalta Joutsenon vastaanottokeskus.   

Sutter totesi, että lakihankkeen yhteydessä ei ole mahdollista tehdä laajoja muutoksia auttamisjärjestelmään. Toimintasuunnitelmassa tullaan antamaan auttamisjärjestelmää koskevia suosituksia. Lakihankkeen yhteydessä on oltu yhteydessä vastaanottokeskuksiin ja on pidetty kokous ihmiskaupan uhrien auttamisessa mukana olevien järjestöjen edustajien kanssa voimassaolevan auttamisjärjestelmän toimivuudesta ja mahdollisista kehittämistarpeista. Toiveita ja kommentteja on esitetty menettelystä, auttamisjärjestelmään pääsystä, vireille tulosta, arviointiryhmän toiminnasta ja sen kokoonpanosta. Järjestöt ovat todenneet, että auttamisjärjestelmään pääsyssä on liian tiukat kriteerit vaikka voimassa olevan lain tavoitteena on ollut mahdollisimman helppo pääsy järjestelmään. Tapauksia on tosin ollut vähän. Sutter totesi haasteena olevan sen miten ja millä tavalla lakiin kirjataan kynnys päästä auttamisjärjestelmän piiriin. 

Kähkönen totesi, että aikuisten puolella auttamisjärjestelmässä on tällä hetkellä 17 henkilöä, joista 12 on naisia ja 5 miehiä. 24 henkilöstä on tehty auttamisjärjestelmään ottamista koskeva epäävä päätös. Lukuun sisältyy yksittäinen suurilukuinen henkilöryhmä, johon kuuluvilla henkilöillä oli sama peruste järjestelmään pääsemiseksi. Vuonna 2009 tehtiin 31 esitystä järjestelmään pääsemiseksi. Suurin osa esityksistä on tullut yksityisiltä asianajajilta. Alaikäisten osalta on ollut ainoastaan muutamia auttamisjärjestelmään ottamista koskevia tapauksia. Viime vuonna tapauksia ei ollut yhtään. Auttamisjärjestelmään ottamista koskeviin päätöksiin on nyttemmin liitetty perustuslain 21 §:n antaman oikeusohjeen mukaisesti aina muutoksenhakuohje ja valitusosoitus. Kähkönen toivoi täsmentävää tekstiä laintasolle lainsäätäjän tahtotilasta auttamisjärjestelmään pääsemisen kynnyksestä. Päätöksentekijällä täytyy olla tietyt perustiedot tiedossa luotettavan hallintopäätöksen tekemiseksi. Laista tulisi käydä ilmi, jos niin halutaan, voidaanko henkilö esimerkiksi ottaa ihmiskaupan auttamisjärjestelmään pelkän esityksen perusteella. 

Keskitalo totesi, että vähemmistövaltuutetun toimiston näkökulmasta kynnys auttamisjärjestelmään pääsemiselle on nähty liian korkeaksi. Lakia tulisi soveltaa uhrinäkökulma huomioon ottaen laajentavasti ja humaanisti. Auttamisjärjestelmään pääsyssä ovat haasteina mm. auttamisjärjestelmään pääsemisessä kuluva pitkä aika, se, että uhriutuminen ihmiskaupalle on voinut tapahtua Suomen ulkopuolella sekä Dublin-tapaukset. Myös Martiskainen korosti auttamisjärjestelmään pääsyn osalta mahdollisimman matalakynnyksistä laintulkintaa. 

Åberg totesi, että ihmiskaupan uhrien tunnistamisessa ja etsimisessä järjestöillä on merkittävä rooli. Tiedon antaminen auttamisjärjestelmästä on tärkeää. Auttamisjärjestelmään pääsyssä tulisi olla mahdollisimman matala kynnys. Ihmiskaupan uhri ei välttämättä itse tunnista uhriutumistaan. Lakia tulisi täsmentää siten, että auttamisjärjestelmään pääsemistä ei tulisi kytkeä siihen, että asiassa mahdollisesti tullaan antamaan tuomio ihmiskaupparikoksesta. Auttamisjärjestelmään pääsemisen helppous tulisi olla lähtökohta ja jos henkilöllä ei myöhemmin ole todettu olevan perusteita palveluiden ja tukitoimien saamiselle, hänet voidaan poistaa järjestelmästä. 

Salmela totesi, että kotouttamislain puolella olisi hyvä täsmentää mitä korvauksia ja palveluita on kunnalta saatavissa, jos ulkomaalaiselle myönnetään uhriutumisen perusteella jatkuva oleskelulupa. 

Sutter totesi, että menettelyn osalta lakiin pyritään kirjaamaan täsmennyksiä. Dublin-menettelyn ja ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän yhteensovittaminen on haastava kysymys mm. Dublin-menettelyyn liittyvien määräaikasäännösten vuoksi. Riski perusteettomien hakemusten jättämisten lisääntymiselle voidaan arvioida kasvavan, jos Dublin menettelystä voidaan siirtyä helposti ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään siten, että turvapaikkahakemus jää Suomeen aineelliseen käsittelyyn. EU:ssa on säädetty ihmiskaupan uhrien auttamisesta ja Suomen tulisi voida luottaa muiden EU-maiden menettelyihin ihmiskaupan uhrien auttamisessa.     

6. Ohjausryhmän jatkotyöskentely ja seuraavat kokoukset

Puheenjohtaja ilmoitti, että seuraavan kokouksessa käsitellään säilöönottoa koskevia säännöksiä sekä yksintulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanottosäännöksiä. Kokouksen ajankohdasta sovitaan sähköpostitse myöhemmin erikseen. 

LIITTEET	1. Muistio 15.2.2010 turvapaikanhakijalle maksettava taloudellinen tuki 
2. Muistio 15.2.2010 vastaanottona järjestettävät välttämättömät terveyspalvelut 

JAKELU	Ohjausryhmän jäsenet ja varajäsenet

TIEDOKSI	Ministeri Thors
Kansliapäällikkö Viljanen
Erityisavustaja Bergman
MMO osastopäällikkö Pentti Visanen
MMO esittelijät