Sisäasiainministeriön maahanmuutto-osastolle 6.8.2010
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta
YLEISTÄ 
Pakolaisneuvonta ry kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä uudeksi vastaanottolaiksi. 
On hyvä, että kotouttamislaki ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskeva laki erotetaan toisistaan, ja täsmällisemmällä lailla pyritään yhdenmukaistamaan vastaanottokeskusten palveluja sekä parantamaan kansainvälistä suojelua hakevien yhdenvertaisuutta. 
Turvapaikanhakijoiden vastaanotto siirrettiin Maahanmuuttoviraston hallinnon alaisuuteen vuonna 2009. Hallinnonsiirtoa valmisteltaessa Pakolaisneuvonta painotti useissa lausunnoissaan, että vastaanoton riippumattomuus kansainvälistä suojelua koskevasta päätöksenteosta tulee turvata uudistuksen jälkeenkin. Turvapaikanhakijan oikeusturva ei saa vaarantua kansainvälistä suojelua koskevan päätöksenteon, turvapaikanhakijoiden vastaanoton ja säilöönottoyksikön siirtyessä saman viraston alaisuuteen.  Vastaanoton lähtökohtina tulee olla luottamuksellisuus henkilökunnan ja turvapaikanhakijoiden välillä sekä järjestelmän läpinäkyvyys. Periaate olisi Pakolaisneuvonnan mielestä tärkeää kirjata myös lakiin.

Haavoittuvassa asemassa olevat turvapaikanhakijat
Haavoittuvassa asemassa olevien erityistarpeet on otettu lakiesityksessä pääosin riittävästi huomioon. Haavoittuvan aseman määritelmä esityksessä on joustava ja siinä on korostettu erityistarpeiden yksilöllistä selvittämistä. Haavoittuvassa asemassa olevien oikeudesta terveydenhuoltopalveluihin ehdotetaan säädettäväksi samoin perustein kuin henkilöillä, joilla on kotikunta Suomessa, mikä on erittäin tärkeää. 
Viime vuosina turvapaikanhakijat ovat joutuneet siirtymään menettelyn aikana jopa useita kertoja vastaanottokeskuksesta toiseen. Esityksen mukaan siirtoja vastaanottokeskusten välillä tulisi välttää. Varsinkin alaikäisten kohdalla siirtojen rajoittaminen mahdollisimman vähäiseksi olisi Pakolaisneuvonnan mielestä tärkeää kirjata myös lakiin.
Pakolaisneuvonta pitää myönteisenä, että edustajan määräämisen ehdottomuus ja kiireellisyys saadaan koskemaan myös kansainvälistä suojelua hakevia, ilman huoltajaa maassa olevia alaikäisiä. Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämistä tullaan esityksen mukaan vaatimaan myös maassa ilman huoltajaa olevien alaikäisten turvapaikanhakijoiden ja ihmiskaupan uhrien edustajilta. 
On niin ikään hyvä, että esitykseen sisältyvä ihmiskaupan uhrin määritelmä on joustava ja kynnys ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään pääsemiselle olisi matalammalla kuin nykyhetkellä. 
Tiedottaminen oikeusapupalveluista

Turvapaikanhakijoiden oikeusapupalveluista vastaavat tällä hetkellä kansalaisjärjestö Pakolaisneuvonta ry sekä yksityiset lakiasiaintoimistot. Tietoa oikeusapupalveluista turvapaikanhakijat saavat vastaanottokeskuksista, poliisilta tai rajaviranomaisilta. 

Vastaanottokeskuksilla on ratkaiseva rooli tiedottamisessa, mutta yhtenäinen ohjeistus puuttuu.  On tärkeää lain tasolla säätää siitä, että viranomaisella on velvollisuus aktiivisesti tiedottaa oikeusavusta, ja myös haavoittuvassa asemassa olevien sekä lukutaidottomien hakijoiden tarpeet on huomioitava. Usein juuri eniten avun tarpeessa olevilla, kuten haavoittuviin ryhmiin kuuluvilla hakijoilla, on huonoimmat edellytykset selvittää oikeutensa. 

PYKÄLÄKOHTAISET KOMMENTIT 
11 § Vastaanotto laajamittaisen maahantulon yhteydessä
Esityksen mukaan järjestelykeskuksessa tulisi mahdollisuuksien mukaan olla toisistaan erotettavia majoitusyksikköjä ja niihin liittyviä yhteisiä tiloja, koska tulijoiden joukossa saattaa olla etnisiä tai poliittisia ryhmiä, joita heidän keskinäisten suhteidensa vuoksi ei voi majoittaa samaan tilaan. Maahantulijoissa voi olla myös loukkaantuneita, sairaita, vanhuksia tai tarttuvaa tautia sairastavia, jotka tarvitsevat asianmukaiset tilat. Pakolaisneuvonnan mielestä mahdollisuus tällaisen järjestelyyn voisi olla myös vastaanottokeskuksissa. 
13 § Vastaanottopalvelujen saajat
Pykälän 4 momentin mukaan vastaanottokeskuksen johtaja voi päättää, että Euroopan unionin kansalaiselle tai häneen rinnastettavalle, joka on saanut tiedoksi Maahanmuuttoviraston kansainvälistä suojelua koskevan kielteisen päätöksen, annetaan vastaanottopalveluja kohtuullisen ajan erityisen henkilökohtaisen syyn vuoksi. Erityisenä henkilökohtaisena syynä voitaisiin pitää esimerkiksi sitä, että kyseessä on ilman huoltajaa oleva alaikäinen tai hakija on raskaana ja lapsen syntymä on lähellä. Lakiesityksen tekstissä poikkeuksen myöntämisen ulkopuolelle jäävät huoltajiensa kanssa maassa oleskelevat alaikäiset. Näille lapsille tulisi kuitenkin taata riittävä huolenpito. Pakolaisneuvonnan mielestä lapsen oikeuksien turvaamiseksi alaikäisillä tulisi olla oikeus vastaanottopalveluihin siihen asti, kun maasta poistaminen tosiasiallisesti tapahtuu. 
14 § Tietojen antaminen 
Pykälän 3 momentin mukaan 	vastaanottopalveluita, vastaanoton oikeuksia ja velvollisuuksia, oikeusapua ja vastaanotossa avustavia järjestöjä koskevat tiedot annettaisiin kirjallisesti kansainvälistä suojelua hakevan tai tilapäistä suojelua saavan äidinkielellä tai kielellä, jota hänen voidaan perustellusti olettaa ymmärtävän. Näitä tietoja antaa pykälän 2 momentin mukaan poliisi tai rajatarkastusviranomainen hakemusta jättäessä. Käytännössä poliisi tai rajaviranomainen antaa hakijalle Maahanmuuttoviraston laatiman esitteen, johon edellä mainitut tiedot sisältyvät eri kielille käännettyinä. Pykälän 2 momentin mukaan tiedot annettaisiin mahdollisimman pian, viimeistään 15 päivän kuluessa hakemuksen jättämisestä. 
Perusteluista ilmenee, että lainkohdan tarkoituksena on nimenomaan taata kansainvälistä suojelua hakevan tai tilapäistä suojelua saavan mahdollisuus saada välttämätön tieto vastaanotosta sekä siihen liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista. Pykälä ei vastaa lainkohdan tarkoitusta sikäli, ettei siinä ei oteta huomioon lukutaidottomien turvapaikanhakijoiden asemaa.  Voimassa olevan lain mukaan tarvittaessa tiedot voidaan antaa myös suullisesti. Pakolaisneuvonta pitää tärkeänä, että lainkohta säilyy tältä osin nykyisen kaltaisena tai sitä tarkennetaan seuraavasti: tiedot annettaisiin kirjallisesti tai mikäli henkilö on lukutaidoton, vastaanottokeskuksen tulee huolehtia siitä, että hakija saa samat tiedot suullisesti omalla äidinkielellään tai kielellä, jota hän riittävästi ymmärtää mahdollisimman pian ja viimeistään 15 päivän kuluessa.

16 § Ilman huoltajaa olevan alaikäisen majoitus
Lastensuojelulain mukaisten säännösten soveltaminen alaikäisten majoittamista koskevien ryhmäkotien toimintaan on tarpeellinen uudistus. Tämän ulkopuolelle jää kuitenkin edelleen alaikäisten säilöönotto.  Säilöönottokeskuksessa työskentelevien henkilöiden vähimmäismäärästä ei ole säädetty laissa eikä se vastaa lastensuojelulain säännöksiä. Alaikäisten säilöönotolle tulisi luoda vaihtoehtoinen järjestely, joka voitaisiin toteuttaa esimerkiksi suljetun lastensuojelulaitoksen yhteydessä.
18 §, 19 §, 20 § Vastaanotto- ja käyttöraha
Esityksen mukaan turvapaikanhakijalle maksettava tuki eriytetään toimeentulotuesta. Vastaanottorahan tarkoitus ja perusteet ovat samat kuin aiemminkin eli välttämättömän toimeentulon turvaaminen, mikä on taattu jokaisen oikeudeksi perustuslain 19 §:n 1 momentissa.  
Ehdotetussa pykälässä säädetään vastaanottorahan suuruudesta euromääräisenä. Turvapaikanhakijalle maksettavaa toimeentulotukea leikattiin alkuvuonna 2010. Esityksessä ehdotettu tuen taso vastaa nykyistä; esimerkiksi yksin asuvan turvapaikanhakijan tai yksinhuoltajan kuukausittainen tukisumma olisi täsmälleen sama kuin nykyisellään eli 290 euroa. Vastaanotto- ja käyttörahan indeksitarkistus suoritettaisiin vuosittain kansaneläkeindeksistä annetun lain mukaan. 
On tärkeää huolehtia siitä, että summa myös tosiasiallisesti riittää välttämättömän toimeentulon turvaamiseen. 
23 § Tulkkaus ja kääntäminen
Lainkohdan perusteluissa on katsottu, että tulkkipalvelujen järjestämisessä ei edellytettäisi sitä, että tulkki olisi samassa tilassa asianosaisen kanssa, vaan tarpeen mukaan voitaisiin käyttää myös etätulkkausta puhelimen tai videon välityksellä. Esityksen mukaan etätulkkauksella saavutetaan säästöjä matkakustannuksissa ja matkustamiseen kuluvassa ajassa.
Lain 6§:n mukaan haavoittuvassa asemassa olevien erityistarpeet tulee huomioida. Pakolaisneuvonta katsoo, että tulkkausta koskevan lainsäädännön perusteluissa tulee olla maininta haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeista tulkkaukseen liittyen. Etätulkkauksella saatavat säästöt voivat johtaa tilanteeseen, jossa etätulkkaus on enemmän sääntö kuin poikkeus. Haavoittuvassa asemassa olevan asian hoidossa etätulkkauksella saattaa olla erityisen kielteinen vaikutus. Esimerkiksi haavoittuvassa asemassa olevan seksuaalisen väkivallan uhrin voi olla hyvin vaikea hoitaa esimerkiksi terveydenhuoltoon liittyviä asioitaan puhelintulkkauksen välityksellä. Haavoittuvassa asemassa olevan henkilön kanssa asioidessa luottamuksellisen ilmapiirin luominen on olennaisen tärkeää, jolloin etätulkkauksen käyttäminen ei ole tarkoituksenmukaista. Myös lakiin tulisi kirjata velvollisuus ottaa tämä huomioon. 
Pakolaisneuvonta katsoo, että lakiin tulisi kirjata rajoitus vastaanottokeskuksen henkilökunnan toiminnasta tulkkina siten, että henkilökuntaa ei saisi käyttää tulkkina muulloin kuin selvitettäessä asiakkaalle arkipäiväisiä vastaanottokeskukseen ja asiakkaan toimintaan liittyviä asioita.
25 § Oppivelvollisuusikäisen koulunkäynti 
Laki velvoittaa oppivelvollisuusikäisen käymään koulua, mutta toisaalta tällä hetkellä ei ole kuntia velvoittavaa lakia opetuksen järjestämiseksi niille, joilla ei ole Suomessa kotikuntaa. Lainkohdan sanamuoto on tältä osin huono. Ehdotuksen esitöissä on vertailtu Pohjoismaiden ja muutaman muun Euroopan valtion lainsäädäntöä. Vertailun perusteella Suomi näyttää olevan ainoa valtio, jossa kansainvälistä suojelua hakevalla oppivelvollisuusikäisellä ei ole suoraan oikeutta koulunkäyntiin. Ehdotetussa selvityshankkeessa voitaisiin pohtia myös sitä, miten alaikäisille turvataan pääsy perusopetukseen. Vaikka asiaa ei tähän lakiin saadakaan, Pakolaisneuvonta haluaa muistuttaa lasten koulunkäynnin järjestämisen tärkeydestä. Pakolaisneuvonta huomauttaa, että myös EU:n vastaanottodirektiivin 10.artiklan kohdan 1 mukaan jäsenvaltioiden on annettava sekä turvapaikanhakijoiden alaikäisille lapsille että alaikäisille turvapaikanhakijoille mahdollisuus käydä koulua vastaavin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaiset niin kauan, kun heitä tai heidän vanhempiaan koskevaa maastapoistamispäätöstä ei tosiasiallisesti panna täytäntöön. Niin ikään lapsen oikeuksien sopimuksen mukaan lapsella on oikeus ilmaiseen perusopetukseen. 
Pakolaisneuvonnan mielestä vastaanottolakiin tulisi kirjata valtion velvollisuus korvata kunnalle turvapaikanhakijalasten koulunkäynnistä aiheutuvat kulut täysimääräisesti.  
35 §, 36 § Ilman huoltajaa olevan alaikäisen edustaminen ja edustajan kelpoisuus 
On hyvä, että edustajan määräämistä koskevan lainkohdan sanamuotoa muutetaan ehdottomammaksi. Vastaisuudessa edustajan tehtävään määrääminen edellyttäisi rikosrekisteriotteen toimittamista käräjäoikeudelle, mikä on tärkeä uudistus. Myös muita kelpoisuusehtoja voitaisiin Pakolaisneuvonnan näkemyksen mukaan tiukentaa. Edustajalta tulisi vaatia tietämystä kansainvälisestä suojelusta ja turvapaikkamenettelystä. Käytännössä edellytyksenä tehtävässä toimimiselle tulisi olla edustajakoulutukseen osallistuminen ja säännöllinen edustajakoulutusten järjestäminen. 
Lainvalmistelussa tulisi pohtia myös sitä, pitäisikö asettaa enimmäismäärä sille kuinka monta edustettavaa yhdellä edustajalla voi olla. Edustajan pitää tosiasiallisesti pystyä hoitamaan laadukkaasti kaikkien edustettaviensa asioita. Pakolaisneuvonnan tiedossa on tapauksia, jolloin yhdellä edustajalla on ollut liikaa edustettavia. Käräjäoikeuden tulisi edustajaa määrätessään arvioida edustajan tosiasiallinen mahdollisuus hoitaa edustajan tehtäviä riittävän hyvin.  
37 § Edustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa
Edustajan olisi valvottava lapsen etua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn aikana. Hänen olisi mahdollisuuksien mukaan osallistuttava turvapaikkapuhutteluun tai muuten selvitettävä, että lapsen etu on otettu huomioon turvapaikkamenettelyssä.
Edustajan läsnäolo turvapaikkapuhutteluissa on lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta ensiarvoisen tärkeää. Pakolaisneuvonta katsoo, että lainkohdan tulisi olla ehdottomampi ja siihen olisi kirjattava, että edustajan tulee osallistua turvapaikkapuhutteluun ja valvottava lapsen etua turvapaikkamenettelyssä. Turvapaikkapuhuttelussa selvitetään alaikäisen hakijan kansainvälisen suojelun tarvetta. Haavoittuvassa asemassa oleva alaikäinen ei välttämättä kykene eikä halua selvittää kansainvälisen suojelun tarpeeseensa liittyviä seikkoja ilman edustajansa läsnäoloa. Turvapaikkapuhuttelu saattaa kestää hyvin kauan ja on poikkeuksetta henkisesti raskas tapahtuma lapselle. Tässä tapauksessa edustajalla on myös tehtävänä lapsen fyysisestä hyvinvoinnista huolehtiminen puhuttelun aikana.
38 § Edustajan vapauttaminen tehtävästään
Esityksessä todetaan, että jos 15 vuotta täyttänyt alaikäinen esittäisi vastaanottokeskuksen työntekijälle pyynnön vapauttaa edustaja tehtävästään, työntekijän tulisi auttaa asian vireillepanossa. Jos vastaanottokeskuksen työntekijä havaitsee, että alaikäisen edustaja ei ole sopiva tehtäväänsä tai 15-vuotias on esimerkiksi peloissaan tai ahdistunut edustajan toiminnan vuoksi, vastaanottokeskuksen olisi pyrittävä selvittämään tilannetta alaikäistä ja edustajaa kuullen ja laitettava tarvittaessa vireille edustajan vapauttamista koskeva asia.
Perusteluissa kohdan sanamuoto on harhaanjohtava. Tarkoitus kuitenkin lienee, että kohta koskee kaikenikäisiä lapsia.
39 § Edustajan tehtävän lakkaaminen
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin edustajan tehtävän lakkaamisesta ilman eri hakemusta. Pykälän 1 momentin mukaan edustajan tehtävät lakkaisivat, kun edustettava tulee täysi-ikäiseksi, muuttaa pysyvästi pois Suomesta tai hänelle määrätään Suomessa huoltaja tai muu laillinen edustaja.
Esityksessä jää epäselväksi, lakkaavatko edustajan tehtävät myös lääketieteellisen iänmäärityksen perusteella, mikäli hakija sen perusteella arvioidaan täysi-ikäiseksi. Pakolaisneuvonta näkemyksen mukaan edustajan menettäminen vaikuttaa nuoren turvapaikanhakijan oikeudelliseen asemaan merkittävästi.  Iänmääritys ei nykymenetelmillä anna tarkkaa tulosta henkilön iästä. Tästä syystä Pakolaisneuvonta katsoo, että oikeus edustajaan tulisi säilyä ikätestin jälkeenkin. Hakijan oikeusturvan kannalta iänmäärityksen tuloksesta pitäisi saada valituskelpoinen päätös ja edustajamääräyksen tulisi jatkua vähintään siihen saakka, että kyseinen valitus on käsitelty.  
44 § Vastaanoton asiakasrekisteriin talletettavat tiedot
Esityksen mukaan vastaanottorekisterin tarkoitus ei muutu aiemmasta. Toisaalta esityksen 44 § kohdassa 6 esitetään varsin laaja luettelo erilaisia tietoja, joita vastaanottorekisteriin voitaisiin asukkaasta kirjata. Pakolaisneuvonnan mielestä esitetty lainkohta mahdollistaa liian väljän tulkinnan siitä, mitä tietoja rekisteriin saa kirjata. Esitystä tulisi tältä osin tarkentaa. Pakolaisneuvonta katsoo, ettei vastaanottorekisteriin saa kirjata mitään hakemuksen sisältöön liittyvää. Rekisterin tulee jatkossakin olla vastaanottotyön väline, eikä se voi olla osa turvapaikkapäätöksentekoa. 

Tieto turvapaikkapäätöksestä tulisi kirjata vastaanottorekisteriin vasta päätöksen tiedonannon jälkeen. Näin voitaisiin välttää tilanne, jossa vastaanottokeskus saa tiedon päätöksestä ennen hakijaa. 

Salassapitovelvoitteen käytännön toteuttamisen mahdollisuus on turvattava tilanteessa, jossa suurella määrällä ihmisiä on mahdollisuus käyttää rekistereitä. Kysymys on erityisen tärkeä, kun vastaanottoa ja päätöksentekoa hallinnoidaan saman viraston alaisuudessa. Asiakkaan on voitava luottaa siihen, etteivät luottamukselliset tiedot kulje vastaanoton ja päätöksentekijän välillä. 

Vastaanottokeskuksessa henkilökunnan ja asiakkaiden välisessä asioinnissa ei myöskään aina ole käytetty tulkkia, mikä voi johtaa epätarkkojen ja virheellisten tietojen päätymiseen rekisteriin, etenkin jos on kyse monimutkaisista turvapaikkaperusteisiin liittyvistä seikoista. Tästä syystä Pakolaisneuvonta esittää (23 §) lakiin tulkkauksen osalta täsmennystä, ettei vastaanottokeskuksen henkilökunta saisi toimia tulkkina muutoin kuin vastaanottokeskuksen jokapäiväiseen toimintaan liittyvissä asioissa. 

Ehdotetun 3 kohdan mukaan rekisteriin saisi tallettaa rekisteröidyn terveydentilaa koskevia tietoja. Voimassa olevan lain 37 § ei sisällä mainintaa terveystiedoista talletettavina tietoina. Henkilötietolain 11 §:n 4 kohdan mukaan terveydentilaa koskevat tiedot ovat arkaluonteisia. Kyseisen lain 12 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan tämä ei kuitenkaan estä terveydenhuollon toimintayksikköä tai terveydenhuollon ammattihenkilöä käsittelemästä siinä toiminnassaan saamia tietoja rekisteröidyn terveydentilasta, sairaudesta tai vammaisuudesta tai häneen kohdistetuista hoitotoimenpiteistä taikka muita rekisteröidyn hoidon kannalta välttämättömiä tietoja. Näitä tietoja voisi siis käsitellä ja tallettaa ainoastaan vastaanotto- tai järjestelykeskuksessa työskentelevä terveydenhuollon ammattihenkilö.
Pakolaisneuvonnan mielestä vastaanottokeskus tulisi velvoittaa huolehtimaan siitä, ettei rekisteröidyn terveydentilaa koskeviin tietoihin ole pääsyä muilla kuin vastaanotto- tai järjestelykeskuksessa työskentelevällä terveydenhuollon ammattihenkilöllä.
Marjaana Laine
Johtava lakimies