Oikeusministeriölle

Oikeusministeriö on pyytänyt 28.6.2010 minulta lausuntoa säätiölainsäädännön kehittämistä koskevasta arviointimuistiosta.  Pyydettynä lausuntona esitän kunnioittavasti seuraavan..

1.	Yleistä 

Säätiölain uudistamista kokeva arviomuistio on hyvin valmisteltu. Esitystapa on sopivan tiivis ja tarkastelu analyyttista. Olennaista on se, että arviomuistiota on valmisteltu yhdessä ja yhteisymmärryksessä asiantuntija- ja etutahojen kanssa Tämä tarjoaa hyvän pohjan jatkovalmistelulle yhdessä nyt valmisteltavien lausuntojen perustalta.

Arviomuistion pohjalta esitän tiivistetysti käsityksenäni lainuudistuksen lähtökohdista:

-	Uudistuksessa tulee välttää puhdasoppisuutta. Säätiökenttä muodostaa monipuolisen kokonaisuuden, jota on vaikea hallita legaalinormein. Lainuudistuksella voidaan poistaa yhteisesti havaittuja ongelmia, mutta niitä voi myös syntyä lisää, jos sääntelyä valmisteltaessa ei olla riittävän huolellisia. Siksi on oltava erityisen varovainen niillä alueilla, joilla ei ole esiintynyt todellisia ongelmia. 
-	Uudistuksesta tulee ilmetä, että lainsäätäjä tuntee säätiöiden reaalimaailman. Tämän ei kuitenkaan tarvitse merkitä välttämättä sitä, että kaikki erityispiirteet pyritään ottamaan sääntelyssä huomioon. Sellainen voi luoda enemmän ongelmia kuin poistaa niitä. Säätiölain ei tule olla läheskään yhtä seikkaperäinen kuin osakeyhtiölain.
-	Lain systematiikka tulee rakentaa kokonaan uudelleen ja sääntelyssä ottaa huomioon moderni yhteisöoikeudellinen sääntely. Sitä ei kuitenkaan tule käydä kopioimaan juuri miltään osalta ennen säätiöiden erityispiirteiden huomioon ottamista.
-	Lausuntokierrokselta on syytä kirjata sinänsä muistiin kaikki relevantit näkökohdat. Lainuudistuksen etenemisen kannalta on kuitenkin riittävää, että suurista linjoista on riittävä konsensus. Pelkästään arviomuistion pohjalta eivät lausunnonantajat useissa tapauksissa kykene muodostamaan sellaisia kantoja, joista tulisi pitää loppuun asti kiinni, kun kaikkia heijastusvaikutuksia ei voi ottaa huomioon ilman perinpohjaista analyysiä. Siksi ei tässä vaiheessa tulisi jatkovalmistelun toimeksiantoa silmällä pitäen lyödä lukkoon sisältöä koskevia yksityiskohtia, vaikka niistä saattaisi olla tässä vaiheessa laajakin yksimielisyys. Samasta syystä en itse ota kaikkiin yksityiskohtiin ”lopullisia kantoja”.
-	Lopullisessa valmistelutyössä on käytävä ennakkoluulottomasti mutta samalla kriittisesti tutkijoiden käsitykset lain uudistamisesta. Erityisesti kiinnitän huomiota Risto Hovin väitöskirjan teeseihin. Tässä arviomuistiossa ei ole otettu kantaa Hovin teesiin säätiön edustamista koskevasta lain aukosta.

Yksityiskohtaisten kysymysten osalta esitän seuraavan.

4.2. Kokonaisuudistus

Uudistus tulisi toteuttaa kokonaisuudistuksena. Laki on vanha, aukollinen ja tilkkutäkkimäinen eikä siinä ole otettu huomioon nykyistä säätiötodellisuutta. Lain kokonaisuudistuksen tarpeesta vallitsee laaja yksimielisyys. Vaikka radikaaleja muutoksia ei tehtäisikään, on tärkeää, että peruskysymyksiä voidaan pohtia kokonaisuudessaan. Uudistamistarve ei kohdistu vain joihinkin yksittäisiin kysymyksiin.

4.3. Säätiöoikeudellinen uudistus

Kyllä. Kysymys on kahdesta eri asiasta. Vero-oikeuden ja siviilioikeuden osalta asiantuntemus ei ole liioin yksissä käsissä. Jos säätiöiden liiketoiminnan sääntelyyn kaavaillaan merkittäviä muutoksia, ei valmistelussa tule kuitenkaan ummistaa silmiä vaikutuksia säätiöiden verotukseen.

4.4. Lain rakenteen tulisi perustua sen varaan, että säätiö on määritelmän omaisesti määrätarkoitukseen käytettävä omaisuusmassa. Toisaalta lakia ei tule uudistaa niin, että nykyiset jatkuvarahoitteiset säätiöt suljettaisiin sen ulkopuolelle. Tämä olisi liian radikaali ja myös epätoivottava toimenpide ja sotisi myös hallinto-oikeudellista luottamusperiaatetta vastaan. Miten tämä dilemma on järjestettävissä, on jätettävä jatkovalmistelun varaan. En pitäisi poissuljettuna sitä, että joissain säännöksissä otettaisiin huomioon jatkuvarahoitteisuus, vaikkei se aivan selvästi näkyisi kyseisistä säännöksistä. On kuitenkin huomattava, että säätiötyypit eivät välttämättä eroa täysin toisistaan. On säätiöitä, jotka saavat ulkopuolista rahoitusta samalla kun niillä on merkittävä oma pääoma. Jatkuvarahoitteisten säätiöiden tilanne tulee esiin siinä, kuinka tiukasti vaaditaan sitä, että säätiön pääoman on oltava perustamisvaiheessa sopusoinnussa säätiön tarkoituksen kanssa. Tässä voitaisiin ottaa huomioon – niin kuin nykyisinkin – se, että säätiö voi saada myöhemmin merkittävää rahoitustukea.

 4.5. Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja epäitsenäiset säätiöt

Epäitsenäisiä säätiöitä koskevat yleissiviilioikeudelliset oikeussäännöt fidusiaarin asemasta permutaatio-oppiin. Epäitsenäisten säätiöiden sääntely voisi olla perusteltua kansalaisinformoinnin kannalta: tiedettäisiin, mikä tämä instituutio on ja miten sitä voidaan käyttää. Toiselta puolen epäitsenäisissä säätiöissä ei ole sellaisia vakavia ongelmia, joita tulisi lainsäädännöllä ratkaista. En näe riittävää aihetta siihen, että uudistus koskisi myös epäitsenäisiä säätiöitä.

4.6. Lainsäädännön tahdonvaltaisuus

1. Kysymys sääntelyn pakottavuudesta ja tahdonvaltaisuudesta on monitahoinen. Nykyisestä säätiölaista ei kaikin osin selviä, kumpaan luokkaan eri säännökset lukeutuvat. Asiaa ei välttämättä tarvitsekaan aina lausua suoraan laissa. Osa säännöksistä on tai niiden tulee olla sillä tavoin pakottavia, että laissa määritellään vähimmäistaso, jota voidaan kiristää säänöissä. Tällaisen tulee olla esimerkiksi esteellisyyssäätelyn.

Sääntelyn on oltava osin pakottavaa, osin tahdonvaltaista. Julkisoikeudellisten säännösten, velkojansuojaa ja mahdollista vähemmistönsuojaa koskevien säännösten tulee olla pakottavia. Sama koskee sääntöjen vähimmäissisältöä, säätiön tarkoitusta, viranomaisvalvontaa ja oikeussuojakeinoja.. Vasta kun tiedetään, mitä laissa on tarkoitus lähemmin säätää, voidaan ottaa seikkaperäisemmin kantaa pakottavuuskysymykseen.

2. Vastaus on myönteinen.

3.
Kohdealuetta on tässä vaiheessa aiheetonta määritellä yksityiskohtaisesti, kun ei tiedetä, mistä kaikista seikoista tulee lakiin säännöksiä. Tyypillisiä olettamasäännöksiä tulisivat kuitenkin olemaan sisäistä hallintoa koskevat säännökset. 

5.1. Säätiön yleinen määritelmä

1. En pidä tätä tarpeellisena. On tosin huomattava, että laissa joka tapauksessa operoidaan jollain säätiökäsitteellä. Yksityiskohtainen määrittely voisi aiheuttaa enemmän ongelmia kuin poistaa niitä.

5.2. Säätiön perustaminen testamentilla ja säädekirjalla

1. Vastaus on myönteinen. Nykysääntely voidaan säilyttää. Säätäjän on voitava luottaa testamentin toimeenpanijaan.

2.
Esitetyssä tilanteessa tulisi pyrkiä sääntöjen mukauttamiseen.

1.	Vastaus on kyllä.  

5.3. Säätiön tarkoitus ja toiminta

1.	Kannatan varovasti hyödyllisyysvaatimuksesta luopumista. Nykytilannetta voidaan karakterisoida sillä, että säätiön on oltava hyödyllinen mutta yhdistyksen ei sitä tarvitse olla. Hyödyllisyys on myös muodostanut sillan yleishyödyllisyystunnusmerkistöön. On voitu ajatella, että säätiö täyttää helposti yleishyödyllisyystunnusmerkistön, kun sen on joka tapauksessa oltava hyödyllinen. Kun vaatimukset ovat tässä suhteessa kiristyneet, ei tällä ”sillalla” ole enää samaa merkitystä kuin ennen. On vaikea kuvitella vakavaa säätiön perustamispyrkimystä, joka voisi kaatua siihen, ettei säätiö ole hyödyllinen.
2.	Tämä on vaikea kysymys vastattavaksi. En pidä laajentamista mahdottomana, mutta jos niin tehdään, on tarkoin mietittävä kilpailuneutraalisuus- ja verotuskysymyksiä.  Kantaa on uskallettava toisaalta ottaa siihen, että välillinen liiketoiminta on käytännössä sallittu, vaikkei ehkä olisi pitänyt. Neutraali ratkaisu voisi olla se, että sallittaisiin nimenomaisesti välillinen liiketoiminta, muta säätiön omissa nimissä vain nykyisen tyyppinen pienimuotoinen toiminta. Liiketoimintakysymystä on huomattava tarkastella myös säätiövarallisuuden suojan kannalta. Liiketoiminta voi olla suurempi riski kuin sijoitusten hajauttaminen.

3.	Ks. edellinen kohta.

4.	En osaa sanoa, liittyykö velkojansuojaan erityisiä piirteitä. Säätiötodellisuutta on kuitenkin monen säätiön suuri velkaantuneisuus. Konkreettinen seikka on se, tuleeko säätiön velkasaneeraus hyväksyä. Jatkuvarahoitteisten säätiöiden kieltäminen helpottaisi velkojansuojaa, mutta siinä menisi lapsi pesuveden mukana.

5.4. Rekisteröinnin edellytykset ja oikeusvaikutukset
1. Lupamenettelyyn liittyy jopa perustuslaillisia ongelmia harkintavallan vuoksi. Normatiivijärjestelmä on yleisesti ottaen paikallaan oikeushenkilön rekisteröinnissä, missä se vain on mahdollinen.
2. Ongelmat liittynevät menettelyn rastakuteen niiden kannalta, jotka eivät ole tottuneet säätiöasiointiin PRH:ssa.
3. Uudistus olisi paikallaan. Ks. kohtaa 1.

5.5. Säätiöpääoma

1. Tämäkin on monitahoinen kysymys. Meillä perustetaan hyvin usein säätiöitä liian pienen pääoman turvin. 25.000 euron pääomasäätiön vuotuinen nettotuotto riittää vain hyvin pieniin apurahoihin. Vielä kummallisempaa on perustaa laitossäätiö 25.000 pääomalla. Jos ja kun jatkuvarahoitteiset säätiöt sallitaan, ei rajaa voida asettaa kovin korkealle. Urheilijarahastoja on perustettu lajiliittojen yhteyteen melko pieninkin pääomin ilman sanottavia ongelmia.

2.	Pidän tätä perusteltuna fuusion ja fission tilanteissa. Laissa tulisi säätää fissiostakin.

5.6. Säätiön hallinto
5.6.1. Hyvä hallinto
1.	Pidän tätä perusteltuna. yleistä esteellisyysvaatimusta ei pidä tehdä koin kireäksi, muta säännöissä tulee vaatimusta voida kiristää.
2.	Ei. Nykytila on riittävä. Oma kysymyksensä on tietojen antamisen laiminlyönti.
3.	Pitkälti voidaan luottaa itsesääntelyyn. Tarvitaan myös legaalinormeja. Tämän osalta viittaan jäljempänä esittämääni.
5.6.2. Yleiset periaatteet; huolellisuus- ja lojaalisuusvelvoite
En näe, että asiaa voitaisiin edistää lainsäädäntötoimin. Lojaalisuusvelvollisuus niin kuin muutkin periaatteet voisivat olla laissa ongelmallisia.

5.6.3. Hallituksen kokoonpano ja tehtävät
1. Sääntelyä voidaan täsmentää ottaen valikoidusti huomioon yhteisöjen sääntely. On kuitenkin sallittava kaikki nykyiset hallituksen valintatavat. Edustusvallan osalta viittaan Risto Hovin väitöskirjaan ja edellä lausumaani. Paikallaan voisi olla se, että hallituksen erottaminen kävisi päinsä vain tuomioistuimen päätöksellä.
2. Nykyiset säännökset ovat puutteellisia. Päätösvallan käyttämisen osalta tulisi erottaa vaalit ja asiakysymykset toisistaan. Kovin tarkka sääntely ei ole suositeltavaa edes olettamasäännösten osalta.

5.6.4. Muut orgaanit 
1. En kannata toimitusjohtajainstituution ottamista lakiin.
2. Sääntely ei ole nyttemmin onnistunutta. Laista ei ilmene, milloin toinen päätöksentekotaso on hallitusta ylempänä ja milloin alempana. Toimivalta- ja vastuusuhteet jättävät liikaa epätietoisuutta.

5.6.5
Yleisesti ottaen ei. Jatkoselvittelyssä voitaisiin kuitenkin tutkia sitä mahdollisuutta, että säätäjä voisi saada kanneoikeuden, jos säätiön säännöissä niin määrätään.

5.7. Säätiövalvonta

5.7.1.Julkinen valvonta

1. Kannatan julkisen valvonnan säilyttämistä. Sitä varten ei tule kerätä säätiöiltä valvontamaksua. Sen sijaan rekisteröimis- ja sääntömuutosmaksut voivat olla sillä tavoin markkinahintaisia kuin yhdistysrekisterin vastaavat maksut. Valvonnan voimavaroja voitaisiin lisätä nykyisestään. Ainakaan toistaiseksi en ole vakuuttunut siitä, että valvonnan siirtäminen PRH:sta muualle edistäisi valvonnan suorittamista. Nykykäytännön ongelmana eivät ole valvonnan keinot vaan resurssit. lainuudistusta ei tulisi rakentaa resursseista käsin. 

2	Sähköisen tietojärjestelmän kehittäminen voisi viedä valvontaa eteenpäin.
3.	Yleisesti ottaen toimivalta on asianmukaisesti järjestetty. Toimivallan osalta on huomattava perustuslakikysymykset, kuten oikeusministeriön selvityksessä PRH:n lainsäädäntöaloitteesta on ilmennyt. PRH:n kuluvastuu vahingonkorvausasioissa näyttäytyy ongelmana, kun PRH ei juuri lainkaan nosta korvauskanteita tuomioistuimissa. Tämä ongelma tulisi hoitaa valtion sisällä niin, ettei vahingonkorvauskysymys jäisi kuolleeksi kirjaimeksi.
4.	Ks. edellä. Valvontakustannuksia ei tule periä, mutta rekisterimaksut ovat eri asia.
5.	Säätiölain 15 §:n sisältöä voidaan kehittää perusratkaisua muuttamatta. Perustajan kanneoikeutta voidaan harkita sääntöperusteisena.

5.7.3.	Tilintarkastus

1.	Lainsäädännöllä voidaan vaikutta vain vähän siihen, että säätiön tilintarkastajien säätiötuntemuksen tulisi yleisesti ottaen olla nykyistä parempi. Harkittavana voisi olla se, että säätiön tilintarkastajan tulisi lausua siitä, miten säätiö on toteuttanut tarkoitustaan.
2.	Ei.
3.	Ei.
4.	Ei. toimintakertomuskutyymiä tulisi kehittää, mutta tämä ei ole lainsäädäntöasia.

5.8.	Säätiövarallisuuden hoito

1.	Risto Hovin väitöskirjassa ilmaistulla tavalla sijoitusnormi on anomalia. Se on myös menettänyt ohjauskykynsä. Vaikka sen uudistaminen onkin vaikeaa, tulisi yrittää modernisointia ja todellisuuspohjaisempaa sääntelyä. Vertailukohtana on pidettävä eläkevakuutusyhtiöiden sijoitusnormeja.
2.	Sääntelyssä tulisi ottaa huomioon se, että sijoitusnormi koskee vain sijoitusomaisuutta, ei laitossäätön omistamaa laitosta. Huomioon on otettava myös se, että omaisuuden sijoittamisen tulee palvella säätiön tarkoitusta. Edelleen tulisi ottaa irtiotto turvallisen ja tuloa tuottavan sijoittamisen illuusiosta ja mainita varovaisuusperiaate muodossa tai toisessa. Sijoituksen hajauttamisen ja päätöksenteon ulkoistamisen osalta voisi olla tahdonvaltaisia säännöksiä tai olettamasäännöksiä.

8.9. Säätiön toiminnan tarkoituksen muuttaminen

Tarkoituksen muuttaminen on nykyisin liian vaikeaa. Tämä on johtanut siihen, että osa säätiöistä on joutunut stagnaatiotilaan. Tarkoituksen muuttamista tulee helpottaa, mutta vain varoen. Säätiön säännöissä tulisi voida jo perustamisvaiheessa mahdollistaa ja laissa tarjota määräaikaisen säätiön mahdollisuutta ja sitä, että säätiö tietyin edellytyksin ryhtyy käyttämään varojaan loppuun. Fuusiota tulee teknisesti helpottaa ja fissio sallia.

Helsinki 14.9.2010

Heikki Halila
siviilioikeuden professori
Helsingin yliopisto