Oikeusministeriö
oikeusministerio@om.fi				

					18.6.2013

Oikeusministeriölle

Viite:  	Lausuntopyyntö 15.5.2013 OM 11/41/2010 ja  
Oikeusministeriön sähköpostiviesti 22.5.2013 säätiökäytäntö-kyselyn vastaajille

Asia	Lausunto säätiölain uudistamistyöryhmän lausunnosta (23/2013)

Suomen Kansallisoopperan säätiö, joka on vastannut oikeusministeriön säätiökäytäntökyselyyn, esittää säätiölain uudistamistyöryhmän mietinnöstä seuraavia kommentteja, mielipiteitä ja huomioita.  

Oikeusministeriön lausuntopyynnön mukaan palautetta säätiölakityöryhmän mietinnöstä voivat esittää myös muutkin kuin ne, joille lausuntopyyntö varsinaisesti on lähetetty.  

1.	Säätiölain kokonaisuudistus on tarpeellinen  

Suomen Kansallisoopperan säätiö on toiminnallinen jatkuvarahoitteinen säätiö, jonka tarkoituksena on ylläpitää valtakunnallista ooppera- ja balettiteatteria.  Mietinnössä esitetyn selvityksen mukaan rekisteröityjen säätiöiden ensisijaisena sääntömääräisenä tarkoituksena onkin yleisimmin kulttuuri- ja harrastustoiminnan tukeminen. Säätiömuoto on osoittautunut käytännössä tarpeelliseksi ja sopivaksi hallintomuodoksi yleishyödyllisten kulttuurilaitosten ylläpitämiseen. 

Työryhmä ehdottaa uuden säätiölain säätämistä nykyisen vuodelta 1930 olevan lain tilalle. Tavoitteena on kehittää säätiöiden toimintamahdollisuuksia siten, että säätiöt voivat toimia mahdollisimman tehokkaasti, joustavasti ja ennakoitavalla tavalla.  Lakiehdotus ei saa kuitenkaan vaarantaa säätiöiden yleishyödyllistä asemaa. 

Suomen Kansallisoopperan säätiön mielestä säätiölain kokonaisuudistus on tarpeellinen, sillä nykyinen laki ei ole erityisen kattava.  Laki on säädetty sellaisten säätiöiden toiminnan lähtökohdista (lähinnä apurahasäätiöt), joiden toiminta rahoitetaan pääosin säätiöpääoman tuotoilla.  Nykyinen säätiölaki ei ota huomioon riittävästi toiminnallisten säätiöiden ominaispiirteitä. On hyvä, että säätiölaki ajanmukaistetaan. Säätiöiden ominaispiirteitä tulee kuitenkin korostaa lainvalmistelutöiden perusteluissa.

Lakiehdotus siirtymäsäännöksineen on nykyistä merkittävästi pitempi ja sen pykälät nykyisiä laajempia ja yksityiskohtaisempia, mikä voi johtaa lain vaikeaselkoisuuteen.  Tästä voi aiheutua uusia tulkintaongelmia, ja säätiöiden tarve ammattimaisten palveluiden käytölle voi lisääntyä. Jatkovalmistelussa onkin syytä vielä pohtia yksityiskohtaisen sääntelyn tarkoituksenmukaisuutta. 

Tahdonvaltaisen sääntelyn osuutta tulisi lisätä laissa pakottavien määräysten sijasta.  Säätiöiden tulee jatkossakin voida joustavasti määrätä omissa säännöissään ja muissa sisäisissä normeissaan toimintansa ja hallintonsa järjestämisestä eikä lain olettamasäännöksiin perustuen.  Hyvä hallintotapa eli ”foundation governance” lisää säätiöiden toiminnan tehokkuutta ja hallinnon läpinäkyvyyttä. Lain tulee edistää säätiöiden hyvää hallintotapaa ja kannustaa yleisluontoisten lainsäännösten puitteissa säätiöitä kehittämään omia sääntöjään ja hallinnointiperiaatteitaan hallintorakenteessa ja toiminnan järjestämisessä, mikä tarkoittaa käytännössä joustavia normeja.  

Sääntöjen muuttamisen helpottaminen on myönteistä, mutta ehdotettua säätiöiden valvontamaksua ei tule ottaa käyttöön. 

2.	Säätiön tunnusmerkkien selventäminen ja avoimuuden lisääminen on perusteltua, riittävän peruspääoman vähimmäisvaatimus säilytettävä 

Säätiölaissa ei ole nykyisin säätiön määritelmää eikä varsinaisesti säätiön tunnusmerkkejä. On hyvä, että työryhmän mietinnössä säätiön tunnusmerkkejä säätiölaissa selvennetään siten, että ne kattavat nykyistä paremmin myös toiminnalliset ja jatkuvarahoitteiset säätiöt. 

Jatkuvarahoitteiset säätiöt, jotka toimivat pääosin avustusten turvin, ovat säätiön peruspääomasta varsin vähän riippuvaisia. Kulttuurilaitoksia ylläpitävien säätiöiden menoista suurin osa on henkilöstömenoja. Yhtäältä tämän menorakenteen ja toisaalta tuloihin (sekä avustuksiin että omiin tuloihin) liittyvien epävarmuuksien vuoksi on tärkeää, että säätiön oma pääoma voisi muodostaa puskurin menojen ja tulojen vaihtelulle.  Oman pääoman kasvattaminen on toiminnalliselle, jatkuvarahoitteiselle säätiölle käytännössä kuitenkin vaikeaa ja hidasta perustamisen jälkeen toiminnan käynnistyttyä.   Ongelmana on ennemminkin ollut säätiöiden perustaminen liian pienellä pääomalla.  Sen vuoksi säätiön yhtenä tunnusmerkkinä käytännössä tarkoituksen ja hallinnon ohella pidetty säätiön toiminnan pohjaksi annetun omaisuuden tulee olla riittävän suuri toimintaedellytysten turvaamiseksi.  Riittävän suuren peruspääoman turvaaminen heti perustamisvaiheessa on tärkeää myös toiminnallisten säätiöiden kannalta.   Laissa tulee jatkossakin määrätä vähimmäisperuspääomasta. Peruspääomavaatimusta voidaan nykyisestä korottaa ottaen huomioon inflaatiovaikutus.

Jatkovalmistelussa tulee harkita, onko lainsäätäjän määrittämästä vähimmäispääomasta syytä ollenkaan luopua ja siirtyä pelkästään viranomaisen so. patentti- ja rekisterihallituksen suorittamaan arviointiin ja onko perusteltua korostaa viranomaisen roolia tällä tavalla ja lisätä tulkinnanvaraisuutta.  

Säätiön perustamisen tulee jatkossakin olla sidoksissa hyödyllisyyskäsitteeseen.  Säätiön hyödyllisyysvaatimusta tulee tarkentaa nykyisestä, mutta työryhmän ehdottama viittaus säätiön tuottamaan hyötyyn sen säännöissä määrättyyn tarkoitukseen ei ole riittävän selkeä.  Säännöissä tarkoitus tulisi vaatia määriteltäväksi selvyyden vuoksi jatkossa tarkemmin.  Kulttuurilaitoksia ylläpitäviä säätiöitä on pidetty säännöissä määritelty toiminnan tarkoitus huomioon ottaen yleishyödyllisinä. Säätiöoikeudellisen säätelyn tarkoitus ei voi eikä se saa vaikuttaa säätiöiden verotuskohteluun eikä kilpailuneutraliteettiin. Säätiön toiminnan tulee aina olla sellaista, että se tuottaa hyötyä säännöissä määrättyyn tarkoitukseen, ja sen aatteellisuutta tulee korostaa.

Avoimuuden lisääminen säätiöissä on kannatettavaa. Ehdotetut tiukennukset lähipiirisäännöksiin ovat myönteisiä.  Suomen Kansallisoopperan Säätiö on hyvän hallintotavan mukaisesti toimintakertomuksensa jo vakiintuneesti kirjannut maininnan lähipiiristä ja hallituksen jäsenten palkkiomäärästä.  Hallinnollisen toimintakertomuksen sisältämiä tietoja voidaan laajentaa ja lisätä säätiöiden tiedonantovelvollisuutta. Varojen käytön ja toiminnan tarkoituksen välinen suhde on tärkeä myös jatkuvarahoitteisessa säätiössä.  Nykyistä laajempi tiedonantovelvollisuus on omiaan lisäämään säätiötoiminnan läpinäkyvyyttä. Itse toimintakertomuksesta eikä tilinpäätöksen liitetiedoista tulee käydä ilmi, millä tavoin säätiö on toiminut tarkoituksensa toteuttamiseksi tilikauden aikana, sekä muut ehdotuksen mukaiset tiedot. 

Tilintarkastajien tulee ensisijaisesti raportoida säätiölle, jolle toimitetaan tilintarkastuskertomus. Säätiön tehtävänä tulee olla toimittaa tilinpäätösasiakirjat valvontaviranomaiselle, mutta ei tilintarkastukseen liittyviä säätiön sisäisiä asiakirjoja. Tilintarkastajalle ehdotettu ilmoitusvelvollisuus on perusteltu vasta siinä vaiheessa, jos säätiö laiminlyö tilintarkastajan huomioita vastaavat korjaavat toimenpiteet. 

3.	Säätiön sijoitustoiminnan väljentäminen ja ohjeistaminen myönteistä

Nykyiset säätiön varojen sijoittamista koskevat lain vaatimukset soveltuvat käytännössä huonosti jatkuvarahoitteiseen säätiöön.  Mietinnön ehdotukset sijoitustoiminnan väljentämisestä ottavat jatkuvarahoitteisten säätiöiden ominaispiirteet nykyistä paremmin huomioon, onhan säätiövarojen sijoittamista koskevat periaatteet kirjattu nykyistä yleisempään muotoon. 

Sijoitustoimintaa koskevissa määräyksissä on kyse varallisuuden hoitamisesta eikä niinkään toiminnan rahoittamisesta sijoitustoiminnalla. Varallisuuden hoito, sijoitustoiminta ja liiketoiminta tulee pitää käsitteellisesti erillään.  Työryhmän ehdotus ei pakota säätiöitä liian suureen riskin ottoon, mikä on myönteistä.

Suunnitelmallisuus varallisuuden hoitamisessa ja sijoitustoiminnassa on tärkeää, jotta säätiöt eivät lähde ottamaan liiallista suunnittelematonta riskiä, riippumatta siitä, onko sijoitustoiminta ulkoistettu vai hoitaako säätiö sitä itse.  Suomen Kansallisoopperan säätiö on laatinut sijoitusstrategian, joka mietinnön perusteluissakin mainitaan.  Lain tulee sisältää ohjeet säätiöille sijoitustoiminnan järjestämisestä, mutta nimenomaisen sijoitussuunnitelman laatimisvelvollisuus ei ole tarkoituksenmukaista, maininta pelkästään kirjallisista perusteista laissa riittää.

4.	Säätiöiden liiketoiminta voidaan sallia rajoitetusti 

Nykyisin säätiö ei voi olla liiketoimintayksikkö, joskin käytännössä välillinen liiketoiminta on säätiöille sallittu.  Nykyisen liiketoiminnan harjoittamiskiellon tulkinta ja soveltaminen on epäselvää.  On hyvä, että pelisääntöjä selkiytetään nykyisestä ja liiketoiminnan harjoittamisen mahdollisuus sallitaan lailla myös säätiöille. Ehdotus ottaa näin huomioon toiminnallisten jatkuvarahoitteisten säätiöiden ominaispiirteet. Säätiön on syytä voida harjoittaa toimintamuotoihinsa liittyvää ja tarkoitusta toteuttavaa välillistä liiketoimintaa yhtiöittämällä toimintaansa.   

Suomen Kansallisoopperan säätiö suhtautuu varauksellisesti ehdotukseen siltä osin kuin se avaa säätiön laajan käyttämisen liiketoimintayksikkönä. Jatkovalmistelussa on syytä selvittää, onko tarkoituksenmukaista säätiövarallisuuden suoja riskeiltä huomioon ottaen, että säätiön toiminta voisi olla yksinomaan liiketoiminnan harjoittamista. Liiketoiminnan harjoittamiseen soveltuvat paremmin nykyiset osakeyhtiö- ja muut yritysmuodot.  

5.	Säätiöiden sisäisen hallinnon kehittäminen myönteistä: toimielintoimitusjohtaja kannatettava, mutta oikeushenkilö toimielimenä/toimielimen jäsenenä ei perusteltu

Säätiölaista puuttuvat nykyisin säännökset osakeyhtiön toimitusjohtajaa vastaavasta toimielimestä. Jatkuvarahoitteisten säätiöiden toiminta, joka sisältää liiketoiminnalliseen päätöksentekoon rinnastettavien operatiivisten ratkaisujen tekemistä päivittäisessä johtamisessa, vaatii nykyisin toimitusjohtajan kaltaista johtavaa toimihenkilöä. On hyvä, että säätiölakiin ehdotetaan sisällytettäväksi säännökset päivittäisestä hallinnosta vastaavaa toimitusjohtajasta, jonka asema perustuu luottamussuhteeseen suhteessa hallitukseen.  Nykytilanteessa ylimmän johdon vastuut ja tehtävät on määriteltävä säännöissä ja hallituksen delegointiin perustuvissa sisäisissä määräyksissä, mikä käytännössä voi aiheuttaa epäselvyyksiä johdon keskinäisissä vastuissa.

Työryhmän ehdotus siitä, että hallituksen ja hallintoneuvoston jäsen sekä toimitusjohtaja voisi olla oikeushenkilö, tulee poistaa lakiehdotuksesta.  Mietinnössä ei ole riittävästi selvitetty, mitä ehdotus yhteisöjäsenyydestä merkitsee hallituksen jäsenen vastuun kannalta. Epäselvää on, mikä olisi oikeushenkilöjäsenen suhde yhtäältä edustamaansa oikeushenkilöön ja toisaalta säätiöön.  Ehdotus mahdollistaisi sen, että voitaisiin perustaa apuyhteisö toimimaan esimerkiksi säätiön nimeämänä hallituksen jäsenenä.  Tämä synnyttäisi keskustelua vastuun samaistamisesta säätiön ja yhteisöjäsenen välillä, ja apuyhteisöä käyttämällä vastuuta voitaisiin hämärtää.  Mikäli yhteisöjäsenyys halutaan ottaa käyttöön, sen toimivuutta tulisi ensisijaisesti selvittää ja miettiä osakeyhtiössä. Osakeyhtiölaki ei nykyisin vielä tunne yhteisöjäsenyyttä.  Ei ole perusteltua kokeilla yhteisöjäsenyyttä ensin säätiössä, joka on perinteinen instituutio ja jossa henkilöjäsenyys hallintoelimissä on vakiintunut.  
 
Yleisesti ottaen yksityiskohtaista sääntelyä ei pidetä tarkoituksenmukaisena. Hallintoa ja edustamista koskeva ehdotus on liian yksityiskohtaista sääntelyä verrattuna osakeyhtiölakiin, vaikkakin säätiölaista puuttuvat nykyisin säätiön hallituksen päätöksentekoa koskevat säännökset kokouksen järjestäminen, päätöksentekoa koskevat vaatimukset ja pöytäkirjan laatiminen. Nämä jäävät nykyisin säätiöiden hyvän hallintotavan mukaisten sisäisten normien ja niiden kehittämisen varaan. Lain täydentäminen tältä osin on perusteltua.

Säätiölakiin on hyvä oikeustilan selventämiseksi sisällyttää nimenomaiset säännökset toimitusjohtajan, hallituksen ja hallintoneuvoston huolellisuus- ja lojaliteettivelvoitteesta.  Johdon tehtäviin tulee välttämättä lisätä säätiön edun edistäminen. 

Säätiölaki ei nykyisin sisällä säännöksiä kaksiportaisen hallintomallin vastuusuhteista. Hallintoneuvoston rooli jatkuvarahoitteisessa, toiminnallisessa säätiössä on erittäin tärkeä yhteiskuntasuhteiden ja sidosryhmäsuhteiden ylläpitäjänä, eikä sillä ole juurikaan päätös- tai valvontavaltaa.   Säätiölakiin ei tule ottaa pakottavia määräyksiä hallintoneuvostosta, jolla olisi esitetynkaltaisia hallituksen yleistoimivaltaan kuuluvia tehtäviä tai valvontavaltaa.  Hallintoneuvoston olemassaolo ja tehtävät tulisi jättää nykyiseen tapaan säännöissä määrättäväksi.  Erityisesti säätiöissä, joissa ulkopuolinen taho nimittää toimielinten jäsenet, ei tarvetta sellaiselle lakisääteiselle hallintoneuvostolle ole, joka nimittäisi hallituksen jäsenet.    Myöskään osakeyhtiölain mukaan hallintoneuvosto ei ole osakeyhtiöissä pakollinen, vaan yhtiöjärjestyksessä määrättävä toimielin.  Osakeyhtiöissä hallintoneuvostolla ei ole päätösvaltaa, vaan se toimii lähinnä osakkeenomistajien edustustona.  Hallintoneuvostolle ehdotettu asema ja tehtävät huomioon ottaen vastuunjako hallituksen ja hallintoneuvoston välille jää epäselväksi.  Ehdotus johtaa sekaannukseen ja hämärtää vastuunjakoa. Osakeyhtiölaista poikkeava ehdotus hallintoneuvostosta tuleekin poistaa. 

Nykyisen säätiölain mukaan hallituksen tai hallintoneuvoston valitsijataho ei voi erottaa hallituksen jäsentä kesken toimikauden. Ehdotus lain täydentämistä hallituksen jäsenen eroamista ja erottamista koskevilla säännöksillä on siten perusteltu. 

Suomen Kansallisoopperan säätiö lausuu mielellään säätiölakiuudistuksen jatkovalmistelun seuraavissa vaiheissa.

Helsingissä 18.6.2013

Suomen Kansallisoopperan säätiö

Päivi Kärkkäinen	Anita Prusila
Pääjohtaja		Lakimies