VEROHALLINTO	LAUSUNTO	
Oikeusyksikkö	16.9.2010	
PL 325		
00052 VERO		
		
     		
OIKEUSMINISTERIÖ		
Lainvalmisteluosasto	Viite / Diaarinumero	
	VH 671/349/2010	
     	OM 11/41/2010	

Lausunto säätiölainsäädännön kehittämistä koskevasta arviomuistiosta

Oikeusministeriö on pyytänyt Verohallinnolta lausuntoa säätiölainsäädännön kehittämistä koskevasta arviomuistiosta ”Säätiölainsäädännön kehittäminen” (mietintöjä ja lausuntoja 52/2010). Arviomuistion tavoitteena on luoda yleiskuva säätiölainsäädännön nykytilaan sekä tarjota oikeudellisia näkökulmia lainsäädännön kehittämiseen. Muistiossa käsitellään muun muassa tarvetta säätiölain siviilioikeudelliseen kokonaisuudistamiseen sekä säätiölain soveltamisalan kattavuuteen ja pakottavuuteen liittyviä kysymyksiä. Yksittäisistä sääntelytarpeista esille nousevat esimerkiksi säätiön tarkoitus ja liiketoiminta, säätiön hallinto ja sen läpinäkyvyys, säätiövalvonta sekä säätiövarallisuuden hoito. Lausunto on pyydetty jäsentämään muistion mukaisesti samaa otsikointia noudattaen.

Verohallinto esittää lausuntonaan kunnioittaen seuraavaa:

Kokonaisuudistus (4.2)

Verohallinnon käsityksen mukaan tulisi säätiölainsäädännön uudistaminen toteuttaa ensisijaisesti kokonaisuudistuksena. Säätiöt ovat verotuksessa huomattavia toimijoita ja säätiölainsäädäntö on vanhentunutta. Kokonaisuudistuksessa voitaisiin ottaa mallia viimeaikaisesta yhteisölainsäädännöstä. Mikäli kokonaisuudistusta ei voida toteuttaa, tulisi uudistaa ainakin säätiöiden valvontaa ja liiketoimintaa koskeva sääntely. 

Säätiöoikeudellinen uudistus (4.3)

Verohallinnon käsityksen mukaan vero-oikeudelliset kysymykset tulisi lähtökohtaisesti rajata säätiölainsäädännön uudistuksen ulkopuolelle. Verohallinto pitää tarpeellisena myös verolainsäädännön kehittämistä, mutta verolainsäädännön uudistamisen tulisi edetä erillisenä kokonaisuutena. Säätiölainsäädännön uudistaminen voi välillisesti vaikuttaa myös verotukseen esimerkiksi silloin, jos säätiölain uudistamisen yhteydessä luodaan säätiöille uusia tapoja toimia. Mikäli uusista toimintatavoista ei tällöin ole verosääntelyä, niihin liittyvät verokysymykset tulisi ratkaista säätiölainsäädännön uudistuksen yhteydessä.

Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja jatkuvarahoitteiset säätiöt (4.4)

Säätiölakia tarkastelemalla ei saa oikeaa kuvaa säätiötoiminnan tosiasiallisesta luonteesta ja kattavuudesta. Säätiölaissa säätiön oikeudellinen tunnusmerkistö on rajattu lähinnä luovutetuksi varallisuusmassaksi, jota hoidetaan tiettyä tarkoitusta varten hoitajan ollessa oikeushenkilö. Jatkuvarahoitteinen säätiö ei vastaa säätiölain lähtökohtana olevaa ajatusta säätiöstä itsenäisenä määrätarkoituksellisena varallisuusmassana. Säätiölakia tulisi täsmentää siten, että laista täsmällisesti kävisi selville erilaisten säätiöiden ominaispiirteet. Verohallinnon käsityksen mukaan myös jatkuvarahoitteisten säätiöiden ominaispiirteet tulisi ottaa nykyistä paremmin huomioon säätiölainsäädännössä.

Jatkuvarahoitteisissa säätiöissä on aina verotuksellisena ongelmana rajankäynti siitä, milloin säätiön säännöissä tarkoittama ja tosiasiallinen varainhankinta on verotettavaa elinkeinotoimintaa. Siltä osin kuin säätiön toiminta on elinkeinotoimintaa, toiminta olisi Verohallinnon näkemyksen mukaan suotavaa yhtiöittää. Nykyisin EU-lainsäädännöstä on tullut kunnille ja valtiolle velvollisuus yhtiöittää harjoittamansa toiminta silloin, kun toiminta on liiketoimintaa. Myös säätiölainsäädännössä tulisi velvoittaa säätiö yhtiöittämään liiketoimintansa. Tällaista liiketoimintaa voi olla esimerkiksi säätiön markkinaehtoisesti harjoittama palvelujen tuottaminen. Näissä tapauksissa voidaan jopa kysyä, onko säätiö tarkoituksenmukaisin oikeudellinen muoto, jos säätiöllä ei ole liiketoiminnan lisäksi muuta toimintaa.

Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja epäitsenäiset säätiöt (4.5)

Säätiölakia tarkastelemalla ei saa oikeaa kuvaa tosiasiallisesta säätiötoiminnasta ja sen kattavuudesta myöskään sen vuoksi, että säätiölaki ei tunne epäitsenäisiä säätiöitä. Verohallinnon käsityksen mukaan myös epäitsenäiset säätiöt tulisi huomioida säätiölainsäädännössä ja siten selkeyttää epäitsenäisten säätiöiden ja epäitsenäisen säätiön puolesta toimivien henkilöiden ja velkojien asemaa. Sääntelyn tulisi koskea sekä rekisteröidyn säätiön pitämää epäitsenäistä säätiötä/rahastoa että muiden tahojen (yleensä oikeushenkilön) hallinnoimia epäitsenäisiä säätiöitä/rahastoja. Sääntelyn kohteena tulisi olla epäitsenäisten säätiöiden rekisteröinti, kirjapitovelvollisuus ja tiedonantovelvollisuus.

Verohallinnolla ei ole kokonaiskuvaa epäitsenäisten säätiöiden toiminnasta, koska niitä ei järjestelmällisesti rekisteröidä eikä niillä ole yhdenmukaista tunnusta. Verohallinnon käsityksen mukaan epäitsenäisten säätiöiden asema tulisi virallistaa ja vakinaistaa säätiölain mukaiseksi säätiöksi, elleivät ne ole osa jotakin muuta oikeushenkilöä ja kuulu sen kirjanpito- ja ilmoitusvelvollisuuden piiriin. Molemmissa tapauksissa epäitsenäisen säätiön käsitteestä voitaisiin luopua.

Lainsäädännön tahdonvaltaisuus (4.6)

Verohallinnon käsityksen mukaan säätiölainsäädännössä tulisi lisätä sääntelyn määrää. Tämä voisi tapahtua tahdonvaltaista sääntelyä lisäämällä. Tahdonvaltainen sääntely ohjaisi säätiöitä paremmin kuin nykyiset suppeat ja pakottavat säännökset. 

Pakottavia säännöksiä kuitenkin tarvitaan.  Erityisesti liiketoiminnan harjoittamisen rajoista tulisi olla tarkemmat pakottavat säännökset. Verotusmenettelyä palvelisivat myös säännökset säätiön liiketoiminnan yhtiöittämisestä. Esimerkiksi konsernitilanteissa on ulkopuolisten vaikea saada oikeaa kokonaiskuvaa säätiön toiminnasta. Näissä tilanteissa olisivat erityisen tärkeitä kattavat raportointisäännökset konsernin toiminnasta ja johdon saamista eduista. Verohallinnon käsityksen mukaan pakotavalla lainsäädännöllä tulisi säännellä ainakin säätiöiden perustamisen edellytyksistä, vähimmäispääomasta, säätiön perustajan oikeudesta muuttaa säätiön tarkoitusta, asiamiehen asemasta ja valtuuksista säätiössä, säätiöiden valvonnasta, velkojainsuojasta, tilintarkastuksesta, liiketoiminnan harjoittamiskiellosta ja säätiöiden konsernirakenteen muuttamisesta.

Säätiön yleinen määritelmä (5.1) ja Säätiön perustaminen testamentilla ja säädekirjalla (5.2)

Verohallinnon käsityksen mukaan säätiön yleisestä tunnusmerkistöstä tulisi säätää laissa. Laista tulisi selvitä tarkemmin, millä edellytyksillä kyseessä on säätiö, joka rekisteröidään.

Arviomuistion mukaan säätiön perustaminen raukeaa, jos sääntöjä ei voida laatia säätiön tarkoitusta olennaisesti muuttamatta. Tällöin säädeomaisuus palautunee kuolinpesään, jossa se jaetaan sitä koskevien säännösten mukaisesti perillisille tai testamentin saajalle. Verohallinnon näkemyksen mukaan lainsäädännössä tulisi ottaa tarkemmin kantaa siihen, miten menetellään säädeomaisuuden suhteen. Verotuksen toimittamisen kannalta on tärkeää, ettei ole epäselvyyttä siitä, kenelle säädeomaisuus kuuluu.

Säätiön tarkoitus ja toiminta (5.3)

Verohallinto katsoo, että säätiön perustamisen tulisi jatkossakin olla sidoksissa hyödyllisyyden käsitteeseen, joka tulisi määritellä laissa tarkemmin. Säätiön perustamisessa tulisi tarkemmin kuvata säätiön tarkoitus, kuten toiminta yleiseksi hyväksi aineellisessa, henkisessä, sosiaalisessa tai yhteiskunnallisessa mielessä, säätiön perustamisen edellytyksenä. Tällöin voitaisiin jo rekisteröimisvaiheessa paremmin määritellä, onko kyseinen toiminta yhteiskunnallisesti hyödyllistä toimintaa eikä pelkästään sellaista taloudellisen toiminnan harjoittamista, jossa tarkoituksenmukaisempi oikeudellinen muoto olisi jokin kaupallinen yhtiömuoto esimerkiksi osakeyhtiö. Verotuksessa kuitenkin säätiön yleishyödyllisyys edelleen arvioitaisiin erikseen verolainsäädännön mukaisesti. Verohallinnon käsityksen mukaan säätiöille ei tulisi mahdollistaa liiketoiminnan harjoittamista muutoin kuin yhtiöitettynä toimintana. Verohallinto pitää tärkeänä sitä, että säätiölainsäädännön uudistamisen yhteydessä kehitettäisiin eri tavoin toimivia säätiöitä kuten sijoitustoiminnan tuotolla toimivia säätiöitä ja jatkuvarahoitteisia lahjoitus- tai avustusvaroilla toimivia laitossäätiöitä tai muita säätiötä koskevia velkojainsuoja- ja huolellisuussäännöksiä. 

Rekisteröinnin edellytykset ja oikeusvaikutukset (5.4)

Verohallinnon käsityksen mukaan lupamenettelyä ei tulisi korvata ilmoittautumismenettelyllä. Luvan saamisen edellytyksissä tulisi ottaa huomioon myös säätiön tosiasiallinen toiminta, jota tulisi myös valvoa. Tämä voisi tapahtua esimerkiksi vaatimalla säätiöltä toimintasuunnitelma. Lisäksi tulisi jälkikäteen valvoa, miten toimintasuunnitelma on toteutunut.

Säätiöpääoma (5.5)

Verohallinnon käsityksen mukaan 25 000 euron määräistä säätiön vähimmäispääomaa on pidettävä riittämättömänä. Peruspääomavaatimusta tulisi nostaa sellaiseksi, että säätiö pystyisi rahoittamaan toimintansa sijoitetun pääoman tuotolla. Säätiön pieni 25 000 euron suuruinen vähimmäispääoma houkuttaa pienen intressipiirin varojen siirtämistä säätiöön. Säätiön vähimmäispääomaa määritettäessä tulisi ottaa huomioon rahan arvon muuttuminen. Verohallinto pitää perusteltuna ehdotusta säätiöpääoman vähimmäismäärän korottamista 100 000 euroon.

Säätiön hallinto (5.6)

Verohallinnon näkemyksen mukaan säätiölaissa tulisi säätää esteellisyyttä ja lähipiirilainoja koskevista velvoitteista. Lisäksi säätiötoiminnan läpinäkyvyyttä tulisi lisätä tilinpäätös-, tilintarkastus- ja toimintakertomusvaatimuksia säätämällä. Säätiön konsernitilinpäätösvelvollisuutta tulisi yhdenmukaistaa yritystoimintaa harjoittavien yritysten kanssa ja johdon saamat etuudet tulisi ilmoittaa toimintakertomuksessa tai tilinpäätöksessä samansuuntaisesti kuin listattujen yhtiöiden on julkistettava johdon etuudet.

Säätiövalvonta (5.7)

Arviomuistiossa on todettu, että käytännössä PRH:n valvonta tarkoittaa pääasiassa säätiörekisteri-ilmoitusten tarkastamista ja tilinpäätösten rekisteröintivelvollisuuden valvontaa. Tällaista valvontaa ei voida pitää riittävänä. Valvontaa voitaisiin tehostaa lisäämällä PRH:n säätiörekisterin resursseja merkittävästi nykytilaan verrattuna. Verohallinnon käsityksen mukaan myös säätiöiden laaja raportointivelvollisuus ja tietojen julkisuus parantaisivat valvontamahdollisuuksia. Verohallinnon käsityksen mukaan PRH:n käytettävissä olevien valvontamenettelyjen tulisi olla mahdollisimman keveitä ja tarkoituksenmukaisia. Toisaalta tulisi harkita säätiöiden ollessa merkittäviä vaikuttajia yhteiskunnassa voitaisiinko osa valvonnasta siirtää Finanssivalvonnalle ja siten tehostaa säätiöiden valvontaa. 

Valvovalla viranomaisella tulisi olla järjestettynä sähköinen tietovarasto, jossa säätiöiden tiedot olisivat helposti saatavilla. Säätiöiden julkisten tietojen laajuus voisi olla osakeyhtiöitä laajempi, koska säätiöillä on keskeinen rooli hyväntekijöinä ja toimintaan liittyy yhteiskunnallinen intressi muun ohessa niiden saamien tukien sekä verovapauksien kautta. Kun yritystietojärjestelmää koskevaa lainsäädäntöä uudistetaan, säätiöt tulisi rekisteröidä julkiseen yritys- ja yhteisötietojärjestelmään.

Tilintarkastajilla on merkittävä asema säätiöiden toiminnan lain- ja sääntöjenmukaisuuden arvioinnissa. Valmistelussa tulisi selvittää, tulisiko tilintarkastajien määrääminen säätää säätiöitä valvovan viranomaisen (Patentti- ja rekisterihallitus) tai jonkun muun riippumattoman tahon tehtäväksi. Tällä voitaisiin varmistaa se, että valvottava kohde ei määrää valvojaa. Tilintarkastaja tulisi valita määräajaksi ja tilintarkastajalla tulisi olla rooli myös laillisuusvalvojana. Säätiön toiminnan tarkoituksen toteutumiseen liittyvää informaatiota tulisi lisätä ja sen sisältöä kehittää.

Säätiölain uudistamisen yhteydessä tulisi parantaa PRH:n ja Verohallinnon yhteistyötä säätiöiden valvonnassa. Ensisijaisesti tulisi kehittää PRH:n ja Verohallinnon välistä tiedonvaihtoa.

Tällä hetkellä tiedonvaihdon esteet ovat lähinnä lainsäädännöllisiä. Säätiölain 24 §:n mukaan PRH voi luovuttaa salassa pidettäviä tietoja ja asiakirjoja esitutkintaviranomaiselle ja syyttäjälle taikka muulle lain mukaan tiedon saantiin oikeutetulle viranomaiselle. Verohallinnon osalta edellä sanottu tarkoittaa PRH:n velvollisuutta verotusmenettelylain mukaiseen kehotukseen perustuvaan tiedon antamiseen. Voimassaolevan lain mukainen tiedonvaihto PRH:lta Verohallinnolle edellyttää siis Verohallinnon ensivaiheen toimenpiteitä, ts. tapauskohtaista ja yksilöityä pyyntöä, PRH:n aloitteellisuuden sijaan. Tämä on omiaan heikentämään tiedonvaihdon ja siten koko valvonnan tehokkuutta.

Verohallinnon käsityksen mukaan säätiöiden valvonnan tehostaminen edellyttää lainsäädäntöön perustuvaa PRH:n oikeutta oma-aloitteiseen salassa pidettävien tietojen luovuttamiseen Verohallinnolle, mikäli tiedoilla saattaa olla merkitystä säätiön tai sen toimielimiin kuuluvan henkilön verotukseen. 

PRH:n oikeus saada salassa pidettäviä verotustietoja omasta pyynnöstään ei ole mahdollista.  Mikäli PRH:n suorittaman säätiövalvonnan kannalta on tarpeen saada Verohallinnolta säätiötä koskevia verotustietoja, sitä koskeva säännös tulee lisätä säätiölainsäädäntöön. 

Säätiön toiminnan tarkoituksen muuttaminen ja lopettaminen (5.9)

Jos säätiön sääntöjen muuttaminen muuttuneiden olojen vuoksi tai muusta syystä havaitaan tarpeelliseksi, säätiön on säätiölain 17 §:n mukaan huolehdittava säätiön sääntöjen muuttamisesta ja haettava muutokselle PRH:n vahvistus. 

Säätiön tarkoitusta voidaan muuttaa vain, jos säätiön varojen käyttäminen sille määrättyyn tarkoitukseen on mahdotonta tai olennaisesti vaikeutunut, varojen vähyyden vuoksi tai muusta syystä kokonaan tai huomattavalta osalta hyödytöntä taikka lain tai hyvien tapojen vastaista. Uusi tarkoitus ei saa olennaisesti poiketa alkuperäisestä tarkoituksesta. 

Verohallinnon käsityksen mukaan säätiön toiminnan tarkoituksen muuttaminen on verotuksen kannalta ongelmallinen ainakin niissä tapauksissa, joissa säätiön varat ovat kertyneet säätiön verovapaasta toiminnasta. Säätiön tarkoituksen muuttamista koskevia säännöksiä ei tulisi muuttaa. Mikäli säätiön tarkoituksen muuttamista kuitenkin helpotetaan, tulisi samalla säätää säätiön verotuksesta säätiön tarkoituksen muuttuessa.

Pääjohtaja 		Mirjami Laitinen

Ylitarkastaja		Kari Aaltonen