lausunto säätiölainsäädännön kehittämistä koskevasta arviomuistiosta

ALUKSI
Oikeusministeriö on pyytänyt minulta lausuntoa säätiölainsäädännön kehittämistä koskevasta arviomuistiosta. Työskentelen Asianajotoimisto Krogerus Oy:ssä säätiöoikeuden asiantuntijana. Asiantuntijuuteni perustuu vuoden 2007 joulukuussa valmistuneeseen tutkimukseeni Säätiön tehokkuudesta sekä nyt myös säätiökentän ja -oikeuden parissa työskennelleenä saamaani käytännön kokemukseen. Arviomuistiossa on pyydetty lausuntoa useista voimassa olevan säätiölain osa-alueista ja säännöksistä, joita olen käsitellyt väitöskirjassani ja esittänyt niiden toimivuudesta ottaen huomioon tutkimukseni tavoitteet sekä johtopäätöksiä että kehittämisehdotuksia. Siksi on perusteltua etenkin kun tutkimukseni on valmistunut vasta vajaat kolme vuotta sitten eikä säätiölainsäädännössä ole tutkimuksen valmistuttua tapahtunut merkittäviä uudistuksia, että lausunnossani viittaan omaan tutkimukseeni vähättelemättä lainkaan muita oikeuskirjallisuudessa samoista asioista esitettyjä kannanottoja.   
1	Johdanto
	Säätiölain uudistamisen tavoite
Arviomuistion mukaan "Säätiölain uudistamisen tavoitteena on kansalaisyhteiskunnan vahvistaminen säätiöiden toimintamahdollisuuksia edistämällä ja kehittämällä." Mitä kansalaisyhteiskunta-käsitteellä tässä yhteydessä tarkoitetaan? 
Mielestäni on aiheellista pohtia, onko esitetty säätiölain uudistamisen tavoite asetettu oikealle tasolle. On mahdollista, että tavoite typistää säätiömallin käytön nykyaikaisessa laajemmassa kontekstissa ja ohjaa lainsäädäntöprosessia väärään suuntaan. Säätiönlain uudistamisen selkeät perusteet, joiden pohjalta esitetty tavoite on asetettu, olisi ollut hyvä saattaa tietoon osaksi arviomuistiota. Ne olisivat saattaneet selventää asetettua tavoitetta. 
Säätiöhistorian alkuvaiheisiin kohdistuneet tutkimukset ovat osoittaneet, että puhtaasti egoistiset syyt ovat olleet ensimmäisten tunnettujen säätiöiden perustamisen syynä. Myöhemmin myös altruistiset motiivit ovat johtaneet varakkaita henkilöitä perustamaan säätiöitä. 
Tänä päivänä on otettava huomioon sekä yhteiskuntarakenteeseen että hyvinvointiyhteiskuntaan kohdistuvat muutokset Suomessa, Suomen jäsenyys EU:ssa ja kansainväliset haasteet. Lainsäädännöllä tulee varmistaa säätiöiden kilpailukyky toimijoina ja kyky sopeutua muutoksiin. On todennäköistä, että yksityisen henkilökohtaisen varallisuuden kasvu johtaa siihen, että yksityiset henkilöt perustavat säätiöitä enenevässä määrin ja toisaalta myös sekä kansallisesti että kansainvälisesti toimivat yritykset turvatakseen esim. oman toimialansa kehittämisen tutkimuksen avulla koti- ja/tai ulkomailla. Toisaalta myös säätiöt kansainvälistyvät ja saattavat omistaa yrityksiä. 
Lähtökohtana edellä esitetylle ovat yhteiskunnan arvoperustassa tapahtuneet muutokset ja niiden vaikutukset erityisesti säätiöihin ja niitä sääntelevään lainsäädäntöön. Säätiölain uudistamisessa tulisikin pohtia säätiöihin ja niiden toimintaan vaikuttavien arvojen ja niissä tapahtuneiden muutosten vaikutusta sekä itse säätiöinstituution että sitä sääntelevän lainsäädännön tavoitteisiin ja linjauksiin. Mikä on säätiöinstituution päämäärä ja tehtävä muuttuneessa, nykyaikaisessa toimintaympäristössä? Mitä tavoitteita säätiöinstituutiolle asetetaan? Minkälainen säätiömalli/-mallit niitä parhaiten toteuttaa? Mikä on säätiöinstituution tehtävä suhteessa muihin toimijoihin? Minkälaisten uudistettavalle säätiölainsäädännölle asetettujen tavoitteiden ja niitä tukevan lainsäädännön avulla tehokkaimmin edistetään ja luodaan sellaisia toimintaedellytyksiä, joissa otetaan huomioon modernin säätiöinstituution tarpeet laajassa kontekstissa?  
   
4	säätiölainsäädännön uudistuksen rajaukset
4.2	Kokonaisuudistus
	4.2.1 Onko säätiölain mahdollinen uudistaminen toteutettava kokonais- 	tai osittaisuudistuksena.
Säätiölain kokonaisuudistus on perustellusti tarpeen. Säätiölaki (109/1930) on säädetty vuonna 1930. Se on vanhanaikainen, suppea, ja laadittu aivan toisenlaisen instituution tarpeita vastaamaan kuin mitä säätiöt tällä hetkellä ovat ja toisenlaiseen toimintaympäristöön kuin missä ne tällä hetkellä elävät.  
Laki on osittaisuudistettu kaksi kertaa ja siihen on kohdistunut lukuisia yksittäisiä säädösmuutoksia. Siitä on muodostunut tilkkutäkkimäinen laki, jonka systematiikka ja rakenne ovat nykyoloihin nähden sekä puutteelliset että jälkeenjääneet. Laki ei ole myöskään koherentti sisältä tai ulkoa päin. Sen säännökset ovat keskenään ja muihin säätiöitä säänteleviin lakeihin nähden osin jopa ristiriitaiset. Edellä mainituista seikoista johtuen lain kyky luoda edellytyksiä ja toimintamahdollisuuksia modernille säätiölle nykymaailmassa ei ole riittävä. Laki ei myöskään kannusta tehokkaaseen toimintaan.  
Lainsäädännössä tulee pohtia uudistuksia, joilla vastata sekä kansallisen tason tarpeeseen että mm. eurooppalaisessa ja kansainvälisessä kontekstissa tapahtuvaan kilpailuun säätiöistä. Lain tulee edistää säätiön kilpailukykyä, toiminnan joustavuutta ja kykyä sopeutua, sekä sisältää kannustimet tehokkaaseen toimintaan. Lainsäädännön keskeisiä tehtäviä on luoda ja edistää toimintamahdollisuuksia ja ennustettavuutta sen piirissä toimiville. Väitöskirjassani olen todennut, että voimassa olevassa säätiölaissa on tehostamisen varaa.  
4.3	Säätiöoikeudellinen uudistus
4.3.1 Katsotteko, että vero-oikeudelliset kysymykset olisi tarkoituksenmukaista rajata uudistuksen ulkopuolelle?
Säätiöoikeudelliset kysymykset muodostavat oman selkeän ryhmänsä ja nimenomaan säätiölainsäädäntö muodostaa sen oikeudenalan, jonka ajantasaisuutta tulee tässä ensisijaisesti tehostaa. Valtiontalouden tarkastusviraston luonnos "Säätiöiden valtiontuki ja valvonta" osoittaa, että ylipäätään yleishyödyllisen toiminnan verottamista koskevat säännökset on uudistettava, koskivatpa ne mitä yhteisömuotoa tahansa. Luonnoksessa todetaan mm. että yleishyödyllisten yhteisöjen veroedut vaikuttavat yhteisöjen toimintaedellytyksiin, mutta myös tasapuolisuuteen tilanteessa, jossa järjestöt tarjoavat palveluja ja tavaroita samoilla markkinoilla kuin yritykset. Tasapuolisen kohtelun vaatimus asettaa järjestöt tms. samaan asemaan yritysten kanssa verotuksellisesti niillä aloilla, joilla on markkinaehtoista toimintaa. Verotuksen tulee olla kilpailun kannalta neutraalia; EU-oikeuden tasapuolisen kohtelun vaatimus yhdistää periaatetasolla kilpailulainsäädännön ja verotuksen soveltamista. 
Edellä mainittu merkitsee, että verotuksellinen kysymys on varsin laaja käsittäen eri yhteisötyyppejä, myös sisämarkkinoilla. Laajuudesta johtuen kuten myös ajankäytön tehokkuuden kannalta ei ole perusteltua tarkastella kysymystä säätiölain uudistamisen yhteydessä. Toisaalta on selvää, että mikäli säätiölainsäädäntöprosessissa ilmenee verotuksellisia näkökohtia, esim. teknisiä kysymyksiä, joilla on rajapintaa verolakeihin, tulee niitä käsitellä tarkoituksenmukaisella tavalla säätiölainsäädännön yhteydessä. 
 4.4	Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja jatkuvarahoitteiset säätiöt
	4.4.1 Tulisiko jatkuvarahoitteisten säätiöiden ominaispiirteet ottaa nykyistä 	paremmin huomioon säätiölaissa?
Toimintaympäristön monimuotoistuessa on tarkoituksenmukaista lainsäädännössä ottaa huomioon sen vaikutukset ja pyrkiä sopeuttamaan lainsäädäntöä siihen. On mahdollista, että kansallisella lainsäädännön tasolla liian yksityiskohtaisella ja poikkeavalla sääntelyllä yhteisömuodon käyttö ja lain soveltuvuus laajassa kontekstissa tulee hankalaksi.  Sen sijaan joustavuutta yleiseen lakiin lisäävin keinoin edesautetaan dynaamisuutta, mikä sekä parantaa kykyä sopeutua tuleviin muutoksiin että yhteen sovittaa lakia toimintaympäristöön. Sopeutuminen lisää kilpailukykyä ja tehokkuutta.  
Voimassa olevan säätiölain soveltamisalaan kuuluvat myös jatkuvarahoitteiset säätiöt. Pääsääntöisesti laitossäätiöt harjoittavat itse jotain tarkoitusta toteuttavaa toimintaa. Toisaalta myös laitossäätiöt voivat jakaa apurahoja. Tällöin ne ovat nk. sekasäätiöitä. Säätiöiden toimintaedellytyksiin vaikuttavat niiden rahoitusmahdollisuudet. Laitossäätiöt saavat usein jatkuvasti varoja ulkopuolelta, myös julkisia avustuksia. Laitossäätiöiden perustamistarpeen on nähty lisääntyvän. Syynä nähdään julkisen sektorin supistuminen ja lisäksi on katsottu, että säätiöorganisaatio on sellainen malli, jolle toimintaa voidaan ulkoistaa. Myös mm. kunnat ovat perinteisesti perustaneet säätiöitä. Kun otetaan huomioon, kuten Arviomuistiossakin on todettu, ettei laitossäätiöihin liity sellaisia yleisiä ongelmia, joita ei voitaisi tyydyttävällä tavalla hoitaa säätiölain ja sääntöjen lisäksi esimerkiksi säätiöitä koskevien muiden yleisten lainsäädäntöjen avulla, ei liene perusteltua, että niihin liittyviä ominaispiirteitä tulisi korostaa lainsäädännöllä. Ne voidaan hoitaa ensinnäkin siten, että myös niitä koskevat periaatteet kirjoitetaan laissa yleisempään muotoon ja toiseksi esimerkiksi säätiöitä koskevan yleisen kirjanpito-, tilintarkastus-, vero-, maksukyvyttömyys- ym. lainsäädännön kautta. Sama koskee myös sellaisia säätiöitä, jotka perustetaan ylläpitämään taidekokoelmaa tms.     
4.5	Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja epäitsenäiset säätiöt
	4.5.1 Tulisiko uudistuksen koskea myös epäitsenäisiä säätiöitä? 
	4.5.2. Tulisiko lainsäädännöllä erityisesti edistää epäitsenäisen säätiön 	perustajan tahdon toteutumista sekä vähentää tällaisen säätiömuodon 	tarkoituksen toteutumiseen liittyviä epävarmuustekijöitä? 
Lähtökohtaisesti soveltamisalaa ei tule laajentaa koskemaan epäitsenäisiä säätiöitä. Epäitsenäiset säätiöt eivät ole toisin kuin säätiöt itsenäisiä oikeushenkilöitä. Ne poikkeavat ominaisuuksiltaan liiaksi itsenäisistä säätiöistä. Toisaalta oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että yleiset siviilioikeudelliset ja säätiöoikeudelliset periaatteet, erityisesti fidusiaarinen velvollisuus, koskevat myös epäitsenäisiä säätiöitä. Esimerkiksi voimassa olevaan säätiölakiin implisiittisesti sisältyvää huolellisuus- ja lojaliteettiperiaatetta sovelletaan myös epäitsenäisiin säätiöihin. Lojaliteettiperiaate sinänsä jo kieltää moraalikadon. Lisäksi lahjoittaja pystyy epäitsenäistä säätiötä koskevin sääntömääräyksin varmistamaan tarkoituksensa toteutumisen.
	4.5.3 Tulisiko sääntelyn koskea vain rekisteröidyn säätiön pitämää 	epäitsenäistä säätiötä/rahastoa? 
Lähtökohtaisesti uudistuvassa säätiölainsäädännössä tulee keskittyä tavoitteeksi asetetulle säätiöinstituutiolle ja sitä sääntelevälle lainsäädännölle asetettujen tavoitteiden ytimeen, jotta varmistetaan ko. instituutiolle riittävät toimintaedellytykset muuttuvassa toimintaympäristössä, vrt. kohta 1. Toisaalta mikäli katsottaisiin tarpeen säännellä myös epäitsenäisistä säätiöistä, tulisi niitä koskeva sääntely säätiölaissa ulottaa koskemaan vain rekisteröidyn säätiön pitämää epäitsenäistä säätiötä/rahastoa. Laajentamalla soveltamisalaa koskemaan myös muiden yhteisöjen pitämiä rahastoja tms. tulisi lainsäädännössä ottaa huomioon myös näiden yhteisömuotojen erityisiä piirteitä epäitsenäisen säätiön pitämisessä, mikä saattaisi vaarantaa säätiölain selkeyden ja tehokkuuden.  
	4.5.4 Onko säätiölain uudistaminen muutoin laajennettava kattamaan sellainen 	säätiötoiminta, joka on nykyisen säätiölain soveltamisalan ulkopuolella? 	Minkälaisesta säätiötoiminnasta on kyse ja mitä näkökohtia uudistuksessa 	tulisi erityisesti painottaa?
Mikäli katsotaan tarpeen säätiölailla säännellä myös muunlaista kuin nykyistä säätiötoimintaa, kuten trust-instituutiota, tulisi siitä säätää säätiölaista erillään. Angloamerikkalainen trust-instituution konstruktio poikkeaa säätiön vastaavasta eikä trust pääsääntöisesti ole myöskään itsenäinen oikeushenkilö, vaan siinä on kyse kolmen osapuolen välisestä fidusiaarisesta järjestelystä. Trust-suhteessa omaisuuden oikeudellinen omistaja hoitaa omaisuutta todellisen omistajan lukuun ja hyväksi. Trustia ei myöskään ole tarkoitettu pysyväksi toisin kuin lähtökohtaisesti säätiöt. Mahdollisessa trustia sääntelevässä lainsäädännössä tulisi ottaa huomioon trustin kansainvälinen luonne ja konteksti ja arvioida tästä näkökulmasta sen soveltumista Suomeen. 
4.6	Lainsäädännön tahdonvaltaisuus
	4.6.1 Mitä asioita tulisi säännellä pakottavalla lainsäädännöllä? 
Taloustieteellisestä näkökulmasta lainsäädännön tehtävänä on lisätä tehokkuutta eli yhteiskunnan hyvinvointia. Tähän se pyrkii minimoimalla markkinahäiriöstä aiheutuvia transaktiokustannuksia. Lainsäädännön tavoitteena on luoda mahdollisimman lähellä ideaalia olevat sopimusolosuhteet. Pakottavia säännöksiä voidaan oikeuttaa vain niin kauan kuin ne vähentävät transaktiokustannuksia. Tulisi selvittää, millä sääntelyn vaihtoehtokonseptilla (esim. pakottava, tahdonvaltainen, itsesääntely) kustannukset olisivat markkinahäiriön poistamiseksi alhaisimmat.  
Vuonna 2006 säädettyä osakeyhtiölakia pidetään mallisopimuksena, jonka pakottavien ja tahdonvaltaisten säännösten tavoitteena on laskea sopimisesta aiheutuvia transaktiokustannuksia ja siten lisätä hyvinvointia. Kuten Arviomuistiossa todetaan, viimeaikaisessa yhteisölainsäädännössä on painotettu tahdonvaltaisen sääntelyn lisäämistä pakottavien sijasta ja sellaisia lainsäädännöllisiä mekanismeja, joiden avulla osapuolilla on mahdollisuus tehokkaisiin sopimuksiin. Toisaalta pakottavilla säännöksillä on pyritty varmistamaan erityisesti tietyt viranomaisvalvonnan tehokkuuteen ja joidenkin etutahojen suojaan liittyvät mekanismit.   
Haettaessa vastausta siihen, mitkä asiat tulee säännellä pakottavalla säätiölainsäädännöllä, tulee lähtökohdaksi ottaa säätiöinstituutiolle ja sitä sääntelevälle lainsäädännölle asetetut tavoitteet ja taustalla olevat perusteet sekä säätiöinstituutioon liittyvät erityispiirteet. Pakottavan lainsäädännön rajoina voitaneen säätiölaissa karkeasti pitää ensinnäkin säätiön perustamiseen (sääntöjen vähimmäissisältö vrt. osakeyhtiölaki) ja rekisteröimiseen sekä toiseksi tarkoituksen toteuttamiseen ja säätiöomaisuuden suojaamiseen liittyviä kysymyksiä. Viimeksi mainittuun liittyen eräänä keskeisenä lainsäädäntökohteena tulee olla tehokkaan hallinto-organisaation mallintaminen ja sen sisäiseen ja ulkoiseen valvontaan sekä vastuuseen liittyvien eri mekanismien rakentaminen ja niiden toimivuuden varmistaminen myös pakottavalla lainsäädännöllä. 
	4.6.2. Siltä osin kun pakottavaa lainsäädäntöä ei tarvita, tulisiko säätiöiden 	toimintaa edistää tahdonvaltaisella lainsäädännöllä, kuten 	olettamasäännöksillä? 
	4.6.3 Yksilöikää ne asiat, joiden tulisi nimenomaisesti kuulua 	olettamasäännösten piiriin?
Olettamasäännöksin luodaan kustannustehokkaasti mallisopimus, josta voidaan poiketa säätiön elinkaaren aikana säätiökohtaisin sääntömääräyksin. Menettely tuo sekä joustavuutta lainsäädäntöön että edesauttaa säätiöiden kykyä sopeutua. Asiat, jotka esimerkiksi voisivat kuulua olettamasäännösten piiriin, ovat karkeasti säätiön hallintoon liittyvät kuten hallinto-organisaatio, hallinto-orgaanien jäsenten lukumäärä, kokoonpano, asettamistapa, toimikausi, perättäisten toimikausien määrä, päätöksentekomenettely, tehtävien siirtäminen, edustaminen.  
5	säätiölainsäädäntö, käytäntö ja oikeudellisen nykytilan 	arviointi
5.1	Säätiön yleinen määritelmä
	5.1.1 Tulisiko säätiön yleisestä tunnusmerkistöstä säätää laissa?  
Säätiölain säännökset ja sen puitteissa laaditut kunkin yksittäisen säätiön säännöt muodostavat yhdessä riittävällä, joustavalla ja tehokkaalla tavalla säätiötä koskevan määritelmän.  Rekisteröinti konstituoi oikeushenkilöllisyyden.

5.2	Säätiön perustaminen testamentilla ja säädekirjalla 
	5.2.1 Katsotteko, että lakiin olisi syytä sisällyttää säännökset testamentilla 	määrätyn säätiön perustamisen varmistamiseksi? Kuvailkaa mahdollisia 	kontrollikeinoja. 
	5.2.2 Katsotteko, että säätiön sääntöjen ja säätiön tarkoituksen välisestä 	mahdollisesta ristiriitatilanteesta johtuva säätiön perustamisen raukeaminen 	on tarkoituksenmukainen seuraamus? 
	5.2.3 Mitä ongelmia katsotte voimassa olevan testamenttimääräys- ja 	säädekirjakäytännön sisältävän? Pitäisikö säädevarallisuuden luovuttaminen 	säätäjän tahdon mukaiselle epäitsenäiselle säätiölle sallia silloin, kun 	itsenäisen säätiön perustaminen ei ole käytännössä mahdollista ja 	tarkoituksenmukaista?
Voimassa olevaan säätiölakiin ja muihin testamentilla perustettavaa säätiötä ohjaaviin lakeihin sisältyvät suhteellisen riittävät säännökset testamentilla määrätyn säätiön perustamisen varmistamiseksi. Toisaalta tapausta, jossa viranomainen katsoo, että sillä on perusteet evätä testamentilla perustettavalta säätiöltä perustamislupa, ei eksplisiittisesti säänneltäne missään. Kysymystä joudutaan pohtimaan sekä säätiöoikeuden että testamenttioikeuden näkökulmasta. Vallalla on käsitys, että testaattorin viimeistä tahtoa on kunnioitettava. Lienee myös selvää, että kysymystä on tarkasteltava in casu: tulkittava testamenttia kokonaisuudessaan testaattorin tahdon mukaisesti. Toisaalta mikäli perustettava säätiö ei täytä säätiölaissa itsenäiselle säätiölle selkeästi ja yksiselitteisesti asetettuja edellytyksiä, eikä ole mahdollista niitä luoda (esimerkiksi varojen vähyys alle minimivaatimuksen, tarkoituksen hyödyttömyys) lupaa säätiön perustamiseen ei testaattorin määräyksestä huolimatta tule antaa. Sama koskee säädekirjalla säädettyä säätiötä. 
Voimassa olevassa säätiölaissa on säännökset säädekirjan ja testamentin sisällön minimivaatimuksista. Estettä sisällön laajentamiseen ei ole, päinvastoin esim. 4 §:n mukaan, jos säätäjä on antanut muista säätiötä koskevista asioista määräyksiä, on nekin sääntöihin otettava. Mikäli säätäjä elää, ei ole ongelmaa tiedustella haluaako hän luovuttaa varat epäitsenäiselle säätiölle, mikäli itsenäisen säätiön perustaminen ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista. Ongelma aktualisoituu, kun säätäjä on kuollut sekä testamentilla perustetussa säätiössä, mikäli asiasta ei ole määräyksiä. Itsenäinen säätiö poikkeaa sekä oikeudellisesti että toiminnallisesti epäitsenäisestä säätiöstä. 
Oikeuskirjallisuudessa on aiemmin todettu, että testamentin toimeenpanijan asiaksi jää harkita tarkoituksen toteuttamiseen soveliain muoto, mikäli säätiön itsenäiseen - epäitsenäiseen luonteeseen aktualisoituu rajanvetovaikeus. Johtuen voimassa olevan säätiölain säännöksistä näin ei enää ole. Aina kun testamenttiin sisältyvässä säätiön perustamismääräyksessä mainitaan vain säätiön tarkoitus ja sille tuleva omaisuus, lähtökohtaisesti säätiölain mukaan kysymys on itsenäisestä säätiöstä. Perusteita säätiövarallisuuden yksioikoiselle luovuttamiselle epäitsenäiselle säätiölle ei ole. 
5.3	Säätiön tarkoitus ja toiminta
	5.3.1 Katsotteko, että säätiön perustamisen tulee jatkossakin olla sidoksissa 	hyödyllisyys-käsitteeseen? 
	5.3.2 Tulisiko säätiölain uudistamisen yhteydessä mahdollisesti pyrkiä myös 	sellaisiin lainsäädännöllisiin rakenteisiin, jossa liiketoiminnan harjoittaminen 	säätiölle mahdollistettaisiin? 
Voimassa olevan säätiölain hyödyllisyysvaatimuksesta perustamisedellytyksenä sen väljyydestä huolimatta seuraa, että säätiön pääasiallisena tarkoituksena ei voi olla voiton tai muun välittömän edun tai taloudellisen ansion hankkiminen siihen osallisille eikä sen toiminta muuten voi olla pääasiallisesti taloudellista. Tästä toisaalta seuraa, että vaikka säätiö on aatteellinen toiminnaltaan, se kuitenkin voi ja saa harjoittaa taloudellista toimintaa samoin kuin se välillisesti voi hankkia taloudellista etua. Mikäli vaatimuksena olisi yleishyödyllisyys, kuten Tawaststjernan alkuperäisessä ehdotuksessa vuonna 1921 esitettiin että myös säätiölaitoskomitean mietinnössä vuonna 1975, merkitsisi se sitä, että säätiöinstituutiolle omaksuttu tavoitteisto ei enää liittäisi esimerkiksi voimassa olevia tarkoituksen muuttamista tai säätiön lakkauttamista koskevia säännöksiä kiinteästi säätäjän tahdon suojaamiseen. Yhtymäkohdat olisi löydettävissä säätiön tehtävistä yhteiskuntapoliittisesti merkittävien tavoitteiden saavuttamisen välineenä. Tällöin säätiölaitos ei enää olisi staattinen vaan dynaaminen ja esimerkiksi voimassa olevien muuttamis- ja lakkauttamissäännösten vaikutussuunta kääntyisi. Suojan pääpaino siirtyisi säätäjän tahdon suojaamistraditiosta yhteiskunnan suojaamiseen yhteiskuntapoliittisesti epäsuotuisalta varainkäytöltä säätiössä.  
Voimassa olevassa laissa pääsääntöisesti kielletään säätiötä välittömästi omissa nimissään harjoittamasta liiketoimintaa toisin kuin ennen vuoden 1964 lain voimaantuloa. Toisaalta ennen vuoden 1964 lain voimaantuloa rekisteröidyllä säätiöllä on oikeus harjoittaa aikaisempaa liiketoimintaansa. Nykyisessä toimintaympäristössä ei ole perusteltua eikä tarkoituksenmukaista evätä modernilta yhteisömuodolta oikeutta liiketoiminnan harjoittamiseen eikä myöskään toimia epätasapuolisesti. Liiketoiminnan salliminen säätiöille poistaisi myös perusteen siltä, että hyödyllisyysvaatimus olisi perustamisedellytys. 
Voimassa olevan lain 5 § 2 momentti ja 8a § säädettiin 13.7.1964. Oikeus elinkeinon harjoittamiseen ei tuolloin nauttinut perustuslain suojaa ja esimerkiksi vapaus elinkeinon harjoittamisen aloittamiseen tai jo aloitetun elinkeinon jatkamiseen ei kuulunut HM:ssa lueteltuihin perusoikeuksiin. Oikeutta elinkeinonharjoittamiseen säänneltiin EKL:ssa (122/1919), joka oli säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ja siksi oikeutta voitiin vuoden 1964 lailla myös rajoittaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Nykyään oikeudesta työhön ja elinkeinovapaudesta säännellään PeL 18 §:n 1 momentissa. Olen ottanut kantaa siihen, että kielto harjoittaa liiketoimintaa olisi PeL:n vastainen. Siksikin se tulisi kumota. 
Keskeisenä säätiölainsäädännön kehittämiskohteena ja lainsäädännöllisenä tavoitteena tulisi olla liiketoiminnan salliminen säätiöille. Ei ole mitään estettä sille, että säätiömalli ei nykyaikaisessa toimintaympäristössä soveltuisi yhtä hyvin liiketoiminnan harjoittamiseen kuin mikä muu yhteisömuoto tahansa. Säätiömallin käyttämiselle on löydettävissä muut perusteet kuin sen soveltuvuus/soveltumattomuus liiketoiminnan harjoittamiseen. Siksi on perusteetonta lainsäädännöllä ensiksikin rajoittaa liiketoiminnan harjoittamista ja toiseksi aiheuttaa kustannuksia kannustamalla toimijoita kiertämään lakia. Toisaalta oikeuskirjallisuudessa ja Arviomuistiossakin on todettu, että välillinen liiketoiminta on sallittua, joten kiertäminen on joka tapauksessa laillista. Salliminen poistaisi samalla myös turhat ja kustannuksia aiheuttavat konsernirakenteet. Toisaalta kuten kohdassa 4.3.1 on todettu, kilpailuneutraliteetti tulee taata milloin yhteisöt tosiasiallisesti toimivat samoilla markkinoilla. 
Lisäksi kuten Arviomuistion kansainvälisessä vertailussa todetaan, pääsääntöisesti vertailussa mukana olevat maat sallivat säätiöille liiketoiminnan harjoittamisen, monet jopa säätiön tarkoituksen toteuttamiseen liittymättömät. Ei ole laajassa kontekstissa perustetta rajoittaa kansallisella lailla säätiöiden oikeutta harjoittaa liiketoimintaa ja kaventaa siten niiden toimintamahdollisuuksia. 
	5.3.3 Pitäisikö välillisen liiketoiminnan harjoittamista vastaisuudessa jollakin 	tavoin säännellä? 
	5.3.4 Onko säätiölain uudistamisen yhteydessä pyrittävä kehittämään eri 	tavoin toimivia säätiöitä koskevia velkojainsuoja- ja huolellisuussäännöksiä?
Mikäli säätiöille sallittaisiin liiketoiminta, eri yhteisömalleja koskevat lainsäädännöt sekä niitä koskevat yleiset kirjanpito-, tilintarkastus-, vero-, maksukyvyttömyys ym. lainsäädännöt yhdistettynä koko säätiökenttää koskevaan yleiseen että yksittäistä säätiötä koskevaan itsesääntelyyn mielestäni yltävät sellaiselle tasolle, että ne voivat hoitaa tyydyttävällä tavalla säätiöiden toimintaan, riskilliseenkin, liittyvät kysymykset. Siksi en näe tarpeellisena lainsäädännöllä erikseen säännellä välillisen liiketoiminnan harjoittamiseen liittyvistä kysymyksistä, esimerkiksi omistusrajoituksesta eläkesäätiöitä vastaavasti. Sitä vastoin on perusteltua säätiölainsäädännön uudistamisen yhteydessä pohtia liiketoimintaa harjoittavien säätiöiden ja muiden nk. yleisten säätiöiden toiminnallisesta erosta johtuvia kysymyksiä, kuten peruspääoman suuruutta, sen pysyvyyttä, hallintoa, edustamista, velkojainsuojaa jne. 
5.4 	Rekisteröinnin edellytykset ja oikeusvaikutukset
	5.4.1 Katsotteko, että luvan saamisen edellytykset sisältävät oikeudellisia 	ongelmia?	
Voimassa olevan säätiölain mukaan säätiön perustaminen on kaksivaiheinen prosessi. Ensimmäisessä vaiheessa säätiön perustamiseen on hankittava lupa PRH:lta ja samalla pyydettävä siltä säätiön sääntöjen vahvistamista. Samanaikaisuudella on merkitystä, koska sääntöjen sisällöllä on merkitystä harkittaessa perustamisluvan antamista. Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että perustamislupamenettely on myös eräs viranomaisen etukäteisvalvonnan muoto ja edellyttää myös tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Itsestään selvää luvan saanti ei ole esimerkiksi tapauksessa, jossa säätiölle tuleva omaisuus on liian vähäinen suhteessa sen tarkoitukseen. Toisaalta esimerkiksi Mähösen mukaan voi kysyä onko kyseessä oikeasti lupa: PRH:n on vahvistettava säännöt, mikäli ne on laadittu säätiölain mukaisesti eikä niiden sisältö ole vastoin lakia tai hyviä tapoja. 
	5.4.2. Katsotteko lupamenettelyn käytännön kannalta ongelmalliseksi?
Lupamenettelyä ei liene ole katsottu käytännön kannalta ongelmalliseksi. 
	5.4.3 Voisiko lupamenettelyn korvata ilmoitusmenettelyllä?
Mikäli katsottaisiin, että lupamenettely aiheuttaa esimerkiksi perustuslaillisia ongelmia, ei liene estettä sille, että se muutetaan esimerkiksi ilmoitusmenettelyksi. Toisaalta sekä lupa- että ilmoitusmenettelyssä tulisi joka tapauksessa soveltaa yleisesti viranomaiseen sovellettavaa neuvonta- ja palveluperiaatetta etukäteisvalvonnan turvaamiseksi, jotta jälkikäteen vältyttäisiin turhilta ongelmilta. 
Säätiön rekisteröinti konstituoi säätiön oikeushenkilöllisyyden. Selkeyden ja mm. välttämättömän tiedonkeruun kaikista säätiöistä helpottamiseksi rekisteröintipakko tulee säilyttää (vrt. muut yhteisömuodot ja niiden rekisteröinnin pakottavuus).  
5.5 	Säätiöpääoma
	5.5.1 Katsotteko 25.000 euron määräisen säätiöpääoman 	tarkoituksenmukaiseksi? Pitäisikö säätiöiden peruspääomavaatimusta kiristää 	tai lieventää? 
25.000 euron säätiöpääoma on tarkoituksenmukainen ainoastaan, mikäli se on suhteessa säätiön tarkoitukseen ja sen toteuttamiseen.   Käytäntö on kuitenkin osoittanut, että nykyisessä toimintaympäristössä edes nykyinen vähimmäispääomavaatimus ei ole riittävä. Siksi on perusteltua nostaa sitä. Myöskään taloudellisesti ei ole tehokasta ohjata lainsäädännöllä sellaisen säätiön perustamiseen, jolla ei ole realistisia mahdollisuuksia selvitä edes hallintokustannuksista, puhumatta tarkoituksensa toteuttamisesta. Sen tyyppinen toiminta ei lisää yhteiskunnan hyvinvointia, vaan saattaa jopa laskea sitä.  Mikäli lainsäädännön uudistamisessa jaetaan säätiöt esimerkiksi nk. yleisiin ja liiketoimintaa harjoittaviin, tulee säätiöpääoman tarkoituksenmukaisuutta tarkastella myös tästä näkökulmasta. Lienee selvää että tällöin liiketoimintaa harjoittavien säätiöiden pääomavaatimus toiminnan luonteesta johtuen on korkeampi. Myös sekä Ruotsissa että Norjassa on päädytty tähän.
	5.5.2 Tulisiko säätiölaissa säätää säätiöpääoman alentamisesta ja 	korottamisesta?
Säätiö on tarkoitettu pääsääntöisesti ikuiseksi. Siksi lähtökohtaisesti oikeuskirjallisuudessa puhutaan myös peruspääoman pysyvyydestä. Toisaalta laissa siitä ei nimenomaisesti säännellä. Seikka onkin aiheuttanut käytännössä kysymyksiä säätiöpääoman pysyvyyden lainmukaisesta tulkinnasta, mikä on aiheuttanut turhaa, jopa toimintaa lamaannuttavaa epävarmuutta että myös tarpeettomia kustannuksia. Lainsäädännön tulee kannustaa säätiön tarkoituksen tehokkaaseen toteuttamiseen. Epäselvät säännökset eivät sitä tee. Siksi on yleisesti perusteltua säätää pakottavasti mahdollisten eri säätiötyyppien säätiöpääomien minimivaatimuksista, säätiöpääomiin liittyvistä muista kysymyksistä, kuten alentamisesta ja korottamisesta sekä esim. sidotun pääoman pysyvyydestä velkojain suojan näkökulmasta.   
5.6	Säätiön hallinto
	5.6.1 Hyvä hallinto
	5.6.1.1 Katsotteko, että säätiölaissa tulisi säätää esimerkiksi esteellisyyttä ja 	lähipiirilainoja koskevista velvoitteista?
Selkeät säännökset toimivat kannustimina tehokkaaseen toimintaan. Pohdittaessa erityisesti säätiöitä ja säätiölain uudistamista lähtökohtana tulee ottaa huomioon säätiön erityispiirteet yhteisönä. Sillä ei ole omistajia kuten osakeyhtiössä eikä jäseniä kuten yhdistyksessä, jotka muodostaisivat ylimmän valvontatahon. Siksi sille on lainsäädännöllä järjestetty mm. viranomaisvalvonta. Toisaalta myös markkinat ex ante valvovat säätiöitä perustaen valvontansa ensisijaisesti säätiön maineeseen. Valvonnan tehokkuuden kannalta olisi perusteltua, että säätiölaissa olisi esimerkiksi Norjan säätiölakia vastaavat selkeät pakottavat säännökset sekä lähipiiristä, lähipiirilainoista että esteellisyydestä. 
	5.6.1.2 Katsotteko, että säätiötoiminnan läpinäkyvyyttä tulisi lisätä esimerkiksi 	säätiön julkistaman informaation laajuutta lisäämällä?
Säätiötoiminnan läpinäkyvyyttä tulisi lisätä säätiön julkistaman informaation laajuutta lisäämällä. Toimintakertomus on tilinpäätökseen liitettävä asiakirja ja voimassa olevan säätiölain mukaan aina pakollinen säätiön koosta riippumatta. Toimintakertomuksen laajuudesta ja sisällöstä ollaan eri mieltä. Väitöskirjassani olen viitannut siihen, että esimerkiksi KILA on antanut ohjeen, että nk. pienet säätiöt voisivat halutessaan antaa toimintakertomuksena ainoastaan säätiölain 11 §:n 5 momentin mukaisen tiedon, millä tavoin ne ovat toimineet tarkoituksensa toteuttamiseksi. Olen tutkimuksessani perustellut edellä esitetystä eriävää mielipidettäni mm. säätiölaissa tapahtuneen kehityksen avulla, jonka mukaan säätiössä laadittavalle kirjanpidolle, tilinpäätökselle ja toimintakertomukselle on asetettu jatkuvasti kasvavia vaatimuksia. Viranomais- ja muu sidosryhmävalvonta keskeisesti perustuu säätiön viranomaiselle toimittamiin ja muuten julkistettuihin asiakirjoihin. Valvonnalla on keskeinen funktio kannustavuudessa. Se on keino, jonka avulla kannustetaan säätiön johtoa toimimaan säätiön tarkoituksen mukaisesti ja siten lisäämään hyvinvointia yhteiskunnassa. Hyvään hallintotapaan kuuluu avoimuus. Kaikilta säätiöiltä koosta riippumatta vaadittavan samansisältöisen toimintakertomuksen avulla jokaisella säätiöllä on mahdollisuus välittömästi antaa läpinäkyvä ja riittävän oikea kuva toiminnastaan.  
	5.6.1.3 Kertokaa näkemyksenne siitä, mitä ja miten hyvään hallintoon kuuluvia 	periaatteita tulisi saattaa osaksi säätiöinstituutiota.
Lainsäädännön sisältämien kannustimien tulee varmistaa jatkuvasti muuttuvissa olosuhteissa johdon kannustavuus toteuttaa tarkoitusta tehokkaasti. Säätiölakiin tulee dynaamista osakeyhtiölakia vastaavasti säätää ensinnäkin yleiset myös hyvään hallintoon kohdistuvat periaatteet. Toisaalta, mikäli valvonnan painopiste siirtyisi viranomaisvalvonnasta enemmän itsesääntelyyn, kuten olen tutkimukseni de lege ferenda-osiossa ehdottanut, sen mekanismeihin esimerkiksi suosituksiin, tulisi kiinteästi liittyä myös hyvän hallinnon periaatteet, jotka tulisivat osakeyhtiölakia vastaavasti pääsääntöisesti joka tapauksessa olla löydettävissä säätiölain hallintoa, tilintarkastusta ja tilinpäätöstä koskevista lainsäännöksistä.  
5.6.2	Yleiset periaatteet; huolellisuus- ja lojaliteettiperiaate
	5.6.2.1 Pidättekö perusteltuna selventää huolellisuus- ja 	lojaliteettivelvollisuutta koskevia periaatteita?
Aiemmasta oikeuskirjallisuudesta ei suoraan ilmene, että säätiön hallitukseen sovellettaisiin yhteisöoikeuden yleisiä hallituksen velvollisuuksia koskevia periaatteita. Toisaalta pidetään nykyisin kuitenkin selvänä, että huolellisuusvelvoitetta sovelletaan myös säätiön hallitukseen. Tämä ilmenee epäsuorasti säätiölain 12a §:stä. Sanamuotonsa mukaisesti huolellisuusvelvoite tarkoittaa sitä, että hallituksen on oltava huolellinen toimissaan. Huolellisuutta arvioidaan yleisen hyvän "liikkeenjohtotavan" mukaisesti. Huolellisuusvelvollisuuden laiminlyönnin seurauksena voidaan esim. säätiön hallituksen jäsen asettaa vahingonkorvausvastuuseen säätiölle tai ulkopuoliselle toimessaan aiheuttamastaan vahingosta. 
Säätiön tarkoituksen toteuttaminen on säätäjän tahdon intressissä (ja edunsaajien). Johtoon kuuluvan on ajettava säätiön etua siten, että hänen henkilökohtainen intressinsä ei suoraan tai välillisesti vaikuta hänen toimiensa sisältöön. Kyse on lojaliteettiperiaatteesta säätiötä kohtaan osana huolellisuusvelvoitetta. Lojaliteetti- periaate expressis verbis kieltää agentin moraalikadon ja kannustaa tarkoituksen tehokkaaseen toteuttamiseen. 
Toisaalta mikäli katsotaan, että on epäselvyyttä siitä, sisältääkö voimassa oleva säätiölaki huolellisuus- ja lojaliteettiperiaatteen, on epäselvyyden välttämiseksi ja johdon työskentelyn vastuullisuuden arvioimiseksi perusteltua säätää säätiölakiin kyseinen fidusiaaristen velvollisuuksien sisältö täydennettynä business judgement rulilla. Olen tutkimuksessani todennut, että lainsäädännön sisältämien kannustimien avulla tulee voida jatkuvasti muuttuvissa olosuhteissa varmistaa johdon kannustavuus toteuttaa tarkoitusta tehokkaasti. Siksi uudistuvan säätiölainsäädännön tulee dynaamista osakeyhtiölakia vastaavasti sisältää joustavat periaatteet, joita voidaan soveltaa myös tapauskohtaisesti ja jotka osin korvaavat yksityiskohtaiset kankeammat säännökset. Huolellisuusperiaate on eräs keskeisimpiä. Sen sisältämä lojaliteettiperiaate jo itsessään velvoittaa johtoa tarkoituksen tehokkaaseen toteuttamiseen, mikä puolestaan lisää yhteiskunnallista hyvinvointia. 
5.6.3	Hallituksen kokoonpano ja tehtävät
	5.6.3.1 Katsotteko, että hallituksen kokoonpanosta, eroamisesta, 	erottamisesta, toimikaudesta ja hallituksen jäsenten kelpoisuudesta tulisi 	säätää säätiölaissa tarkemmin? 
Säätiölakiin tulisi säätää osakeyhtiölakia vastaavasti hallintoa koskeva luku, jonka rakenne ja systematiikka noudattavat pyramidista organisaatiomallia ja kutakin orgaania ohjaavat sitä koskevat myös muihin luvun säännöksiin nähden koherentit säännökset. Osakeyhtiölaki toimii hyvänä lähtökohtana tehokkaasta mallisopimuksesta, jota voidaan yhtiöjärjestyksen määräyksin sopeuttaa kunkin osakeyhtiön toimintaan. Kuten osakeyhtiölaissa myös uuteen säätiölakiin voidaan säätää olettamasäännökset, koskien mm. hallituksen kokoonpanoa, asettamista, hallituksen jäsenen eroamista ja erottamista, toimikauden pituutta sekä päätöksentekomenettelyä, ja tätä voidaan tarvittaessa muuttaa tai täydentää sääntöjen määräyksissä.  Kelpoisuudesta sitä vastoin tulisi säätää pakottavasti.
Toisaalta vastoin julkisestikin esitettyä käsitystä tulkitsen oikeuskirjallisuudessa ja lain esitöissä esitetyistä kommenteista että hallituksen jäsenen erottamista koskeva menettely vastaa jo nyt yhtiöoikeudessa yleisesti sovellettavaa menettelyä; valitsija voi myös erottaa. Olisi kestämätöntä, mikäli ainoastaan tuomioistuimella olisi oikeus erottaa. Se loukkaisi liiaksi yksityisautonomian periaatetta. 
	5.6.3.2 Katsotteko, että hallituksen päätöksentekomenettelyä ja tehtäviä, kuten 	velvollisuutta valvoa alempia toimielimiä, tulisi säännellä tarkemmin laissa?
On syytä täsmentää hallituksen tehtävät nykyistä lainsäädäntöä selkeämmiksi eri hallinnon orgaanien tehtävien ja vastuiden selkeyttämiseksi, vrt. osakeyhtiölaki.   

5.6.4	Muut orgaanit ja niiden tehtävät
	5.6.4.1 Katsotteko, että säätiön päivittäisestä hallinnosta vastaavasta 	toimitusjohtajasta tai vastaavasta tahosta tulisi säätää tarkemmin laissa? 
	5.6.4.2 Katsotteko, että kaksiportaisen hallintomallin toimielinten tehtäviä ja 	vastuusuhteita tulisi säädellä laissa nykyistä tarkemmin?
Kuten edellä on esitetty, osakeyhtiölaki toimii hyvänä esimerkkinä toimivasta ja tehokkaasta mallisopimuksesta mm. koskien eri hallinto-orgaanien välistä toimivallan- ja vastuunjakoa. Ottamalla huomioon säätiön erityispiirteet tulee säätiölainsäädännössä osakeyhtiölakia vastaavasti selkeästi säätiön hallintoa koskevassa luvussa säännellä myös muista hallinto-orgaaneista.  
Toimitusjohtajan lisäksi myös hallintoneuvosto tulisi lainsäädännöllisesti institutionalisoida ja molempia koskevat mallisopimukset tulisi säännellä vastaavasti. Lisäksi hallintoneuvoston tulisi, mikäli sellainen säätiössä sääntöjen mukaan on, aina valvoa hallitusta ja säätiölakiin tulisi säätää myös keinot valvontaan kuten tiedonsaantioikeus osakeyhtiölakia vastaavasti.  
Selkeästi määritellyt valta-vastuusuhteet toimivat lainsäädännöllisinä kannustimina välttää moraalikadosta johtuvaa tehottomuutta. Mikäli toimivallan- ja vastuunjako säätiön tosiasiallisten toimijoiden välillä säädettäisiin selkeämmäksi, valvontakustannukset laskisivat ja esim. ulkopuolisen oikeusturva tehostuisi. Toisaalta hallintoneuvoston määrääminen säätiöön tulisi edelleen lähtökohtaisesti olla säätäjän säännöissä määrättävissä. Toimitusjohtajan valinnasta päättäisi hallitus tarpeen mukaan. Em. menettely noudattaa voimassa olevaa yhtiöoikeutta.  
Säätiön hallintoa sääntelevään lukuun tulisi säätää säätiön edustamisesta voimassa olevaa osakeyhtiölakia vastaavasti.
5.6.5 	Vahingonkorvausvastuu
	5.6.5.1 Katsotteko, että vahingonkorvausmenettelyä tulisi kehittää? 
Mikäli hallinto-organisaation ja sen toimielinten toimivalta- ja vastuusuhteet selkeytetään edellä esitetysti tiedonantovelvollisuuksineen ja -oikeuksineen mielestäni voimassa olevan säätiölain vahingonkorvaussäännös, jollainen sisällöltään vastaava on myös muissa yhteisölaissa, hoitaa tyydyttävällä tavalla vahingonkorvausmenettelyn tältä osin. Toisaalta se, miten muiden tahojen oikeus ja edellytykset nostaa vahingonkorvauskanne taataan lainsäädännöllisesti, on erikseen pohdittava seikka. 
Lisäksi korvauskanteiden vanhentumisajat tulisi saattaa tehokkaammalle tasolle, kuten olen esittänyt, vrt. osakeyhtiölaki ja myös Ruotsin säätiölaki 5:5.1. 
5.7 	Säätiövalvonta
5.7.1 	Julkinen valvonta
	5.7.1.1 Esittäkää näkemyksenne julkisen säätiövalvonnan perusteista, 	ulottuvuudesta, syvällisyydestä sekä tehokkuudesta. 
Säätiöiden säätiölaissa säädettyä julkisoikeudellista viranomaisvalvontaa perustellaan usein sillä säätiötä koskevalla erityispiirteellä, että säätiöissä ei ole valvonnasta vastaavaa omistajapiiriä kuten osakeyhtiöissä. Lähtökohtaisesti em. valvonnan perusteet ovat lähinnä yksityisoikeudelliset eli säätiön säätäjän määräämän säätiön tarkoituksen toteuttamisen ja sen omaisuuden hallinnoinnin lain ja sääntöjen mukaisesti varmistaminen ja väärinkäytösten ehkäiseminen sekä edunsaajien oikeussuojan varmistaminen. Toisaalta erityisesti yleishyödyllisiin säätiöihin kohdistuu myös verotukseen liittyvien etujen johdosta julkista intressiä, ja mikäli liiketoiminnan harjoittaminen sallittaisiin säätiöille, julkisoikeudelliset intressit ja yhteiskunnan edun varmistaminen viranomaisessa kasvaisivat. Voimassa oleva säätiölaki sääntelee vain itsenäisiä yksityisoikeudellisia säätiöitä ja vaikka sen soveltamisala laajennettaisiinkin kattamaan myös epäitsenäiset säätiöt, valvonnan peruste tältä osin olisi edelleen lähtökohtaisesti yksityisoikeudellinen. Toisaalta valvonnan ulkopuolella on lain mukaan säätiö, jonka hallituksena on julkinen viranomainen tai yleisen laitoksen hallitus. Aron mukaan tällaista säätiötä ei ole vapautettu säätiöoikeudellisesta valvonnasta, vaan säännöksellä on haluttu korostaa valvonnan julkisoikeudellista laatua. Toisaalta julkisoikeudellisia säätiöitä säännellään kokonaan säätiölain ulkopuolella erikseen niitä koskevilla laeilla. 
	5.7.1.2 Onko valvonta riittävällä tavalla järjestetty?
Oikeuskirjallisuudessa on usealta taholta todettu, että säätiöihin kohdistuva viranomaisvalvonta on ennen kaikkea jälkikäteistä laillisuusvalvontaa.  Tässä näkemyksessä on mielestäni sivuutettu perustamislupamenettely ja siihen selkeästi liittyvä etukäteisvalvonta. Toisaalta koska valvontaviranomaisen on arvioitava ensinnäkin säätiötä perustettaessa esimerkiksi se, täyttääkö säätiön tarkoitus hyödyllisyysvaatimuksen ja onko säätiölle luovutettava omaisuus riittävä suhteessa säätiön tarkoituksen toteuttamiseen, ja toiseksi jälkikäteisvalvonnassa esimerkiksi se, ovatko johdolle maksetut palkkiot kohtuullisia, mikä tulee arvioida suhteessa tehtyyn työhön ja vastuuseen, ei näitä arviointeja mielestäni voi pitää pelkästään laillisuusvalvontana, vaan kyse on myös tarkoituksenmukaisuusvalvonnasta. Uudistuvassa säätiölainsäädännössä tulisi pohtia viranomaisvalvontaan liittyvän säätiöiden toiminnan tehokkuutta lisäävän neuvonta- ja palveluperiaatteen säätämistä. Esimerkiksi Ruotsin ja Norjan säätiölainsäädäntö velvoittaa Suomen lainsäädäntöä enemmän viranomaista ennakkovalvontaan eli aktiivisesti toimimaan myös säätiöiden toimintaa tukevana instituutiona. Ruotsissa palveluvelvollisuus ilmenee suoraan säätiölaista.
	5.7.1.3 Onko valvontaviranomaisen toimivalta asianmukaisesti säännelty?
Olen väitöskirjassani esittänyt kritiikkiä viranomaisen valvonnan tehokkuudesta. Kolmannen luvun yhteenvedossa totean mm. "Säätiön julkisoikeudellista ulkoista valvontaa koskeva lainsäädäntö on rakenteeltaan selkeä. Viranomainen vastaa säätiön valvonnasta. Sen takaamiseksi sille on laissa säädetty mahdollisuus saada kattava informaatio yksittäisen säätiön toiminnasta ja taloudellisesta asemasta. Lisäksi lakiin on säädetty myös kattava keinovalikoima informaation saamiseksi. Toisaalta ainoastaan tapauksessa, jossa hallintoelimen jäsen on toimessaan syyllistynyt rangaistavaan tekoon, PRH:lla on velvollisuus ryhtyä toimiin. Tapauksissakin, joissa tarkoituksen toteuttaminen on sääntöjen vastaista, ryhtyminen toimenpiteisiin on viranomaisen harkinnassa... Säätiölaki ei takaa laissa pakottavasti säädetyn ulkoisen valvonnan tehokkuutta".
	5.7.1.4 Missä määrin julkisia varoja on mielestänne käytettävä yksityisen 	säätiötoiminnan valvomiseen?
Kuten edellä on esitetty säätiövalvonnan perusteet ovat sekä yksityis- että julkisoikeudellisia. Lisäksi johtuen säätiön erityispiirteistä sillä tulee olla ulkoinen julkinen valvonta. Täysin ilman julkista valvontaa on vaikea luoda riittävää luottamusta säätiöitä ja niiden toimintaa kohtaan. Säätiöiden merkitys yhteiskunnalle on merkittävä ja mahdollisesti entisestään kasvaa. Olen tutkimukseni de lege ferenda-osiossa todennut seuraavasti "Viranomaisvalvonnan tiukentaminen johtaa siitä aiheutuvien kustannusten lisääntymiseen. Kustannusten lisääntymiseen periaatteessa pitäisi johtaa myös lain esitöistä ja oikeuskirjallisuudesta tulkittavissa oleva näkemys, kuten on tulkittavissa Ruotsissakin, että laillisuusvalvonnan lisäksi laki edellyttää myös tarkoituksenmukaisuusvalvontaa. Tämä puolestaan herättää kysymyksen viranomaisen riittävästä kompetenssista ja ennestään liian niukkojen resurssien riittävyydestä. Toisaalta kustannuksia laskettaessa tulisi ottaa huomioon myös valvonnan puutteellisuudesta johtuvat ulkoisvaikutukset ja niistä johtuvat hyvinvointitappiot. Eräänä mahdollisuutena kasvavien valvontakustannusten hallitsemiseksi saattaisi olla säätiöille kohdistettava valvontamaksu. Toisaalta myös tämä kustannus tulisi ottaa huomioon hyvinvoinnin lisääntymistä koskevassa kokonaisarvioinnissa". Valvontamaksun käyttöönotolla luotaisiin viranomaiselle kannustimia valvontatehtävänsä suorittamiseksi. Toisaalta koska intressi on sekä yksityinen että julkinen saattaisi olla perusteltua hoitaa valvontaa myös julkisin varoin. 
	5.7.1.5 Pitäisikö säätiöiden perustajien, rahoittajien, ja muiden etutahojen 	mahdollisuuksia kehittää yksilöllisiä säätiövalvontakeinoja 	lainsäädännöllisesti korostaa? 
	5.7.1.6 Mikäli säätiövalvontaa tulisi mielestänne muuttaa, miten nykyisten 	säätiöiden perustajien olettamat säätiövalvonnan säilymisestä tulisi ottaa 	huomioon?
Säätiövalvonta on kokonaisuus, joka koostuu sekä sisäisestä että ulkoisesta valvonnasta. Vain tätä kokonaisuutta tarkastellen voidaan rakentaa tehokas lainsäädäntö, joka kannustaa säätiön tarkoituksen toteuttamiseen säätäjän tahdon ja etutahojen intressien mukaisesti. Sääntelemällä hallinto-orgaanien valta- ja vastuusuhteet oikeuksineen ja velvollisuuksineen sekä korostamalla läpinäkyvyyttä ja avointa informaatiota (esim. toimintakertomuksessa) sekä mahdollistamalla sekä säätiökohtainen että koko säätiökenttään kohdistuva itsesääntely (esim. suositukset), tarve säätiöiden ulkoiseen julkiseen valvontaan tehostettujen sisäisten valvontamekanismien ja tiedonanto- ja informointivelvollisuuksien markkinoille johdosta vähenee. 
Toisaalta johtuen säätiöiden erityispiirteestä säätiöihin tulee kohdistua ulkoista julkista valvontaa. Mielestäni julkisen valvonnan painopistettä tulisi ensinnäkin siirtää nykyistä enemmän etukäteisvalvontaan ja samalla lisätä viranomaisen neuvonta- ja palveluvelvollisuutta. Toiseksi jälkikäteisvalvontaa tehostamaan olen tutkimuksessani ehdottanut, että Norjan tavoin ulkoista julkista valvontaa lainsäädännöllä täydentäisi keskeisesti säätiön sisäiseen muodolliseen rakenteeseen kuuluva tilintarkastaja. 
Tosiasiallisen valvonnan tehostuessa kiinnostus ja luottamus säätiöitä kohtaan säätiömarkkinoilla lisääntyy, mikä puolestaan kasvattaa säätiöiden mainepääomaa. Kasvaneen mainepääoman avulla säätiöiden tehokkuus kasvaa ja yhteiskunnallinen hyvinvointi lisääntyy. Mainepääoman merkitys säätiöiden tehokkuudelle on tutkimukseni eräs keskeisimpiä havaintoja.  
5.7.3 	Tilintarkastus 
	5.7.3.1 Esittäkää käsityksenne tilintarkastusinstituution toimivuudesta 	säätiöiden osalta. 
Voimassa olevan säätiölain mukaan ainoa pakollinen toimielin on hallitus. Toisaalta säätiötä ei voi määrätä ulkopuolelta, mikäli siitä ei ole säännöissä määrätty. Siten käytännössä saattaa olla ainoa mahdollisuus, että hallitus valitsee tilintarkastajan. On selvää, että kun valvottava valitsee itselleen valvojan, tilintarkastuslaissa säädetty tilintarkastajan ehdoton edellytys riippumattomuus vaarantuu. Kun lisäksi valvontaviranomaisen valvonta keskeisesti perustuu tilinpäätös- ja tilintarkastusasiakirjoihin, saattaa se heijastua myös viranomaisvalvonnan tehokkuuteen, siitäkin huolimatta, että uuden tilintarkastuslain mukaisesti tilintarkastaja aina on hyväksytty. 
	5.7.3.2 Onko valinnan esteettömyyteen liittyvää arvostelua pidettävä säätiön 	läpinäkyvyyteen vaikuttavana oikeudellisena ongelmana?
Riippumattomuuden vaarantuminen saattaa ulkopuolisin silmin vaikuttaa säätiön läpinäkyvyyteen liittyviin ongelmiin. 
	5.7.3.3. Pidättekö tarkoituksenmukaisena, että säätiön toiminnan tarkoituksen 	toteutumiseen liittyvää informaatiota lisättäisiin ja sen sisältöä kehitettäisiin?
Kuten edellä olen esittänyt tilintarkastajan ja valvontaviranomaisen lähempi yhteistyö Norjan säätiölain ja esim. eläkesäätiölaissa olevan mallin mukaisesti osaltaan saattaisi keventää julkiseen viranomaisvalvontaan kohdistuvaa painetta. Lisäksi sekä toimintakertomuksen että tilintarkastuskertomuksen sisältöä on syytä ja tulisi kehittää informaation avoimuuden ja läpinäkyvyyden korostumiseksi. Olen esittänyt tutkimuksessani, että tilintarkastuskertomuksen sisältöä tulisi kehittää ja täsmentää viranomaisen valvontatyötä helpottavammaksi.  "Esimerkiksi siten, että tilintarkastaja lausuisi myös siitä, onko hallitus tilintarkastuksen perusteella toteuttanut säätäjän määräämää tarkoitusta säätäjän määräämällä tavalla". 
5.8 	Säätiövarallisuuden hoito
5.8.2	Varojen sijoittamista koskeva olettamasäännös
	5.8.2.1 Katsotteko nykyisen sijoittamista koskevan normin asianmukaiseksi ja 	sen tulkinnan vakiintuneeksi vai ristiriitaiseksi ja selvitystä vaativaksi? 
Voimassa olevan säätiölain sijoittamista koskeva normi säädettiin vuonna 1964 yhtä aikaa liiketoiminnan harjoittamista kieltävän säännöksen kanssa ja sekä oikeuskirjallisuuden että lain esitöiden mukaan säännösten sisällöillä on liityntä toisiinsa. Säätiöitä ei ollut tarkoitettu taloudellisiksi toimijoiksi, joten sijoittaminen epävarmaan liiketoimintaan haluttiin estää lainsäädännöllä varojen sijoittamista koskevan normin avulla; varat on sijoitettava varmalla tavalla. Toisaalta koska säätiöiden tarkoituksen toteuttamisen pysyvyys tuli turvata, varat tuli sijoittaa tuloa tuottavalla tavalla. Toisaalta muun muassa lainvalmistelukunta ehdotti, että varat olisi sijoitettava "turvaavasti ja tuloa tuottavasti" kuten eläkesäätiölaissa. Oikeuskirjallisuudessa ja toimijoiden keskuudessa on esitetty, että voimassa oleva sijoittamista koskeva normi on ristiriitainen ja jopa paradoksaalinen. Toisaalta edellä esitettyjen perusteiden huomioon ottaminen normia säädettäessä heikentää normin tulkinnan ristiriitaisuutta ja sitä paitsi sijoittaminen ylipäätään sisältää aina jonkin verran myös riskiä. Toisaalta sekä hallituksen esityksessä (HE 4/1964 vp.) että lainvalmistelukunnan ehdotuksessa vuonna 1957 todetaan, että säätiölakiin oli jo sen syntyvaiheessa toivottu säännöstä niiden varojen sijoittamistavasta, joita ei tarvittu säätiön vuotuisiin menoihin ja hoitokustannuksiin. Molemmissa todetaan lisäksi, ettei lakiin voitu ottaa kovin yksityiskohtaisia määräyksiä "siitä tavasta, jolla säätiön varoja olisi hoidettava", vaan kuten vuoden 1964 hallituksen esityksessä edelleen todetaan, ne olisi otettava, kuten aiemminkin, säätiön sääntöihin. Mielestäni edellä esitettyyn kannanottoon voi edelleenkin yhtyä. Toisaalta mikäli säätiöille sallittaisiin liiketoiminnan harjoittaminen, lienee perusteltua arvioida johdon toimintaa ja menettelyä pikemminkin yleisten periaatteiden kuin em. yksittäisen normin avulla. 
	5.8.2.2 Miten suhtaudutte vaateeseen yksityiskohtaisemmasta sääntelystä?
Yksityiskohtaisemmat määräykset varojen sijoittamisesta kuuluvat yksittäisen säätiön sääntöihin.  
5.9. 	Säätiön toiminnan tarkoituksen muuttaminen ja lopettaminen
	5.9.1 Katsotteko, että säätiön tarkoitusta on liian vaikeaa muuttaa? Miten 	sääntelyä tulisi muuttaa?
Lähtökohtaisesti säätiö on tarkoitettu ikuiseksi. Vaikka alkuperäisen säätiölain esitöiden mukaan "toiminnan tarkoituksen muuttamista koskevien rajoitusten tarkoituksena on väärinkäytösten estäminen" on selvää, että permutaatiotarve on lyhyemmän tai pitemmän ajan kuluessa väistämätöntä muuttuneiden olosuhteiden johdosta. Osittaisuudistuksissa vuosina 1964 sekä 1987 onkin pyritty nimenomaan sopeuttamaan säätiön toimintaa muuttuneisiin olosuhteisiin. Säätiön on voitava mukautua uusiin oloihin siten, että säätiön varat voidaan olojen muuttuessakin käyttää mahdollisimman järkevästi säätäjän määräämän tarkoituksen toteuttamiseksi. Toimintaympäristön ja -edellytysten alati muuttuessa lienee järkevää tarkastella voimassa olevan lain säätiön toiminnan tarkoituksen muuttamissäännöstöä tästä näkökulmasta eikä säätiön kykyä sopeutua muuttuviin olosuhteisiin ole syytä tehdä vaikeammaksi kuin on tarkoituksenmukaista. Siksi on perusteltua pohtia, onko tarkoituksen muuttamista koskevien edellytysten oltava muita sääntöjen muuttamista koskevia edellytyksiä ankarammat, kuitenkin ottaen huomioon, että uudessa tarkoituksessa tulee kunnioittaa mahdollisimman hyvin säätäjän tahtoa. Toisaalta, mikäli säätiöille sallittaisiin liiketoiminnan harjoittaminen, myös siitä johtuvat erityisrajoitukset tai -määräykset tulee sääntömuutoksia koskevassa sääntelyssä ottaa huomioon. Voimassa olevaan säätiölakiin lisättiin vuonna 1987 sulautumista koskevat säännökset. Laista edelleen puuttuu säätiön jakautumista koskevat säännökset. 
	muuta
Säätiölain uudistaminen vaikuttaa olemassa olevaan säätiökenttään. Laissa uuden säätiölain voimaanpanosta tulee kiinnittää huomiota siirtymäsäännösten kykyyn sopeuttaa vanhat säätiöt mahdollisimman tehokkaasti uuden lain piiriin. 
Säätiöitä koskeva tiedonkeruujärjestelmä tulee saattaa nykyaikaiseksi ja toimivaksi. Sen tulee olla säätiöitä koskevien lakien eräs tavoite. Ilman kattavaa tietoa kaikista säätiöistä lienee mahdotonta ohjata ja valvoa niitä tehokkaasti ja tuloksellisesti. 
	lopuksi
Annan tarvittaessa lausunnosta mielelläni lisätietoja. Lisäksi mikäli oikeusministeriö katsoo, että asiantuntemuksestani ja kokemuksestani on hyötyä tulevassa säätiölainsäädäntöprosessissa, olen mielelläni käytettävissä työryhmän jäsenenä.  

Helsingissä 17. syyskuuta 2010

Laati

ASIANAJOTOIMISTO KROGERUS OY

Ritva Pykäläinen-Syrjänen
Counsel, OTT
ritva.pykalainen-syrjanen@krogerus.com
gsm 0400 484 720