Oikeusministeriö
oikeusministeriö@om.fi
erkki.rajaniemi@om.fi
jyrki.jauhiainen@om.fi

SÄÄTIÖLAINSÄÄDÄNNÖN KEHITTÄMINEN

Oikeusministeriö on pyytänyt (lausuntopyyntö 28.6.2010, OM 11/41/2010, OM041:00/2009)) Keskuskauppakamarin lausuntoa säätiölainsäädännön kehittämistä koskevasta arviomuistiosta. Keskuskauppakamari lausuu asiasta seuraavan.

Kokonaisuudistus

Keskuskauppakamari katsoo, että mahdollinen säätiölain uudistaminen on toteutettava kokonaisuudistuksella. Kokonaisuudistuksella voidaan osittaisuudistusta paremmin selkeyttää ja modernisoida lainsäädäntöä, tarkastella säätiöiden toiminnan yhteiskunnallista merkitystä sekä luoda säätiöiden toiminnalle hyvät toimintaedellytykset siten että säätiölainsäädäntö vastaisi soveltuvin osin yhteisölainsäädäntöä.

Säätiöoikeudellinen uudistus

Keskuskauppakamari katsoo, että vero-oikeudelliset kysymykset on tarkoituksenmukaista rajata uudistuksen ulkopuolelle. Kuten muistiossa on todettu, säätiöiden verotus on osa laajempaa yleishyödyllisten yhteisöjen verotusta koskevaa kokonaisuutta. Tämän kokonaisuuden arvioinnissa säätiöt muodostavat vain yhden näkökulman eikä siinä voitaisi sivuuttaa myös muihin yleishyödyllisten yhteisöjen toimintamuotoihin kuten yhdistyksiin liittyviä verokysymyksiä.

Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja jatkuvarahoitteiset säätiöt

Keskuskauppakamari katsoo, että on kustannustehokasta selvittää erilaisiin säätiötyyppeihin liittyvät kysymykset kerralla. Kokonaisuudistuksessa tulee ratkaista myös taide- ja laitossäätiöihin liittyvät kysymykset. 

On tarkoituksenmukaisempaa huomioida lainsäädännössä jatkuvarahoitteisten säätiöiden erityispiirteet ko. säätiötyyppiä koskevilla erityissäännöksillä kuin muuttaa yleisesti tunnettua säätiöiden oikeudellista tunnusmerkistöä. 

Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja epäitsenäiset säätiöt

Keskuskauppakamari katsoo, että on kustannustehokasta selvittää erilaisiin säätiötyyppeihin liittyvät kysymykset kerralla. Kokonaisuudistuksessa tulee ratkaista myös epäitsenäisiin säätiöihin liittyvät kysymykset. 

Lainsäädännön tahdonvaltaisuus

Säätiölain uudistamisen tavoitteena tulisi olla yhtäältä ennakoitava ja toisaalta joustava lainsäädäntö. Säätiöiden osalta olennaista on, että säätäjän tahdon toteuttaminen toteutetaan pakottavalla lainsäädännöllä. Arviomuistiossa esitetyt liiallisen riskin oton rajoittaminen ja johdon epäoikeutettujen etujen estäminen ovat myös kannatettavia. Myös säätiöiden sääntöjen vähimmäissisällöstä on tarkoituksenmukaista säätää pakottavalla lainsäädännöllä.  

Useista hallinnollisista seikoista voitaneen säätää käyttäen olettamasäännöksiä. On toivottavaa, että säännökset ovat mahdollisimman yhdenmukaisia yhteisölainsäädännön kanssa. Olettamasäännökset ovat toimineet hyvin yhteisölainsäädännön puolella eikä mitään estettä niiden käyttöönottamiselle säätiölain puolella ole olemassa. Samalla on kuitenkin kiinnitettävä huomiota siihen, että säätiön erityispiirteistä johtuen yhteisölainsäädännön corporate governance -säännökset eivät sellaisenaan toimi säätiöissä. Olettamasäännöillä ja yleisperiaatteilla voidaan kuitenkin korvata kasuistiset säännökset. 

Säätiön perustaminen testamentilla ja säädekirjalla

Keskuskauppakamari katsoo, että säätiölaissa tulisi olla säännökset testamentilla määrätyn säätiön perustamisen varmistamiseksi. Eräs mahdollinen keino varmistaa säätiön perustaminen on se, että säädeomaisuus ei palaudu kuolinpesään vaikka perustaminen raukeaisi. Säädekirjassa voidaan mainita omaisuuden toissijaisesta käyttötarkoituksesta tai laissa voidaan todeta, että säädeomaisuus siirtyy toiselle säätäjän tahtoa lähellä olevalle säätiölle tai yleishyödylliselle yhteisölle. 

Perustamisen raukeaminen ei ole tarkoituksenmukaisin seuraamus ristiriitatilanteisiin. Tarkoituksenmukaisinta lieneen on ensisijaisesti muuttaa säätiön sääntöjä ja seuraavaksi säätiön tarkoitusta. Säädekirjassa voidaan mainita omaisuuden toissijaisesta käyttötarkoituksesta tai laissa voidaan todeta, että säädeomaisuus siirtyy toiselle säätäjän tahtoa lähellä olevalle säätiölle tai yleishyödylliselle yhteisölle. Säädevarallisuuden luovuttaminen epäitsenäiselle säätiöille kuvatunlaisissa tilanteissa tulisi sallia. 

Säätiön tarkoitus ja toiminta

Hyödyllisyys-käsitteen ensisijainen ongelma on siihen liittyvä mahdottomuus määritellä käsite yksiselitteisesti. Tämän vuoksi katsomme, että säätiön perustamista ei tulisi sitoa hyödyllisyys-käsitteeseen. Tärkeämpää on määritellä, että säätiön toiminnan tulee olla lain ja hyvän tavan mukaista. 

On tosiasia, että säätiöt harjoittavat liiketoimintaa. On harhaanjohtavaa, että laki kieltää liiketoiminnan harjoittamisen, mutta toimintaa on mahdollista harjoittaa esim. välillisesti.  Myös pohjoismaisessa vertailussa Suomessa oleva säätiöiden liiketoiminnan harjoittamisen kielto on poikkeus. On myös huomattava, että säätiöiden harjoittama liiketoiminta kilpailee muiden yritysmuotojen kanssa. On varmistettava, että eri muodoissa harjoitettava liiketoiminta ei nauti epäoikeutettua etua. Säätiöiden osalta tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että niiden taloudellinen raportointi liiketoiminnan osalta ei ole ollut yhtä avointa, kuin esimerkiksi osakeyhtiöiden liiketoiminnan raportointi. 

Jos liiketoiminta sallitaan säätiöille, ei välillisestä liiketoiminnasta ole tarvetta säätää erikseen. 

Velkojainsuoja- ja huolellisuussäännöksiä tule kehittää säätiölain uudistamisen yhteydessä. Niiden merkitys korostuu, mikäli säätiö harjoittaa liiketoimintaa. 

Rekisteröinnin edellytykset ja oikeusvaikutukset

Tiedossamme ei ole, että lupamenettelyssä olisi ollut ongelmia. Jos lainsäädäntöä selkeytetään ja säätiön perustamiseen liittyvät ongelmat saadaan korjattua, on mahdollista, että lupamenettelystä voitaisiin siirtyä ilmoitusmenettelyyn, jossa käytännössä kuitenkin tutkitaan samat asiat kuin lupamenettelyssäkin.  

Säätiöpääoma

25.000 euroa on nykyrahassa kohtuullisen pieni summa. Näin varsinkin silloin kun puhutaan sijoitusvarallisuudesta, jonka tuotolla olisi tarkoitus rahoittaa säätiön toiminta. Keskuskauppakamari kannattaa säätiöpääoman nostoa. Korotuksen tulee kuitenkin olla maltillinen. 

Jos tavoitteena on moderni ja joustava lainsäädäntö, niin mahdollisuus säätiöpääoman alentamiseen ja korottamiseen tuovat toivotunlaista joustoa. 

Hyvä hallinto

Esteellisyydestä ja lähipiirilainoista on säädettävä säätiölaissa. 

On toivottavaa, että säätiöiden läpinäkyvyyttä lisättäisiin. On kuitenkin tarkkaan harkittava onko paras keino säätää asiasta laissa vai rohkaista alan toimijoita luomaan itselleen säätiöille soveltuvat hyvän hallinnoinnin ohjeet. Säätiöt poikkeavat ratkaisevasti osakeyhtiöistä siinä mielessä, että ei ole olemassa osakkeenomistajien kontrollia, joka kyseenalaistaisi hallituksen ja sitä kautta toimivan johdon toiminnan. Toisinsanottuna säätiössä ei ole ns. parlamentaarista vastuuta. Jonkinlainen julkinen kontrolli on siis tarpeen. 

Yleiset periaatteet; huolellisuus- ja lojaliteettivelvoite

Huolellisuus- ja lojaliteettivelvollisuus ovat hyviä keinoja ohjata säätiöitä toimimaan säätiön tarkoituksen ja hyvän hallinnointitavan mukaisesti. Niistä tulee ottaa säädökset säätiölakiin. 

Hallituksen kokoonpano ja tehtävät

Hallituksen kokoonpanosta, jäsenten asettamistavasta, eroamisesta, erottamisesta, toimikaudesta ja hallitusten jäsenten kelpoisuudesta tulisi säätää muun yhteisölainsäädännön tavoin. Tarvittaessa ja mahdollisuuksien mukaan tulee käyttää olettamasäännöksiä.  Myös hallituksen päätöksentekomenettelystä ja tehtävistä tulisi ottaa lakiin säännökset. 

Muut orgaanit ja niiden tehtävät

Säätiön toimitusjohtajasta tai vastaavasta tahosta tulisi ottaa lakiin muuta yhteisölainsäädäntöä vastaavat säännökset. 

Myös kaksiportaisen hallintomallin toimielinten tehtäviä ja vastuusuhteita tulisi säädellä muun yhteisölainsäädännön tapaan. 

Vahingonkorvausvastuu

Vahingonkorvausmenettelystä tulee säätää muun yhteisölainsäädännön tapaan. 

Julkinen valvonta

Koska säätiössä ei ole intressitahoa, jolle valvontavalta luontaisesti kuuluisi, tulee julkiseen valvontaan panostaa riittävästi. Valvonta tulee järjestää siten, että se on tarkoituksenmukaista ja tehokasta. Jos tulevaisuudessa säätiöille mahdollistetaan liiketoiminnan harjoittaminen, pitäisi valvonnan ulottua myös tähän toimintaan. 

Tilintarkastus

Tilintarkastus on myös säätiössä suoritettava hyvän tilintarkastustavan mukaisesti eikä tilintarkastustyö siinä mielessä eroa (muiden) yhteisöjen tilintarkastuksesta. Toki säätiönkin tarkastukseen liittyy erityispiirteitä siinä missä (muidenkin) yhteisömuotojen tarkastukseen. Tilintarkastusinstituution toimivuus säätiöiden osalta riippuukin toisaalta siitä, miten säätiön hallinto on järjestetty ja toisaalta siitä, mikä merkitys säätiön johdossa annetaan tilintarkastukselle ja tilintarkastajan raportoinnille. Säätiöissä, joissa on niin sanottu kaksiportainen hallintomalli, hallituksen yläpuolella oleva hallintoneuvosto tai vastaava elin valitsee yleensä hallituksen. Näissä säätiöissä hallituksen yläpuolella oleva toimielin saa nähdäkseen tilintarkastuskertomuksen. Muiden säätiöiden osalta voidaan kysyä, eroaako tilintarkastajan valinta käytännössä esimerkiksi tilintarkastajan valinnasta osakeyhtiössä tai asunto-osakeyhtiössä, vaikka valinnan muodollisesti tekeekin yhtiökokous. Onko tutkittua tietoa siitä, kuinka usein yhtiökokouksessa poiketaan tilintarkastajan valinnassa siitä, mitä hallitus esittää?

Valinnan esteettömyyteen liittyvää arvostelua voidaan pitää säätiön läpinäkyvyyteen vaikuttavana ongelmana, mutta ei oikeudellisena ongelmana. Tilintarkastuslakia valmisteltaessa on ollut tiedossa se, että säätiössä käytännössä tarkastettava valitsee tarkastajansa. Tilintarkastuslain esteellisyyssäännöksen sisältöön tällä seikalla ei ole ollut näkyvää vaikutusta eikä tilintarkastuslakia säädettäessä säätiölakiin otettu tilintarkastajan valintaa koskevaa säännöstä.

Tilintarkastajien kierrosta on säädetty tilintarkastuslain 27 §:ssä. Rotaatio on rajoitettu tilintarkastuslaissa julkisen kaupankäynnin kohteena olevan yhteisön tilintarkastajaan. Säännöksen perustana on tilintarkastusdirektiivin 42.2. artikla. 

Jos säätiön toiminnan tarkoituksen toteutumista koskevaa informaatiota lisättäisiin, niin lisättäisiinkö samassa yhteydessä tilintarkastajien velvollisuuksia? Jos ei, niin tämä sinänsä ehkä tarkoituksenmukainen informaation lisäys ei vaikuttaisi tilintarkastukseen. Jos tilintarkastajille asetetaan velvollisuus tarkastaa ja/tai raportoida toiminnan tarkoituksen toteutumisesta, niin se lisää tilintarkastajien työtä, mikä näkyy tilintarkastuksen kustannuksissa säätiöille. Epäselvää on, edellyttäisikö lisäinformaation tarkastus sellaista asiantuntemusta, jota tilintarkastajilla ei ole ja näin ollen tilintarkastajien kouluttautumista. 

Mikäli havaitaan, että säätiö olisi muun muassa lahjoittamalla varojaan toiminut säätiön tarkoituksen tai säätiölain vastaisesti, on tilintarkastajan arvioitava sitä, onko kyse olennaisesta asiasta suhteessa säätiön toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden. Tilintarkastajalla on velvollisuus raportoida vain olennaisista säätiötä koskevan lain tai säätiön sääntöjen rikkomisesta. 

Varojen sijoittamista koskeva olettamasäännös

Lain sanamuodon mukaan säätiön hallituksen tulee huolehtia siitä, että varat sijoitetaan varmalla ja tuottavalla tavalla. Nykytietämyksen valossa voidaan todeta, että olettamasäännös on ristiriitainen ja se aiheuttaa tulkintaepäselvyyksiä. Mikäli säätiön hallituksen vastuukysymystä säätiölainsäädännön uudistuksessa täsmennetään, on myös olettamasäännös säätiövarallisuuden sijoittamisesta kirjoitettava uuteen muotoon. Asiaa voidaan lähestyä hallituksen huolellisuusvelvoitteen kautta, jolloin yksityiskohtaista säätelyä ei tarvita. 

Säätiön toiminnan tarkoituksen muuttaminen ja lopettaminen

Säätiöiden tarkoituksen muuttaminen on mahdollista myös nykylainsäädännön valossa. Säätiöille on annettu myös sulautumismahdollisuus. Vaikka säätiöt on tarkoitettu pitkäaikaisiksi instrumenteiksi, tulee tarkoituksen muuttamisen tarpeen tullen oltava myös käytännössä mahdollista. Yhteiskunta muuttuu niin nopeasti, että alkuperäinen säätiön tarkoitus voi vanhentua hyvin nopeastikin. Säätiön tarkoituksen muuttamiselle tulee kuitenkin asettaa jonkinlainen kontrolli. 

KESKUSKAUPPAKAMARI

Pauli K Mattila
varatoimitusjohtaja