Oikeusministeriö

Oikeusministeriön lausuntopyyntö OM 11/41/2010 säätiölainsäädännön kehittämistä koskevasta arviomuistiosta	
	
KESKUSRIKOSPOLIISIN LAUSUNTO	

1.	Lausuntopyyntö

Oikeusministeriö on pyytänyt Keskusrikospoliisin lausuntoa säätiölainsäädännön kehittämistä koskevasta arviomuistiosta.
 
Muistiossa on kuvattu säätiölainsäädännön nykytilaa ja arvioitu vaihtoehtoja lainsäädännön kehittämiseksi. Sen tavoitteena on luoda yleiskuva ja keskustelulähtökohtia säätiölainsäädännön nykytilaan sekä sen mahdollista kehittämistä vaativiin asiakohtiin.

2.	Keskusrikospoliisin lausunto
 
Keskusrikospoliisi pitää säätiölainsäädännön tilan arviointia ja sen nykyaikaistamista tarpeellisena. Säätiölaki on vuodelta 1931 ja sitä on sen voimassaoloaikana uudistettu useita kertoja. Rekisteröityjen säätiöiden toiminnassa ei poliisin rikosilmoitustietojen perusteella näyttäisi olevan valtavirrasta poikkeavia ongelmia. Yleisellä tasolla voidaan kuitenkin todeta, että säätiöiden toiminnan luonteesta johtuen on todennäköistä, että vain osa väärinkäytöksistä ja epäillyistä rikoksista tulee viranomaisten tietoon. Keskeisimpinä arviointikohteina väärinkäytösten ja rikosten estämiseksi sekä selvittämiseksi tulisi pitää säätiöiden viranomaisvalvonnan toimivaltuuksien ja resurssien riittävyyttä sekä säätiön, myös konsernirakenteen, tilintarkastuksen ulottuvuutta ja laatua. 

	Lausuntopyynnön mukaisesti otsikoidut vastaukset
4.1 Säätiölainsäädännön uudistuksen rajaukset
Osittais- vai kokonaisuudistus? Kokonaisuudistus on parempi vaihtoehto, sillä säätiölaki on jo vuodelta 1931. Säädös on myös hajanainen ja sitä on useilla eri osittaisuudistuksilla uudistettu eri vuosikymmeninä. Yhteiskunta ja ympäröivä maailma on muuttunut säätämisvuodesta niin paljon, että laki on syytä uudistaa. Lisäksi rajauksessakin tulisi ottaa huomioon EU-säätiölainsäädännön kehitysnäkymät. 

4.3 Säätiöoikeudellinen uudistus
1. Vero-oikeudelliset kysymykset on syytä rajata uudistuksen ulkopuolelle. Jos ne myös uudistetaan, niin kysymyksessä on mittava kokonaispaketti, ja uudistus vie silloin todella pitkän ajan. Samat uudistukset pitäisi tällöin todennäköisesti ulottaa myös yhdistyksiin.  Nykyisten verolakien toimivuuden suhteen säätiöissä ei liene suurempia ongelmia.

4.4 Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja jatkuvarahoitteiset säätiöt
Jatkuvarahoitteisissa säätiöissä ei ole nykyisinkään rikostorjunnallisesti tarkastellen suurempia ongelmia, joten niitä koskevat erityispiirteet voitaisiin ottaa paremmin huomioon uudessa säätiölaissa.

4.5 Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja epäitsenäiset säätiöt
Säätiölaki ei koske nykyisellään epäitsenäisiä säätiöitä. Niitä ei rekisteröidä, niistä ei muodostu oikeushenkilöitä eikä niillä ole itsenäisiä hallintoelimiä. Epäitsenäisiä säätiöiden mallia on muistiossa hahmotettu niin sanotun trust- instituution avulla. Trustin perustaja antaa omaisuuden jonkin henkilön käyttöön järjestelystä edun saavan tahon hyväksi. Muistion mukaan trustia on hyödynnetty perheenjäsenten, työntekijöiden ja piensijoittajien suojana tai omaisuudenhoitojärjestelmänä. Keskusrikospoliisin havaintojen mukaan trustien eräänä käyttötarkoituksena on ollut saattaa laillista tai laitonta varallisuutta viranomaisten tai velkojien ulottumattomiin kätkemällä sitä trustiin.  Nyt arvioitavana olevan uudistuksen ei tulisi koskea epäitsenäisiä säätiöitä sinällään eikä sitä tulisi laajentaa nykyisen säätiölain soveltamisen ulkopuolelle. Niistä tapauksista, joissa säätiölain mukaisen säätiön toimintaan liittyy epäitsenäisiä säätiöitä, tulisi laissa erikseen säätää tavoitteena säätiön toiminnan läpinäkyvyyden tehostaminen.

4.6 Lainsäädännön tahdonvaltaisuus
1. Säätiölaissa tulisi pakottavasti säännellä säätiön perustamiseen, rekisteröintiin ja valvontaan liittyvistä seikoista. Keskeisimpänä olisi säätäjän tahto, tahdon sitovuus eli säätiön tarkoitus ja tarkoituksen pysyvyys. Tilintarkastusta koskevien säännösten, mukaan lukien konserni, merkitystä sekä hallinto-orgaanin ja tilintarkastajan tiedonantovelvollisuutta tulisi korostaa. Menettelyllä tehostettaisiin läpinäkyvyyttä, velkojien suojaa sekä helpotettaisiin viranomaisten suorittamaa valvontaa. 

5.1 Säätiön yleinen määritelmä
Säätiöiden ja niiden toiminnan monimuotoisuuden vuoksi säätiön käsitteen määrittely laissa voi muodostua muistiossa kuvatulla tavalla ongelmalliseksi. Asiaa tulisi kuitenkin vielä tarkastella ottaen huomioon, että joissakin EU-jäsenvaltioissa määritelmä on kirjattu lakiin.

5.2 Säätiön perustaminen testamentilla ja säädekirjalla
1. Lakiin tulisi sisällyttää säännökset testamentilla määrätyn säätiön perustamisen varmistamiseksi. Säätiön tarkoitus ja pysyvyys voidaan varmistaa pakottavalla lainsäädännöllä, johon kytkeytyisi viranomaisvalvonta. Säännösten noudattamisen valvontaa voidaan helpottaa ja tehostaa asiaa koskevaa säätiön hallituksen ja tilintarkastajan tiedonantovelvollisuutta koskevien normien säätämisellä.
2. ja 3. Säätiön sääntöjen ja säätiön tarkoituksen välisestä ristiriitatilanteesta johtuva säätiön perustamisen raukeaminen voi olla joissakin tapauksissa kohtuuton seuraus. Mikäli säätäjän tarkoitus ei olisi muutoin lainvastainen niin lainsäädäntöhankkeessa tulisi selvittää mahdollisuus luovuttaa säädevarallisuus epäitsenäiselle säätiölle säätäjän tahdonilmaisun edellyttämässä alkuperäisessä tarkoituksessa. 

5.3 Säätiön tarkoitus ja toiminta
1. Säätiön perustaminen täytyy olla sidoksissa hyödyllisyys-käsitteeseen, muutoin on vaarana, että säätiöitä perustetaan varsin monenlaisiin tarkoituksiin.
2. Liiketoiminnan harjoittamisen salliminen selventäisi nykyistä tilannetta, koska runsas joukko säätiöitä harjoittaa jo nykyisinkin liiketoimintaa.

3. Välillistä liiketoimintaa harjoitettaessa tulisi aina laatia konsernitilinpäätös, jotta ulkopuolinen tarkastelija pystyisi hahmottamaan säätiön kokonaisena yksikkönä ja tekemään tarvittavat päätelmän säätiön taloudellisesta tilanteesta ja tarkoituksen toteuttamisesta.
 4. Uudistamisen yhteydessä ei ole tarpeen muuttaa eri tavoin toimivia säätiöitä koskevia velkojainsuoja- ja huolellisuussäännöksiä, sillä samat säännökset sopimat kummallekin säätiötyypille.

5.4 Rekisteröinnin edellytykset ja oikeusvaikutukset
1.  Luvan saamisen edellytykset eivät sisällä oikeudellisia ongelmia. Jonkun on tarkastettava luvan saannin edellytykset, jotta säätiölain tarkoitus täyttyisi.
2. Lupamenettely voisi jatkua nykyisentyyppisenä. Esimerkiksi käsittelyaika ei ole kovin pitkä verrattuna muiden yhteisöjen käsittelyaikoihin.
3. Pelkkä ilmoitusmenettely ei riitä, jonkun on tarkastettava se, että perustettava säätiö täyttää laissa määrätyt edellytykset.

5.5 Säätiöpääoma
1.  Nykyinen 25000 euron säätiöpääoma on sopiva minimimäärä, jos sitä korotettaisiin, niin hyödyllisiä säätiöitä saattaisi jäädä perustamatta. Esimerkiksi joku testamenttaa rahaa jaettavaksi oppilaitoksen stipendeinä. Nykyisen pääoman määrä on sopivassa suhteessa olemassa olevien säätiöiden pääomien tasoon. Riittävän suurella pääomalla varmistetaan myös toiminnasta syntyvien kustannusten kattaminen.
 2.  Säätiölaissa olisi hyvä säätää säätiöpääoman alentamisesta ja korottamisesta, koska käytännössä kumpaankin tuntuu olevan tarvetta. Nykyisin säädöspohja puuttuu.

5.6.1 Säätiön hallinto
1.  Olisi hyvä, että esteellisyydestä, lähipiirilainoista ja vastaavista nimenomaisesti säädettäisiin säätiölaissa, esimerkiksi osakeyhtiölakia vastaavalla tavalla. Säännökset selkeyttäisivät nykytilannetta.
2.  Säätiölaissa tulisi säätää, että tilinpäätöksessä ilmoitetaan yhtenäisellä ja selkeällä tavalla johdon ja lähipiirin saamat taloudelliset edut koko konsernin tasolla yhteenvetona. Jos tiedot ilmoitetaan konsernin jokaisen yhteisön tai säätiön osalta niin tieto pirstaloituu ja ulkopuolisen on vaikeata saada asiasta kokonaiskuvaa.

5.6.2 Yleiset periaatteet; huolellisuus- ja lojaliteettivelvoite
1. Huolellisuus- ja lojaliteettivelvollisuus olisi hyvä säätää osakeyhtiölain 1:8:ää vastaavalla tavalla eli ”johdon tehtävänä on huolellisesti toimien edistää yhtiön etua”. 

6.6.3 Hallituksen kokoonpano ja tehtävät
1. Kyseisistä asioista lienee vaikea säätää säätiölaissa. Otaksuttavasti säädöksestä tulisi vaikeaselkoinen, koska säätiöt eroavat toisistaan melkoisesti. Laissa tulisi ainakin säätää valvovan viranomaisen mahdollisuudesta erottaa hallituksen jäsen sekä nimittää tarvittaessa uskottu mies hoitamaan säätiön hallintoa. Näin voitaisiin puuttua tehokkaasti väärinkäytöksiin. Erotetulla jäsenellä/hallituksella ei myöskään tulisi olla oikeutta nykyisenkaltaiseen itse itseään -täydennykseen; väärinkäytöstilanteissa toimivaltuus tulisi olla valvovalla viranomaisella.
2. Myös päätöksentekomenettelystä on vaikea säätää kattavasti kohdassa 1 mainitusta syystä.

5.6.4 Muut orgaanit ja niiden tehtävät
Ongelmat ovat vastaavia kuin edellisessä kohdassa. 

5.7.1 Julkinen valvonta
1.  Julkinen valvonta jakautuu tällä hetkellä perustamisvaiheen valvontaan, säännölliseen valvontaan ja yksittäistapausvalvontaan.  Perustamisvaiheen valvonta ja yksittäistapausten valvonta lienee tällä hetkellä tyydyttävästi hoidettu.  Resurssien vähyydestä johtuen säännöllinen valvonta on tällä hetkellä ainoastaan sitä, että PRH valvoo vaadittujen tilinpäätösasiakirjojen toimittamista. Tarvittaessa niitä vaaditaan jälkikäteen. Jos voimavaroja lisättäisiin, niin tilinpäätöksiä voitaisiin analysoida perusteellisemmin, jolloin valvonta olisi kattavampaa.
2.  PRH:n pitäisi saada jo nykyisenkin lain aikana lisää voimavaroja tilinpäätösten analysointiin. Syntyneitä kustannuksia voitaisiin kattaa esim. ilmoitusmaksuilla.
3.  Toimivallan suhteen ei liene suuria ongelmia.
4.  Julkisia varoja ei ehkä valtion taloudellisten resurssien vähenemisen vuoksi ole realistista ehdottaa lisättäväksi.  Sen sijaan palveluiden kustannusvastaavuutta on syytä harkita lisättäväksi.
5 ja 6.  Säätiön perustaja ja rahoittaja voisivat olla oikeutettuja lain perusteella valvomaan toimintaa. Valvonnan ulottuvuus on periaatteellinen kysymys. Jos tätä valvontaoikeutta ei ole alun perin säädetty säädekirjassa, niin siitä saattaa tulla myöhemmin pahoja ristiriitatilanteita.  Perustajavalvonnan pitäisi lähteä liikkeelle säädekirjasta ja säätiön tarkoituksesta, jolloin säännöt olisivat selvät toiminnan alusta lähtien.

5.7.3 Tilintarkastus
1.  Säätiöiden tilintarkastaja pitää nykyisin olla KHT- tai HTM-tilintarkastajia, joten tämä seikka on kunnossa.
2. Pienen ongelman voi muodostaa se, että valvottava itse valitsee tilintarkastajan, mutta lienee käytännössä mahdotonta siirtyä siihen, että jokin ulkopuolinen taho valitsee tilintarkastajan, koska tämän käytännön järjestäminen on varsin suuritöistä ja kallista. Nykyinen käytäntö voisi olla riittävä seuraavassa kohdassa tehtävin muutoksin.
3.  Tilintarkastajien kierrosta on syytä säätää laissa kohdan 3 ongelman vähentämiseksi esimerkiksi siten, että sama tilintarkastaja voisi toimia tehtävässään tietyn määräajan, esimerkiksi enintään neljä vuotta. Laissa säädettäisiin jokin siirtymäaika, esimerkiksi kaksi vuotta, jona aikana olisi valittava jokin toinen tilintarkastaja.
4. Hyvä asia olisi, että tilintarkastaja joutuisi ottamaan kantaa siihen, onko havaittu poikkeamia säätiön varojen käytössä suhteessa säätiön tarkoitukseen.  Tällä seikalla lienee myös ennaltaehkäisevä vaikutus, sillä päätöksentekijät joutuisivat pohtimaan tarkemmin varainkäyttöään.

5.8.2 Varojen sijoittamista koskeva olettamasäännös
Nykyinen sijoittamista koskeva normi on ongelmallinen, koska hyvä tuotto ja varma sijoitus ovat toisensa kanssa ristiriitaisia, sillä tuotto ja riski korreloivat keskenään toisiaan. Normia olisi hyvä selventää, mutta miten, se on melko monisäikeinen seikka. Asiaa kannattaa ainakin lainvalmistelun yhteydessä pohtia.

5.9 Säätiön toiminnan tarkoituksen muuttaminen
1. Säätiön tarkoituksen muuttamista koskeviin pykäliin ei ole syytä puuttua tai ainakin niitä ei saisi keventää.  Valvovan viranomaisen tulisi antaa lupa kaikenlaiselle muutokselle.

Keskusrikospoliisi varaa tilaisuuden lausua asiasta yksityiskohtaisemmin valmistelutyön edetessä.

	

Keskusrikospoliisin päällikkö

Poliisineuvos		 	Rauno Ranta

Rikostarkastaja		Jukka Korkiatupa