Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 28.6.2010, OM 11/41/20120
Lausunto säätiölain kehittämistä koskevasta arviomuistiosta

Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoani säätiölainsäädännön kehittämistä koskevasta arviomuistiosta Säätiölainsäädännön kehittäminen. Lausuntonani esitän kunnioittavasti seuraavan. Olen jäsentänyt lausuntoni muistion mukaisesti samaa otsikointia noudattaen. 

Johdanto, arviomuistion tavoitteet ja nykytila
Olen samaa mieltä siitä, että säätiölaki (109/1930) on osittaisuudistusten jälkeenkin vanhentunut. Yhtäältä laki ei vastaa enää modernin yhteiskunnan vaatimuksiin, toisaalta se ei ole kansainvälisesti vertailukelpoinen ja kolmanneksi se ei muun yhteisölainsäädännön kehittämisestä johtuen ole enää systemaattisesti yhteensopiva muun oikeusjärjestyksen kanssa. Esimerkkinä modernin yhteisölain systematiikasta voi ottaa osakeyhtiölain (624/2006), joka koostuu seitsemästä osasta:

-	Yleiset periaatteet, perustaminen ja osakkeet
-	Hallinto ja tilinpäätös
-	Rahoitus
-	Yhtiön varojen jakaminen
-	Yhtiörakenteen muuttaminen ja yhtiön purkaminen
-	Seuraamukset ja oikeussuoja
-	Erinäiset säännökset

Vastaavalla tavalla säätiölaki voitaisiin jakaa systemaattisesti osastoihin, jotka puolestaan jakautuisivat lukuihin.

Säätiölain uudistamisen lähtökohdaksi tulee kuitenkin ottaa sen tavoitteiden ja reunaehtojen määrittäminen. Olemassa olevan sääntelyn tarkoituksenmukaisuus on arvioitava säännös säännökseltä. Uutta sääntelyä tulee lisätä vain silloin, kun voimassaoleva sääntely on aukollista tai sisältää muutostarpeen. Mikäli sääntelylle katsotaan olevan aihetta, lähtökohdaksi on otettava ennemminkin transaktiokustannuksia alentavat olettamasäännökset kuin pakottavat säännökset. Sekä pakottava sääntely että sääntöjen kautta tapahtuva normeeraus tulee pitää minimissään. Oikeuspoliittiseksi lähtökohdaksi tulee ottaa säätiön tarkoitus ja johdon fidusiaariset velvollisuudet toteuttaa se. Yksityiskohtaisen sääntelyn tulee tukea tätä lähtökohtaa. 
Säätiökentän nykytila ja sen arviointi
Lainsäädäntökehitys

Voimassa oleva laki ei vastaa nykyaikaista käsitystä hyvästä yhteisölaista. Säätiölain selkeänä esikuvana on ollut vuoden 1895 laki osakeyhtiöistä (22/1895). Tämä ilmenee säännösten suppeudesta ja myös lainsäädäntötekniikasta. Lain myöhemmät muutokset eivät ole systemaattisessa linjassa alkuperäisten säännösten kanssa. Lisäksi jotkin muutoksista ovat ongelmallisia, erityisesti laki 400/1964, jolla asetettiin ”uusille” säätiöille vähimmäispääomavaatimus ja kiellettiin niitä säätiöitä harjoittamasta liiketoimintaa. Lainmuutoksella luotiin epätasa-arvoinen tilanne, joka yhtäältä on tarjonnut ”vanhoille” säätiöille perusteettomalla tavalla uusia säätiöitä vapaammat toimintaedellytykset, toisaalta rapauttanut liiketoiminnan harjoittamisen kiellon merkitystä myös uusien säätiöiden osalta.

Säätiötyypit ja säätiölain soveltaminen

On ongelmallista käsitellä säätiölain kokonaisarvioinnin yhteydessä lainkaan epäitsenäisiä säätiöitä. Epäitsenäisten säätiöiden osalta varallisuuden luovuttaja on tehnyt tietoisen ratkaisun siitä, että hänen luovuttamaansa omaisuusmassaan ei sovelleta säätiölainsäädäntöä vaan yleisiä yksityisoikeudellisia fidusiaarisuhteita koskevia sääntöjä.

On edelleen ongelmallista käyttää apurahasäätiötä pääomasäätiön synonyymina. Vain osa pääomasäätiöistä on apurahasäätiöitä, vaikkakin kieltämättä suurimmat pääomasäätiöt ovat apurahasäätiöitä. Apurahasäätiöiden lisäksi pääomasäätiöihin luetaan myös esimerkiksi perhevarallisuuden hoitosäätiöt. 

Tilastotietoja julkisesta säätiövalvonnasta

Tarkasteltaessa valvontaa resurssiperusteisesti on kiinnitettävä ensiksi huomiota säätiöiden taloudelliseen luonteeseen ja julkisen valvonnan funktioon. Säätiöt eivät voi lähtökohtaisesti kattaa valvonnan kustannuksia toimintansa tuotoilla. Tilanne on näin ollen täysin toisenlainen kuin Finanssivalvonnan valvottavilla. Valvonnan tehostamisen kustannusten vyöryttäminen säätiöille merkitsisi pääomasäätiöiden osalta pääomavaatimuksen tarkastelemista uudelleen ja laitossäätiöiden osalta niiden toimintaedellytysten kiristämistä, joka tulee ottaa huomioon tarkasteltaessa niiden roolia suomalaisessa yhteiskunnassa.

Toisaalta säätiöillä ei ole lähtökohtaisesti sellaisia ulkoisia intressenttejä, joita tulisi erillisellä virallisvalvonnalla suojata, ainoastaan säätäjän tahto. On kysyttävä, onko säätäjän tahto sellainen oikeushyvä, jonka suojaamiseen on syytä uhrata julkisia resursseja (vrt. luottamus markkinoihin arvopaperimarkkinoiden valvonnan osalta).
Aiemmat kehittämisehdotukset
Oikeuskirjallisuus

Oikeuskirjallisuudessa on esitetty merkittäviä voimassa olevan säätiölain ongelmia:

-	systemaattiset ongelmat (ks. edellä säätiölain vanhentuneisuudesta);
-	sääntöjen muuttamisen vaikeus;
-	liiketoiminnan harjoittamisen kiellon aiheuttamat valvontaongelmat sekä välittömän ja välillisen liiketoiminnan rajanveron keinotekoisuus ja kannustimet opportunismiin;
-	säätiöiden governancen epämääräisyys; ja erityisesti
-	toimivaltaa ja kelpoisuutta koskevien säännösten puuttuminen laista;
-	johdon fidusiaarisia velvollisuuksia koskevien säännösten puuttuminen laista ja siitä seuraava ”ylilojaliteetti” eli liiallinen varovaisuus säätiön tarkoituksen toteuttamisessa;
-	tarve arvioida valvontajärjestelmä uudelleen.

Toisaalta eräisiin kirjallisuudessa esitettyihin kannanottoihin on syytä suhtautua varauksella, ennen kaikkea väitteeseen säätiölainsäädännön liiallisesta ”väljyydestä”.

PRH

Patentti- ja rekisterihallituksen ehdotukset rajoittaa jatkuvarahoittaisten säätiöiden perustamista ja korottaa säätiöiden pääomavaatimusta ovat erittäin ongelmallisia, jos tarkoituksena on parantaa säätiömuodon käyttökelpoisuutta yhtäältä yhteiskunnallisten palveluiden tuottamisessa, toisaalta varallisuuden hallinnoinnissa.

Säätiökenttä

Säätiöiden ja rahastojen neuvottelukunta ry:n (SRN) aloitteessa on nostettu esille keskeisiä säätiölainsäädännön uudistamisessa huomioon otettavia seikkoja:

-	Yleinen luvanvaraisuus eli konsessio on historiallinen reliikki yksityisoikeudellisissa yhteisöissä. Esimerkiksi osakeyhtiöiden osalta konsessiosta luovuttiin vuonna 1895 ja siirryttiin rekisteröinti- eli normatiiviperiaatteeseen. Ei ole esitetty kestäviä perusteita, miksi normatiiviperiaatetta ei voida soveltaa myös säätiöihin.
-	Liiketoiminnan harjoittamiskiellon mielekkyys.
-	”Hyvän tavan” mukaisuuden vaatimus hämärtää sallitun ja kielletyn toiminnan rajoja. On totta, että hyvän tavan mukaisuuden vaatimus on säilytetty esimerkiksi osakeyhtiölaissa (624/2006, 1 luvun 9 §), mutta kyseessä on enemmänkin historiallinen reliikki kuin oikeuspoliittisesti perusteltu vaatimus.
-	”Hyödyllisyyden” vaatimus on epämääräinen ja rapauttaa vero-oikeudellisen yleishyödyllisyyden vaatimuksen sisältöä.
-	Vähimmäispääomasäännösten funktioita tulisi arvioida uudelleen erityisesti laitossäätiöiden osalta.
-	Mahdollisuus muuttaa säätiön tarkoitusta on edelleenkin liian vaikea.
-	Laissa ei ole riittävän selkeitä olettamasäännöksiä vapaaehtoisista toimielimistä kuten hallintoneuvostosta ja asiamiehestä. Näin niiden toimivalta ja kelpoisuus on epäselvä.
-	Kokousmenettelyjä koskevien olettamasäännösten puuttuminen laista (vrt. osakeyhtiölain 5 ja 6 luku).
-	Yritysjärjestelyjen puutteellinen sääntely
-	Tehokkain tapa järjestää valvonta.
Säätiölainsäädännön uudistuksen rajaukset
Kannatan ehdottomasti täydellistä kokonaisuudistusta. On säädettävä uusi säätiölaki ja laki säätiölain voimaanpanosta, johon otetaan tarvittavat siirtymäsäännökset (vrt. osakeyhtiölaki ja laki osakeyhtiölain voimaanpanosta (625/2006)), joilla mahdollistetaan ”vanhojen” säätiöiden toiminnan sopeuttaminen uuteen lakiin mahdollisimman vähäisin sääntömuutoksin ja kustannuksin. Kokonaisuudistuksen kautta voidaan saattaa laki vastaamaan modernia yhteisölainsäädäntöä niin kielellisesti, lainsäädäntöteknisesti kuin sisällöllisesti. Samalla vältetään osittaisuudistuksesta väistämättä seuraava epäsystemaattisuus sekä vanhojen ja uusien säännösten yhteensovittamisen tulkintaongelmat. Osittaisuudistuksessa myös olisi helpompi paeta ”vaikeita” ongelmia kuten hyödyllisyysvaatimus tai liiketoiminnan harjoittamisen kiellon järjellisyys.

1. Onko säätiölain mahdollinen uudistaminen toteutettava kokonais- vai osittaisuudistuksena? Perustelkaa näkemyksenne. Kokonaisuudistuksena. Säätiölaki on kokonaisuudessaan vanhentunut eikä siitä ole saatavissa osittaisuudistuksella tai osittaisuudistuksillekaan modernia säätiöiden ja yhteiskunnan tarpeet täyttävää lakia. Myös yhteisöjen ja säätiöiden sääntelyn yleinen systematiikka ja käytettävyys puoltavat sitä, että laki uusitaan kokonaisuudessaan.

2. Mikäli kannatatte osittaisuudistusta, niin täsmentäkää ne osa-alueet, jotka mielestänne tarvitsevat uudistusta. Osa-alueita on niin paljon, että osittaisuudistuksessa ei ole senkään vuoksi mieltä.

Säätiölain uudistus

Säätiölainsäädännön uudistaminen on rajattava uuden yksityisoikeudellisen säätiölain säätämiseen. Hankkeeseen ei tule sekoittaa verokeskustelua. Osakeyhtiölain valmistelu on varoittava esimerkki niistä ongelmista, joita tällaisesta seuraa. Yleishyödyllisten yhteisöiden verokohtelua koskevan verosääntelyn uudistaminen on aloitettava valtiovarainministeriön johdolla kun säätiölainsäädäntö on ensin saatu uudistettua. Sinänsä tämä valmistelu on tarpeen johtuen mm. yleishyödyllisyysvaatimuksen jo edellä mainitusta rapautumisesta.

Vastaavalla tavalla eläkesäätiölainsäädännön mahdollinen tuleva kehittäminen on pidettävä erillään säätiölainsäädännön uudistamisesta. Siihen on kuitenkin syytä palata jo lakiteknisistäkin syistä myöhemmin (vrt. osakeyhtiölaki v. vakuutusyhtiölaki).

1. Katsotteko, että vero-oikeudelliset kysymykset olisi tarkoituksenmukaista rajata uudistuksen ulkopuolelle? Kyllä. Vero-oikeudellisten kysymysten mukaantulo vaikeuttaisi olennaisesti yksityisoikeudellisten säännösten uudistamista.

2. Mikäli katsotte, että säätiölain uudistamisen yhteydessä on ratkaistava myös verotusnäkökohtia, yksilöikää ja perustelkaa ongelmat ja kehittämisehdotuksenne. Yleishyödyllisyysvaatimuksen uudelleentarkastelu, mutta vasta säätiölain uudistamisen jälkeen. Osittainenkin yhtäaikainen valmistelu häiritsisi säätiölain uudistamistyötä.

Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja jatkuvarahoitteiset säätiöt

Uuden säätiölain tulisi olla senkin luonteeltaan yleinen. Säätiön määritelmäksi riittää 1) oikeushenkilöllisyys ja 2) omaisuuden peruuttamaton luovuttaminen säätiön omistukseen. Olisi toki houkutteleva ajatus ottaa lakiin olettamasäännös tyypillisistä säätiömuodoista eli pääomasäätiöstä ja laitossäätiöstä, mutta siitä saattaisi seurata enemmänkin tulkintaongelmia, mikäli säännös johtaisi ajatukseen, että säännös olisi tyhjentävä. Omaisuusmassa-ajattelusta on luovuttava, koska se aiheuttaa vaikeuksia jatkuvarahoitteisille säätiöille.

1.	Tulisiko jatkuvarahoitteisten säätiöiden ominaispiirteet ottaa nykyistä paremmin huomioon säätiölaissa? Ei ole esitetty mitään kestäviä perusteluja, miksi jatkuvarahoitteisia säätiöitä tulisi käsitellä laissa muista säätiöistä poikkeavalla tavalla. On kuitenkin tarpeen helpottaa jatkuvarahoitteisten säätiöiden toimintamahdollisuuksia luopumalla omaisuusmassa-ajattelusta, joka kuvaa ainoastaan pääomasäätiöitä jos nykyään edes niitäkään.

Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja epäitsenäiset säätiöt

Epäitsenäisten säätiöiden ongelma, jos ongelmaa ylipäätään on, voidaan ratkaista kehittämällä säätiölainsäädäntöä sellaiseksi, että se kannustaa epäitsenäisten säätiöiden rekisteröintiin. Keinoina voidaan mainita esimerkiksi vähimmäispääomavaatimuksen alentaminen ja poistamalla mahdolliset esteet perhevarallisuuden hoitamiseksi tai kaupallisissa intresseissä sekä säädekirjalla että testamentilla perustetun trusti-tyyppisen säätiön perustamiselle. Arviomuistiossa kuvatun erillisen trusti-instituution luomiselle ei ole näin tarvetta, vaan yksityisoikeudelliset fidusiaarisuhteita koskevat periaatteet riittävät, jos tällaista trusti-järjestelyä ei haluta rekisteröidä säätiöksi, vaan jättää se epäitsenäiseksi säätiöksi. Mikäli tällaista trusti-järjestelyä halutaan käyttää arviomuistiossa kuvatulla tavalla tehokkaasti perheenjäsenten, työntekijöiden ja piensijoittajien suojana tai omaisuudenhoitojärjestelmänä, sen perustaminen säätiöksi olisi kuitenkin perusteltua.

1. Tulisiko uudistuksen koskea myös epäitsenäisiä säätiöitä? Ei. Epäitsenäiset säätiöt tulee jättää yksityisoikeudellisten fidusiaarisuhteita koskevien periaatteiden varaan. Toki uudistetulla säätiölailla tullee olemaan tulkintavaikutuksia myös itsenäisiin sääntöihin, erityisesti mikäli uudessa laissa nimenomaisesti korostetaan agentin fidusiaarisia velvollisuuksia.

2. Mikäli vastaatte ensimmäiseen kysymykseen myöntävästi, tulisiko lainsäädännöllä erityisesti edistää epäitsenäisen säätiön perustajan tahdon toteutumista sekä vähentää tällaisen säätiömuodon tarkoituksen toteutumiseen liittyviä epävarmuustekijöitä? Mitä muita asioita tulisi säännellä? Nämä tavoitteet tulisi toteuttaa säätiölailla.

3. Mikäli vastaatte ensimmäiseen kysymykseen myöntävästi, tulisiko sääntelyn koskea vain rekisteröidyn säätiön pitämää epäitsenäistä säätiötä/rahastoa vai myös muiden tahojen (esimerkiksi julkisyhteisö, pankki, sijoituspalveluyritys) hallinnoimia epäitsenäisiä
säätiöitä/rahastoja? Vaikka en kannatakaan ajatusta yleisesti, en kannata myöskään tällaisia diskriminoivia säännöksiä. Säännösten tulee olla soveltamisalaltaan yleisiä.

4. Onko säätiölain uudistaminen muutoin laajennettava kattamaan sellainen säätiötoiminta, joka on nykyisen säätiölain soveltamisalan ulkopuolella? Minkälaisesta säätiötoiminnasta on kyse ja mitä näkökohtia uudistuksessa tulisi erityisesti painottaa? Kyllä. Erityisesti liiketoimintaa harjoittavat säätiöt ja trustisäätiöt. Säätiölaissa on määriteltävä sen soveltamisala, jotta tiedetään milloin ja miltä osin säätiölaki tulee sovellettavaksi.

Lainsäädännön tahdonvaltaisuus

Pakottavan sääntelyn tulisi olla minimissä. Vaikka säännöissä tulisi olla pakottavin säännöksin säädetty ydinosa, se tulisi pitää minimissään (säätiön tarkoitus, toiminimi, kotipaikka). Sen sijaan uudistuksessa tulisi suosia tahdonvaltaisia olettamasäännöksiä, joista voi poiketa säännöillä. Joissakin tapauksessa tulisi käyttää puolipakottavia säännöksiä (esim. mikäli säännöissä säädetään asiamiehestä ja hallintoneuvostosta, niiden toimivallasta ja kelpoisuudesta säädetään pakottavin säännöksin).

1. Mitä asioita tulisi säännellä pakottavalla lainsäädännöllä? Säätiön määritelmä, perustamismenettely, oikeushenkilöllisyys, sääntöjen vähimmäissisältö (minimiperiaatteella, muutoin olettamasäännökset kuten osakeyhtiölaissa), johtoon kuuluvien toimivalta ja kelpoisuus, esteellisyys, korvausvastuu muille kuin säätiölle tai säätäjälle säätiölakia tai sääntöjä rikkomalla aiheutetusta vahingosta, sääntöjen muuttamismenettely, tarkoituksen muuttamisen edellytykset, tilinpäätös, mukaan luettuna lähipiiritransaktioista annettava informaatio, ja tilintarkastus, pääoman alentamis- ja korottamismenettely sekä säätiön purkaminen.

2. Siltä osin kun pakottavaa lainsäädäntöä ei tarvita, tulisiko säätiöiden toimintaa edistää tahdonvaltaisella lainsäädännöllä, kuten olettamasäännöksillä? Kyllä, mahdollisimman laajassa määrin.

3. Mikäli vastaatte myöntävästi toiseen kysymykseen, niin yksilöikää ne asiat, joiden tulisi nimenomaisesti kuulua olettamasäännösten piiriin? Johtoon kuuluvien fidusiaariset velvollisuudet, kokousmenettelyt.
Säätiölainsäädäntö, käytäntö ja oikeudellisen nykytilan arviointi
Säätiön yleinen määritelmä

Kuten edellä totesin, säätiölaissa tulisi olla yleinen säätiön määritelmä.

1.	Tulisiko säätiön yleisestä tunnusmerkistöstä säätää laissa? Arvioikaa ja perustelkaa tällaisen muutoksen vaikutuksia. Kyllä, laissa tulisi olla yleinen säätiön määritelmä, jonka täyttävät säätiöt tulee rekisteröidä normatiiviperiaatteen mukaisesti. Tällaisella määritelmällä lisätään oikeusvarmuutta säätiön rekisteröimisedellytyksiä arvioitaessa.

Säätiön perustaminen testamentilla ja säädekirjalla

Erityisesti trusti-säätiön perustamiseksi on tarpeen ottaa uuteenkin säätiölakiin säännökset säätiön perustamisesta testamentilla.

1. Katsotteko, että lakiin olisi syytä sisällyttää säännökset testamentilla määrätyn säätiön perustamisen varmistamiseksi? Kuvailkaa mahdollisia kontrollikeinoja. Kyllä. Olennaista ovat rekisteröinnin edellytykseksi asetettavat testamentin sisällölliset ja muotomääräykset.

2. Katsotteko, että säätiön sääntöjen ja säätiön tarkoituksen välisestä mahdollisesta ristiriitatilanteesta johtuva säätiön perustamisen raukeaminen on tarkoituksenmukainen seuraamus? Kuvailkaa mahdollisia vaihtoehtoisia toimintamalleja. Normatiiviperiaate edellyttää, että säätiölain säännösten mukaan perustettu säätiö on rekisteröitävä. Mikäli säännöt eivät täytä rekisteröinnin vaatimuksia esimerkiksi sääntöjen ristiriitaisuuden johdosta (sääntöjen tarkoitusmääräys ja sääntöjen muu sisältö ovat ristiriidassa toistensa kanssa), rekisteröinti on evättävä. Mikäli kyse on testamentilla määrätyn säätiön perustamisesta, seurauksena rekisteröinnin epäämisestä on varojen säilyminen kuolinpesässä.

3. Mitä ongelmia katsotte voimassa olevan testamenttimääräys- ja säädekirjakäytännön sisältävän? Pitäisikö säädevarallisuuden luovuttaminen säätäjän tahdon mukaiselle epäitsenäiselle säätiölle sallia silloin, kun itsenäisen säätiön perustaminen ei ole käytännössä mahdollista ja tarkoituksenmukaista? Mikäli säätiön perustaminen ei ole mahdollista, perustamisen on rauettava. Tällöin säädekirjaa käytettäessä muodostuu automaattisesti epäitsenäinen säätiö ja testamenttia käytettäessä varat palautuvat kuolinpesään. Epäitsenäisen säätiön muodostamisesta ei kuitenkaan tule antaa erityissäännöksiä.

Säätiön tarkoitus ja toiminta

Hyödyllisvaatimuksesta on luovuttava. Kaikki tarkoitusmääräykset on sallittava, elleivät ne ole pakottavan lain vastaisia (esim. rikollinen toiminta). Yleishyödyllisyysvaatimus on vero-oikeudellinen käsite, eikä sitä tule tuoda yksityisoikeudelliseen säätiölainsäädäntöön. Liiketoiminnan harjoittamisoikeudesta ei tule säätää laissa, mutta perusteluista on käytävä selkeästi ilmi, että säätiö saa harjoittaa sekä sijoitustoimintaa että liiketoimintaa sekä välittömästi että ns. välillisesti.

1. Katsotteko, että säätiön perustamisen tulee jatkossakin olla sidoksissa hyödyllisyyskäsitteeseen? Perustelkaa vastauksenne. Mikäli ehdotatte muutoksia, kuvailkaa mahdollisimman tarkasti esittämiänne vaihtoehtoja ja niiden aiheuttamia vaikutuksia niin toimiville säätiöille kuin säätiöinstituution kehitykselle. Hyödyllisyysvaatimus on kumottava. Se on epäoperationaalinen ja kannustaa keinotekoiseen toiminnan yhtiöittämiseen. Sääntö, jonka mukaan säännöissä on määritettävä tarkoituksesta, mutta sallitulle tarkoitukselle ei aseteta rajoituksia, mahdollistaa tehokkaimmin säätiömuodon monipuolisen käytön.

2. Tulisiko säätiölain uudistamisen yhteydessä mahdollisesti pyrkiä myös sellaisin lainsäädännöllisiin rakenteisiin, jossa liiketoiminnan harjoittaminen säätiöille mahdollistettaisiin? Kyllä. Liiketoiminnan harjoittamiskielto on kumottava. Liiketoiminnan laajuus on sidottava toiminnan tarkoitukseen.

3. Pitäisikö välillisen liiketoiminnan harjoittamista vastaisuudessa jollakin tavoin säännellä? Ei. Kun liiketoiminnan harjoittamiskielto kumotaan, erillisiä välillisen liiketoiminnan harjoittamista koskevia säännöksiä ei tarvita.

4. Onko säätiölain uudistamisen yhteydessä pyrittävä kehittämään eri tavoin toimivia säätiöitä (esimerkiksi sijoitustoiminnan tai elinkeinotoiminnan tuotolla toimivia säätiöitä ja jatkuvarahoitteisia laitossäätiöitä tai muita säätiötä) koskevia velkojainsuoja- ja huolellisuussäännöksiä? Ei. Säännösten tulee olla yleisiä eikä säätiötyyppikohtaisia. Säätiön tarkoituksen korostaminen johdon kelpoisuuden rajoituksena, velkojiensuojasäännökset ja fidusiaarisia velvollisuuksia koskevat säännökset ovat sinänsä tarpeen säätäjän ja kolmansien suojaamiseksi. On totta, että ongelmat kulminoituvat jatkuvarahoitteisiin säätiöihin, mutta se ei tarkoita, etteikö säännöksiä tarvittaisi myös muissa säätiöissä säätiön huolellisen hoidon kannustimina.

Rekisteröinnin edellytykset ja oikeusvaikutukset

Konsessioperiaatteesta on luovuttava ja siirryttävä normatiivi- eli rekisteröintiperiaatteeseen. Rekisteriviranomaiselle ei tule antaa harkintavaltaa; säätiö on rekisteröitävä jos lain yksiselitteiset rekisteröintivaatimukset täyttyvät. Muuten rekisteröinti on evättävä. Käytännössä tämä ei merkitse muutosta oikeustilaan kun hyödyllisyyden ja hyvän tavan vaatimuksesta luovutaan.

1. Katsotteko, että luvan saamisen edellytykset sisältävät oikeudellisia ongelmia? Perustelkaa vastauksenne. Kyllä. Rekisteriviranomaiselle on annettu nykysäännöksissä liikaa harkintavaltaa.

2. Katsotteko lupamenettelyn käytännön kannalta ongelmalliseksi? Kyllä. Nykysäännökset eivät ota riittävästi huomioon perustajan oikeusturvaedellytyksiä.

3. Voisiko lupamenettelyn korvata ilmoitusmenettelyllä? Perustelkaa vastauksenne. Kyllä. Rekisteröintiperiaate on käytössä muissa rajoitetun vastuun yhteisömuodoissa eikä siitä ole aiheutunut ongelmia verrattuna normatiiviperiaatteeseen, josta on muutoin muutoinkin jo luovuttu yleisessä laissa.

Säätiöpääoma

Riittävän pääoman vaatimus on erittäin problemaattinen, kuten Norjan osakeyhtiölaeista saadut kokemukset osoittavat. Nykysäännökset antavat rekisteriviranomaiselle liikaa harkintavaltaa. Vähimmäispääomasta tulisi säätää osakeyhtiölain tavoin laissa, jos siitä ylipäätään on tarkoituksenmukaista säätää. Itse en vähimmäispääomavaatimusta kannata. Vähimmäispääomavaatimus ehkäisee muutoin toimintakykyisten jatkuvarahoitteisten laitossäätiöiden perustamisen. Toisaalta säätiöpääoman olemassaolo on käytännössä edellytys pääomasäätiön perustamiselle. Riittävän pääoman määrä tulee jättää kuitenkin säätäjän harkintaan.

Sinänsä säännöissä tulee määrätä säätiön pääomasta, jos sillä sellainen on tarkoitus olla. Pääoman alentamis- ja korottamismenettelystä tulee säätää säätiölaissa pakottavin säännöksin.

1. Katsotteko 25.000 euron määräisen säätiöpääoman tarkoituksenmukaiseksi? Pitäisikö säätiöiden peruspääomavaatimusta kiristää tai lieventää? Perustelkaa näkökantanne. Vähimmäispääomavaatimus tulisi poistaa kokonaan erityisesti jatkuvarahoitteisia laitossäätiöitä haittaavana. Johdolla fidusiaarisiin velvollisuuksiin sisältyy velvollisuus pitää säätiö maksukykyisenä. Mielestäni vähimmäispääomavaatimukset antavat harhaanjohtavan kuvan vähimmäispääoman suojafunktiosta ja näin ne ovat enemmänkin haitallisia.

2. Tulisiko säätiölaissa säätää säätiöpääoman alentamisesta ja korottamisesta? Kyllä, pakottavin säännöksin.

Säätiön hallinto

1. Katsotteko, että säätiölaissa tulisi säätää esimerkiksi esteellisyyttä ja lähipiirilainoja koskevista velvoitteista? Säätiölaissa tulee olla säännökset johtoon kuuluvien esteellisyydestä ja lähipiiritransaktioiden ilmoittamisesta toimintakertomuksessa. Esteellisyyssäännöksissä on otettava kuitenkin huomioon säätiöiden moninaiset tarkoitukset.

2. Katsotteko, että säätiötoiminnan läpinäkyvyyttä tulisi lisätä esimerkiksi säätiön julkistaman informaation laajuutta lisäämällä? Toimintakertomustietovaatimuksia tulee lisätä esim. juuri lähipiiritransaktioiden osalta.

3. Kertokaa näkemyksenne siitä, mitä ja miten hyvään hallintoon kuuluvia periaatteita tulisi saattaa osaksi säätiöinstituutiota. Säätiölaissa tulee olla perussäännökset sallituista hallintomalleista, hallinto-orgaanien kokousmenettelystä, orgaanien jäsenten esteellisyydestä, johdon fidusiaarisista velvollisuuksista, julkistamisvaatimuksista ja korvausvastuusta. Muutoin governance on syytä jättää sääntöjen ja itsesääntelyn varaan.

Yleiset periaatteet; huolellisuus- ja lojaliteettivelvoite

Vaikka säätiön johdolla on jo yleisten yksityisoikeudellisten periaatteiden mukaan fidusiaarinen huolellisuus- ja lojaliteettivelvollisuus kuten epäitsenäisissäkin säätiöissä, velvollisuuksista on syytä selkeyden vuoksi säätää myös laissa. Huolellisuusvelvollisuutta on syytä täydentää ”toimintapäätösperiaatteella” (vrt. liiketoimintapäätösperiaate (business judgment rule) taloudellisissa yhteisöissä).

1. Pidättekö perusteltuna selventää huolellisuus- ja lojaliteettivelvollisuutta koskevia periaatteita? Perustelkaa vastauksenne. Selvyyden vuoksi lakiin tulee ottaa johtoon kuuluvia sitova huolellisuus- ja lojaliteettivelvollisuus jota täydennetään toimintapäätösperiaatteella.

Hallituksen kokoonpano ja tehtävät

1. Katsotteko, että hallituksen kokoonpanosta, jäsenten asettamistavasta, eroamisesta, erottamisesta, toimikaudesta ja hallitusten jäsenten kelpoisuudesta tulisi säätää säätiölaissa tarkemmin? Kyllä. Säätiölaki tulee saattaa vastaamaan muita yhteisölakeja tältäkin osin. Laissa tulee olla olettamasäännökset hallituksen kokoonpanosta, asettamisesta sekä hallituksen jäsenen toimikaudesta ja eroamisesta sekä erottamisesta sekä yleistoimivallasta. Laissa tulee määrätä hallituksen minimikoosta ja puheenjohtajan pakollisuudesta. Laissa tulee olla pakottavat säännökset hallituksen toimivallasta ja kelpoisuudesta.

2. Katsotteko, että hallituksen päätöksentekomenettelyä ja tehtäviä, kuten velvollisuutta valvoa alempia toimielimiä, tulisi säännellä tarkemmin laissa? Kyllä. Laissa tulee olla osakeyhtiölain kaltaiset tahdonvaltaiset olettamasäännökset.

Muut orgaanit ja niiden tehtävät

Hallituksella tulee olla oikeus ottaa halutessaan asiamies (toimitusjohtaja/toiminnanjohtaja), joka on säätiön orgaani ja jonka yleistoimivallasta, toimivallasta ja kelpoisuudesta tulee olla pakottavat säännökset osakeyhtiölain tapaan. Laissa tulee olla olettamasäännökset hallintoneuvostosta. Hallintoneuvostosta tulee määrätä kuitenkin aina säännöissä. Hallintoneuvostolla ei tule olla oikeutta edustaa säätiötä.

Laissa tulee olla muun yhteisölainsäädännön kaltaiset säännökset hallituksen velvollisuudesta valvoa asiamiestä, hallitukselle kuuluvasta hallintoneuvoston päätösten täytäntöönpanokiellosta ja lain ja sääntöjen vastaisen päätöksen täytäntöönpanokiellosta, yleistoimivallasta ja mahdollisuudesta siirtää sitä muulle toimielimelle tai toimihenkilölle.

1. Katsotteko, että säätiön päivittäisestä hallinnosta vastaavasta toimitusjohtajasta tai vastaavasta tahosta tulisi säätää tarkemmin laissa? Kyllä, osakeyhtiölain tapaan. Asiamiehen tulisi olla orgaani osakeyhtiölain tapaan.

2. Katsotteko, että kaksiportaisen hallintomallin toimielinten tehtäviä ja vastuusuhteita tulisi säädellä laissa nykyistä tarkemmin? Kyllä, osakeyhtiölain tapaan.

Vahingonkorvausvastuu

Vahingonkorvaussäännöksiä on tarkennettava sen osalta, ketä ne koskevat. Laissa on säädettävä vahingonkorvausvastuun alaiseksi hallituksen jäsenet, mahdollinen laissa tarkoitettu asiamies (toimitusjohtaja/toiminnanjohtaja) sekä mahdolliset laissa tarkoitetun hallintoneuvoston jäsenet.

Säännöissä tulee olla määräys, kenellä on oikeus ajaa säätiöoikeudellista korvauskannetta säätiön lukuun.

1. Katsotteko, että vahingonkorvausmenettelyä tulisi kehittää? Perustelkaa vastauksenne.  Kyllä. Vastuussa olevat johtoon kuuluvat tulee määritellä nykyistä selkeämmin. Olettamasäännöksen mukaan kanneoikeus kuuluu hallitukselle, mutta säännöissä kanneoikeus voidaan antaa mahdolliselle hallintoneuvostolle tai säätäjälle (ja säätäjän seuraajalle).

Säätiövalvonta

Julkinen valvonta

Koska säätiöllä ei ole omistajaan verrattavaa päämiestä, päämies-agenttiongelma on ratkaista muuta tietä. Ratkaisuna on esitetty säätiön tarkoituksen konstruoimista päämieheksi. Koska päämies on tällöin fiktio, on mietittävä, kuka edustaa päämiestä. Tällöin on periaatteessa kaksi vaihtoehtoa, joko säätäjä tai säätäjän seuraaja tai ulkopuolinen agentti. Ulkopuolisen julkisvalvonnan roolia ei voida tarkastella erikseen miettimättä ensiksi, olisiko säätäjävalvonta sitä tehokkaampi tapa valvoa johtoa sekä valvonnan tehokkuuden että kustannustehokkuuden kannalta. Tämä kysymys olisi siis ratkaistava ennen kuin siirrytään tarkastelemaan julkisvalvonnan järjestämisen yksityiskohtia.

1. Esittäkää näkemyksenne julkisen säätiövalvonnan perusteista, ulottuvuudesta, syvällisyydestä sekä tehokkuudesta. Esittäkää tarvittaessa vaihtoehtoisia ratkaisumalleja ja perustelkaa näkemyksenne. Mielestäni julkisvalvonnan olemassaolo ei ole välttämätöntä. Rekisteriviranomaisen rooli ja valvontaviranomaisen rooli on pidettävä erillään: rekisteriviranomaista tarvitaan siitäkin huolimatta, että ei ole julkista valvontaa.

Säätäjän valvontaoikeuksien laajentamista tulee ensiksi pohtia ja vasta sitten, jos se katsotaan riittämättömäksi säätiöiden johdon tehokkaan valvonnan toteuttamiseksi, on siirryttävä pohtimaan julkisvalvonnan järjestämistä ja valvonnan yksityiskohtia. Valvonnan kannalta keskeisiä kysymyksiä ovat ennen kaikkea säätiön tarkoituksen toteuttamisen valvonta ja tarkoituksen muuttamisen valvonta.

Mikäli päädytään julkisvalvontaan, valvojalla tulee olla riittävät toimivaltuudet sekä taloudellisissa että oikeudellisissa kysymyksissä. Valvonta tulee toteuttaa julkisin varoin siten, että valvojalla on riittävät resurssit hoitaa valvonta tehokkaasti. Kuten edellä totesin, valvonnan kustannusten täysimittainen siirtäminen säätiöiden kannettavaksi rampauttaisi säätiöinstituutiota yhteiskunnallisesti epätoivottavalla tavalla.

Mikäli päädytään julkisvalvonnan säilyttämiseen, asiaa on tarkasteltava puhtaalta pöydältä siinä mielessä että nykyinen rekisteriviranomaisen ja valvontaviranomaisen tehtävien yhdistäminen ei ole välttämätöntä. PRH voi edelleen hoitaa rekisteriviranomaisen tehtäviä vaikka luotaisiinkin uusi säätiövalvontaviranomainen tai julkisvalvonta siirrettäisiin toiselle viranomaiselle.

2. Onko valvonta riittävällä tavalla järjestetty? Mikäli julkisvalvonta säilytetään, sitä on tehostettava sekä automatisoidulla systemaattisella tiedon läpikäynnillä että perusteellisimmin pistokokein.

3. Onko valvontaviranomaisen toimivalta asianmukaisesti säännelty? Valvontaviranomaisen toimivalta on sinänsä riittävän laaja.

4. Missä määrin julkisia varoja on mielestänne käytettävä yksityisen säätiötoiminnan valvomiseen? Mikäli julkinen säätiövalvonta säilytetään, se on kustannettava yksinomaan julkisin varoin. Rekisteriviranomaisen rekisteröintimaksut ja valvonnan kustannukset on erotettava toisistaan. Rekisterinpidosta aiheutuvat kustannukset tulee periä säätiöiltä muiden rekisterivelvollisten tapaan.

5. Pitäisikö säätiöiden perustajien, rahoittajien, ja muiden etutahojen mahdollisuuksia kehittää yksilöllisiä säätiövalvontakeinoja lainsäädännöllisesti korostaa? Säännöissä voidaan määrätä perustajan oikeudesta nostaa kanne säätiön orgaanin tekemän päätöksen julistamisesta mitättömäksi tai pätemättömäksi tai oikeudesta nostaa vahingonkorvauskanne säätiön lukuun. Edunsaajille tai rahoittajille ei tule antaa erityisiä oikeussuojakeinoja, yleistä kolmannen korvauskanteen nostamisoikeutta lukuun ottamatta tilanteessa jossa säätiölakia tai sääntöjä on rikottu.

6. Mikäli säätiövalvontaa tulisi mielestänne muuttaa, miten nykyisten säätiöiden perustajien olettamat säätiövalvonnan säilymisestä tulisi ottaa huomioon? Mikäli säätiövalvonta lakkautettaisiin, säätäjille annettavat uudet oikeusturvakeinot tulisi säätää taannehtivasti voimaan siten, että ne koskisivat myös ”vanhojen” säätiöiden säätäjiä tai säätäjien seuraajia. Järjestelmän muutoksesta on tiedotettava tehokkaasti.

Valvontamaksut

Kuten arviomuistiossa todetaan, säätiöiden valvontaan liittyvää viranomaistehtävää ei ole tarkoituksenmukaista eikä taloudellisesti mahdollista jatkuvasti tukea muiden suoritteiden tuloilla. Valvonnan kustannusten kattaminen tuleekin järjestää nykyiseen tapaan muutoin kuin omakustannusperiaatteella, toisin sanoen kokonaan valtion varoin. Sen sijaan rekisteröintiviranomaisen kustannusten kattamiseen tulee soveltaa patentti- ja rekisterihallituksen maksullisista suoritteista annettua lakia (1032/1992). Mikäli valtio ei halua jatkossa vastata kustannuksista, valvonta on järjestettävä muulla tavalla kuin julkisvalvontana, toisin sanoen kehittämällä säätäjien valvontaan perustuvaa omavalvontaa.

Tilintarkastus

Tilintarkastuslain (459/2007) 15 §:n 4 momentin mukaan tilintarkastajan on huomautettava tilintarkastuskertomuksessa, jos säätiön hallituksen, hallintoneuvoston tai vastaavan toimielimen jäsen, puheenjohtaja tai varapuheenjohtaja taikka toimitusjohtaja tai muu vastuuvelvollinen on:

1) syyllistynyt tekoon tai laiminlyöntiin, josta saattaa seurata vahingonkorvausvelvollisuus säätiötä kohtaan; tai

2) rikkonut säätiötä koskevaa lakia taikka säätiön sääntöjä.

Tilintarkastaja on näin velvollinen tekemään huomautuksen, jos hän havaitsee tarkastusta suorittaessaan poikkeamia säätiön varojen käytössä on havaittu suhteessa säätiön tarkoitukseen. Koska tilintarkastus käsittää Suomessa myös tilintarkastuksen, sama koskee myös toimintakertomuksessa olevia tietoja. Tilintarkastuslain säännökset ovat tältä osin pakottavia, ja niiden rikkomisesta voi seurata tilintarkastuslain 51 §:ssä säädetty vahingonkorvausvastuu ja tilintarkastuslaissa säädetty kurinpitomenettely.

1. Esittäkää käsityksenne tilintarkastusinstituution toimivuudesta säätiöiden osalta. Arviomuistiossa esitetyt uudistusehdotukset eivät ole tarpeen, koska ne vastaavat voimassa olevaa lakia. Tilintarkastajille voisi olla erityinen koulutus säätiöiden tarkastukseen.
Tilintarkastusjärjestelmää uudistettaessa on kuitenkin pohdittava, tulisiko säätiöiden tilintarkastusta varten luoda erityinen moduuli. Sinänsä sen ratkaiseminen, tulisiko säätiöillä olla KHT-tilintarkastaja, tulisi jättää tilintarkastuslain yleisten säännösten varaan.

2. Onko valinnan esteettömyyteen (tarkastettava valitsee tarkastajansa) liittyvää arvostelua pidettävä säätiön läpinäkyvyyteen vaikuttavana oikeudellisena ongelmana? Mikäli vastaatte kysymykseen myöntävästi, esittäkää käsityksenne siitä, miten ongelma voitaisiin ratkaista. Näen asian enemmänkin praktisena kuin teoreettisena kysymyksenä. Vaikka onkin sinänsä problemaattista, että valvottava (säätiön hallitus) valitsee tilintarkastajan, ratkaisu on parempi kuin se, että valvontaviranomainen suorittaisi valinnan. Muutoin tilintarkastajien esteellisyyteen tulee soveltaa tilintarkastuslain yleisiä säännöksiä.

3. Olisiko tilintarkastajien kierrosta säädettävä laissa? Ei. Edes suurimmat säätiöt eivät ole sillä tavoin yleisen edun kannalta merkittäviä, että pörssiyhtiöitä koskeva tilintarkastuslain 27 §:n toimikausien enimmäisaikaa koskeva säännös tulisi ulottaa niihin.

4. Pidättekö tarkoituksenmukaisena, että säätiön toiminnan tarkoituksen toteutumiseen liittyvää informaatiota lisättäisiin ja sen sisältöä kehitettäisiin? Kyllä. Tässä vaiheessa en kuitenkaan pysty esittämään yksityiskohtaista ehdotusta uusiksi säännöksiksi. Erityisistä toimintakertomustiedoista tulee säätää lailla.

Säätiövarallisuuden hoito

1. Katsotteko nykyisen sijoittamista koskevan normin asianmukaiseksi ja sen tulkinnan vakiintuneeksi vai ristiriitaiseksi ja selvitystä vaativaksi? Mielestäni säännös on tarpeeton, jos uudessa laissa korostetaan säätiön tarkoitusta säätiön orgaanien kelpoisuuden rajoittajana ja orgaanien jäsenten fidusiaarisia velvollisuuksia.

2. Miten suhtaudutte vaateeseen yksityiskohtaisemmasta sääntelystä? Kielteisesti. Kannatan johtoon kuuluvien fidusiaaristen velvollisuuksien korostamista.

Säätiön toiminnan tarkoituksen muuttaminen ja lopettaminen

Tarkoituksen muuttaminen tulee sitoa alkuperäisen tarkoituksen toteuttamisen mahdottomuuteen. Voimassa oleva sääntely on tässä suhteessa liian väljä ja antaa säätiön hallitukselle liikaa harkintavaltaa, joka voi vaarantaa säätäjän alkuperäisen tahdon.

Säätiön lakkauttamisesta ja rekisteristä poistamisesta on oltava laissa pakottavat säännökset. Lisäksi laissa tulisi olla kattavat säännökset säätiöiden sulautumisesta ja jakautumisesta, joilla voidaan välttää varsinainen purkaminen ja mahdollistaa säätiövarallisuuden tehokas käyttö sekä osittain välttää varsinainen tarkoituksen muuttaminen.

1. Katsotteko, että säätiön tarkoitusta on liian vaikeaa muuttaa? Perustelkaa vastauksenne. Mielestäni säätiön tarkoituksen muuttaminen on liian helppoa. Tarkoituksen muuttaminen tulee sitoa tiukasti alkuperäisen tarkoituksen toteuttamisen mahdottomuuteen.

Jukka Mähönen

siviilioikeuden professori