Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Viite: Lausuntopyyntö 28.6.2010 (OM 11/41/2010) 

Lausunto koskien säätiölainsäädännön kehittämistä koskevaa arviomuistiota

YLEISET KOMMENTIT

Voimassaoleva säätiölaki on aiemmista osittaisuudistuksista huolimatta sangen vanha ja siihen kohdistuu uudistuspaineita. Säätiölain uudistaminen voidaan toteuttaa mielekkäimmin kokonaisuudistuksena, jossa säätiölain sisällöllinen systematiikka saatetaan vastaamaan esimerkiksi yhteisöoikeudessa käytettyä lukujaottelua.

Tällaisen kokonaisuudistuksen reunaehdot tulisi kuitenkin määrittää ennen kuin uudistusta lähdetään yksityiskohtaisesti valmistelemaan. Ensinnäkin sääntelyn määrää tulisi kasvattaa vain siltä osin kuin voimassa oleva sääntely on selvästi aukollista tai sisältää muutostarpeen. Toiseksi säätiöiden toimintamahdollisuuksien hallittu lisääminen lain tahdonvaltaisuutta korostamalla voisi olla perusteltua. Kolmanneksi ja osittain myös toimintamahdollisuuksien lisäämiseen liittyen tulee huolehtia siitä, että säätiön tarkoituksen toteutumisen varmistamiseksi on olemassa riittävät valvonta- ja kontrollikeinot.

Suomalaisen säätiökentän voidaan katsoa toimivan pääsääntöisesti hyvin. Uudistuksella ei saisikaan rajoittaa tai vaikeuttaa olemassa olevien säätiöiden normaalia toimintaa. Lisäksi esimerkiksi sääntelyyn mahdollisesti kohdistuvien muutosten osalta on huolehdittava riittävistä siirtymäajanjärjestelyistä.

Säätiölain uudistaminen on kokonaisuus ja erilaiset arviomuistiossa esitetyt kysymykset muodostavat erilaisia elementtejä, joiden yksittäinen arvioiminen ei ole mielekästä, vaikkakin ainoa tapa käydä erilaisia sääntelyvaihtoehtoja lävitse. Esimerkiksi säätiöiden toimintamahdollisuuksien lisääminen hyödyllisyyden -kriteerin poistamisen, liiketoiminnan harjoittamisen sallimisen sekä mahdollisesti pääoman suhteen edellyttää vastaavasti kontrollikeinojen lisäämistä. Vastaavasti toimintavapauden pitäminen ennallaan tai jopa sen kiristäminen johtaa siihen, että tarve kontrollikeinojen edistämiseen pienenee. Näin ollen onkin huomattava, että lausunnossa on pyritty huomioimaan kokonaisuus siten, ettei yksittäisiä huomioita voi irrottaa kokonaisuudesta.

YKSITYISKOHTAISET KOMMENTIT (esitetty muistion mukaisen jaottelun mukaan)

4. SÄÄTIÖLAIN UUDISTUKSEN RAJAUKSET  

4.2. Kokonaisuudistus
1. Säätiölain uudistus tulisi toteuttaa kokonaisuudistuksena.

	Perustelu: 
	Säätiölaki on kokonaisuudessaan vanhentunut eikä siitä ole saatavissa osittaisuudistuksella tai osittaisuudistuksillekaan modernia säätiöiden ja yhteiskunnan tarpeet täyttävää lakia. Myös yhteisöjen ja säätiöiden sääntelyn yleinen systematiikka ja käytettävyys puoltavat sitä, että laki uusitaan kokonaisuudessaan.

		2. - 

4.3 Säätiöoikeudellinen uudistus

1.	Uudistus tulisi toteuttaa ensisijassa säätiöoikeudellisena eli säätiöihin liittyvät vero-oikeudelliset kysymykset tulisi rajata uudistuksen ulkopuolelle.

	Perustelu: 
Vero-oikeudellisten kysymysten ottaminen mukaan säätiölain uudistukseen saattaa hidastaa uudistusta, joka toteutettavana hankkeena on muutoinkin laaja ja työläs. Myös muutoin hankkeiden sitominen toisiinsa saattaa haitata kumpaakin sinänsä erillistä osa-aluetta. Lisäksi kuten voimassaolevan säätiölain iästäkin ilmenee, on otettava huomioon se, että yhteisö- ja säätiölainsäädäntö on pitkäikäisempää ja stabiilimpaa hektiseen vero-oikeuteen verrattuna. Näin ollen säätiöoikeudellinen lainvalmistelu tulisi toteuttaa syvempää ajattelua noudattaen siten, ettei se olisi säätiölain yksityiskohtien osalta sidottu tietyn hetkiseen veropoliittiseen linjaan.

Mikäli säätiöihin liittyvien vero-oikeudellisten kysymysten uudelleenarviointi nähdään tarpeelliseksi, tulisi tämä lainsäädäntöhanke toteuttaa erillisesti kuitenkin siten, että riittävästä koordinaatiosta hankkeiden välillä huolehditaan.

2.	–

4.4 Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja jatkuvarahoitteiset säätiöt

1.	Jatkuvarahoitteisten säätöiden asema tulee ottaa huomioon entistä paremmin säätiölaissa lähinnä siten, että säätiöiden toimintamahdollisuuksia lisätään yleisesti. 

	Perustelu:
Nykyinen säätiölaki on vanha ja varsin suppea. Näin ollen siinä ei ole otettu riittävän hyvin huomioon säätiöiden erilaista kirjoa. Tämä nykyisen lain epäkohta tulisikin huomioida uutta lakia valmisteltaessa siten, että lainsäädäntö mukautuisi mahdollisimman hyvin erityyppisten säätiöiden tarpeisiin.

Jatkuvarahoitteisen säätiöiden toiminnan huomioimisen ei tulisi kuitenkaan tarkoittaa vain sitä, että mahdollistetaan säätiöiden perustaminen liian pienillä säätiöpääomilla suhteessa säätiön tarkoituksen mukaiseen toimintaan.

4.5 Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja epäitsenäiset säätiöt

1.	Uudistusta ei tulisi nimenomaisesti kohdistaa epäitsenäisiin säätiöihin. Tämän ei tule kuitenkaan tarkoittaa sitä, etteikö säätiölain sisällöllä olisi merkitystä tällaisten epäitsenäisten säätiöiden toiminnassa.

	Perustelu: 
Epäitsenäisten säätiöiden ja rahastojen osalta sääntely perustuu nykyisellään ensisijaisesti yleiseen siviilioikeudelliseen sääntelyyn eikä voimassa olevaan säätiölakiin. Mikäli säätiölaki saatettaisiin koskemaan myös epäitsenäisiä säätiöitä, saattaisi se olla yllättävä seuraus. Kysymystä ei voi tarkastella ainoastaan perustajan näkökulmasta vaan siinä on huomioitava yksityisoikeudellinen sääntely kokonaisuudessaan, jolloin huomioitavaksi tulee ottaa esimerkiksi omaisuutta hoitavan tahon velkojien intressit. Sinänsä ottaen huomioon epäitsenäisiin säätiöihin sovellettavat periaatteet saattaa säätiölaki tulla näissä kysymyksissä usein analogisesti sovellettavaksi esimerkiksi huolellisuus- ja lojaliteettivelvollisuuden kautta.

Mikäli säätiölaki saatettaisiin koskemaan myös epäitsenäisiä säätiöitä, asettaisi se myös uusia sääntelytarpeita esimerkiksi rekisteröidyn säätiön ja sen sisällä toimivan epäitsenäistä säätiötä koskevien säännösten suhteesta. Myös epäitsenäistä säätiötä koskevan sääntelyn suhdetta muuhun testamentti- ja siviilioikeudelliseen sääntelyyn tulisi tällöin selkeyttää. Epäitsenäisiä säätiöitä koskevan sääntelyn ottaminen osaksi säätiölakia voisi johtaa uusiin ongelmiin ja oikeustilan epäselvyyteen verrattuna voimassa olevaan oikeustilaan, jota tosin sitäkään ei voi pitää kaikilta osin selkeänä.

	2. –
	3. –

	4. Uuden säätiölain alussa tulisi määritellä sen soveltamisala.

	Perustelu: 
Uuden lain alussa oleva säätiölain soveltamisalan määritelmä on tarpeellinen, jotta tiedetään milloin ja miltä osin säätiölaki tulee sovellettavaksi.

4.6 Lainsäädännön tahdonvaltaisuus

1.	Pakottavalla lainsäädännöllä tulisi säännellä ensinnäkin tietyistä säätiöiden peruspiirteistä, riittävästä säätiön tarkoituksen toteutumisesta sekä sellaisista menettelyllisistä säännöksistä, joista säätiöillä ei ole juurikaan perusteltua tarvetta poiketa. Säätiöiden peruspiirteillä tarkoitetaan esimerkiksi säätiön tunnusmerkistöä (oikeushenkilöllisyys, varallisuusmassa, tietyt pakolliset orgaanit).

		Perustelu:
Säätiön tarkoituksen toteuttamisen pakottavalla sääntelyllä tulee turvata esimerkiksi se, ettei säätiön tarkoitusta voida muuttaa toiseksi paitsi silloin, kun alkuperäisen tarkoituksen toteuttaminen ei ole mahdollista. Lisäksi tarkoitusta turvaa esimerkiksi lähipiirilainakielto ja esteellisyyssäännökset. Toiseksi säätiön tarkoituksen toteutumista varmistavan pakottavan sääntelyn on pidettävä sisällään riittävän luotettava valvonta sen turvaamiseksi, ettei säätiö harjoita toimintaa, joka on ristiriidassa sen tarkoituksen kanssa. Kolmanneksi pakottavan sääntelyn tulee pitää sisällään myös riittävät sanktiot ja oikaisukeinot niiden tilanteiden varalle, joissa säätiön toiminnan tarkoitusta on rikottu.

Pakottavilla menettelysäännöillä tarkoitetaan lähinnä säännöksiä, joista säätiöillä ei normaalisti ole tarvetta poiketa. Nämä koskevat esimerkiksi säätiön perustamisen muotovaatimuksia ja muita menettelysäännöksiä, joista on saatavissa transaktiokustannushyötyjä, mikäli ne ovat kaikkien säätiöiden osalta yhteneväiset. 

Näiden edellä selostettujen seikkojen ulkopuolelle meneviltä osiltaan ei ole tarkoituksenmukaista säännellä säätiöiden toimintaa pakottavasti. Erityisesti pitää varoa sitä, ettei kokonaisuudistuksen yhteydessä aseteta olemassa oleville säätiöille uusia tarpeettomia velvoitteita tai vaikeuteta säätiöiden toimintaedellytyksiä.

2.	Tahdonvaltainen olettamasäännöksiin perustuva mallisääntely on monilta osin kannatettavaa.

		Perustelu: 
Tahdonvaltaisella sääntelyllä säätiöön liittyviä muodollisuuksia ja sopimuskustannuksia (perustamis- ja hallinnoimiskustannukset) voidaan vähentää kuitenkaan rajoittamatta tarpeettomasti sopimusvapautta. Mikäli säätiö haluaa poiketa mallisääntelystä, on säätiön itsensä kannettava tahdonvaltaisesta sääntelystä poikkeamisen aiheuttamat kustannukset.

3.	Esimerkiksi hallinnon järjestämiseen ja sen kokoon liittyvät kysymykset ja eri hallintoelinten keskinäisen toimivallan jakautuminen tulisi olla tahdonvaltaista sääntelyä.

		Perustelu:
Esimerkiksi olettamasäännökset säätiön hallintorakenteesta vähentävät tarvetta sääntöjen muokkaamiseen hallinnoimisen osalta (esimerkiksi nykyisen SäätiöL 1:4.1:n 5-8 kohta). Ks. lisäksi kohdassa 2 mainitut perustelut.

5 SÄÄTIÖLAINSÄÄDÄNTÖ, KÄYTÄNTÖ JA OIKEUDELLISEN NYKYTILAN ARVIOINTI

5.1 Säätiön yleinen määritelmä
	
1.	Säätiön yleisen tunnusmerkistön nimenomainen säänteleminen ei ole välttämättä tarpeen, vaikka osa tunnusmerkeistä tulee voida säätiölaista johtaakin.

Perustelu: Säätiön yleisellä tunnusmerkistöllä ei varmaankaan olisi saatavissa erityistä hyötyä. Joissain tapauksissa se saattaisi lisätä epäitsenäisten säätiöihin liittyvää epäselvyyttä. Jos säätiölaki halutaan saattaa koskemaan myös muita kuin epäitsenäisiä säätiöitä, tulee se kysymys ratkaista ja säännellä erikseen.

Tiettyjen seikkojen suhteen laista pitäisi kuitenkin voida johtaa säätiön tunnusmerkkejä (esimerkiksi oikeushenkilöllisyys ja, että säätiö syntyy rekisteröinnillä)
  
5.2 Säätiön perustaminen testamentilla ja säädekirja

1.	Lakiin tulisi sisällyttää säännökset testamentilla määrätyn säätiön perustamiseksi.

Perustelu: On yleisesti välttämätöntä, että säätiön, kuten yhteisöjenkin perustamisesta ja siihen liittyvistä menettelyistä säännellään yleisesti laissa. Kontrollikeinot voisivat pohjautua nykyiseen lainsäädännön toimintamalleihin.

2.	Säätiön tarkoituksen osoittautuessa mahdottomaksi toteuttaa voidaan tarkoituksenmukaisena seurauksena pitää sitä, että varat palautuvat kuolinpesään. Mainittua kysymystä ei voi kuitenkaan pitää säätiölainsäädännön kokonaisuudistuksen kannalta kovinkaan relevanttina vaan pienenä yksityiskohtana.

Perustelu: Säätiön tarkoitusta on pidettävä säätiötä perustettaessa keskeisenä ja säännöt tulee laatia säätiön tarkoitus huomioiden. Mikäli tämä ei vaikuta mahdolliselta, voitaneen säätiön tarkoitusta tulkita normaalia väljemmin. Sellaista tilannetta, jossa säätiön säännöt olisi pakko laatia säätiön tarkoituksen vastaisesti, voidaan pitää suhteellisen harvinaisena. Mikäli säätiön tarkoitus ja säännöt ovat sovittamattomasti ristiriidassa säätiötä perustettaessa, voidaan varojen palauttamista kuolinpesään pitää kaikkein tarkoituksenmukaisimpana vaihtoehtona.

Kysymys sääntöjen ja sen tarkoituksen välisestä ristiriidasta noussee esiin epäitsenäisten sääntöjen kohdalla esimerkiksi silloin, jos jollekin oikeushenkilölle annetaan varoja sellaiseen tarkoitukseen, joka on vastoin varojen saajan tarkoitusta tai sääntöjä. Tämän kysymyksen ratkaiseminen ei ole kuitenkaan ensisijassa säätiölakiin pohjautuva ongelma.

3.	Kysymys säädevarallisuuden ja testamenttimääräyksiin liittyvistä ongelmista liittyy ensisijassa yleiseen siviilioikeudelliseen sääntelyyn kuin säätiölakiin. Silloin, kun säätiön perustaminen ei ole mahdollista pitäisi säädevarallisuuden antaminen epäitsenäiselle säätiölle olla mahdollista, jos rekisteröitävän säätiön perustaminen ei ole mahdollista.

Perustelu: Oikeutus tähän voitaneen johtaa yleisistä siviilioikeudellisista periaatteista ja säännöksistä. Tällöin sääntely edellyttää lähinnä testamentti- ja velvoiteoikeudellisten kriteerien täyttymistä, jotta varallisuuden siirto olisi pätevä. 

5.3 Säätiön tarkoitus ja toiminta 

1.	Säätiön perustamista ei tule sitoa tulkinnanvaraiseen ja epäselvään hyödyllisyyskäsitteeseen vaan säätiön tarkoitukseksi tulee hyväksyä, mikä tahansa laillinen tarkoitus.

		Perustelu: 
Säätiön toiminnan kannalta ei hyödyllisyys -kriteerillä ole olennaista merkitystä, koska tarkoituksen voidaan vain poikkeuksellisesti katsoa olevan ristiriidassa hyödyllisyyden kanssa. Jotta säätiö voitaisiin rekisteröidä, voidaan siltä edellyttää laillista tarkoitusta, joka määräytyy lainsäädännön asettamien kriteerien perusteella. Toisaalta kysymys säätiön yleishyödyllisyydestä, joka liittyy lähinnä verotuksellisiin seikkoihin, tulee erikseen arvioitavaksi eikä se ole säätiölain kokonaisuudistuksen fokuksessa.

2.	Voimassa oleva oikeustila säätiön liiketoiminnan harjoittamisen sallittavuuden osalta on epäselvä. Mahdollisuudesta liiketoiminnan harjoittamiseen tulee säädellä yksiselitteisesti. Lähtökohtaisesti säätiöille tulee antaa mahdollisuus harjoittaa tarkoitusta edistävää liiketoimintaa. Tällaiseksi voidaan katsoa sijoitustoimintaan rinnastuva liiketoiminta, joka edistää säätiön tarkoitusta.

Toisaalta säätiön oikeutta liiketoiminnan harjoittamiseen ei tule laajentaa tarkoituksen ulkopuolelle. Se, miten säätiön oikeus liiketoiminnan säännellään, on arvioitava yksityiskohtaisemmin jatkovalmistelussa.

		Perustelu:
Kieltoa harjoittaa liiketoimintaa voidaan pitää säätiöiden toimintamahdollisuuksien kannalta perusteettomana. Erityisesti ottaen huomioon säätiökentän mahdollisuudet erilaisten hyödyllisten tarkoitusten toteuttamiseen voidaan liiketoiminnan sallimista pitää perusteltuna. Kuitenkaan liiketoiminnan harjoittamiseen tarkoituksen ja sitä tukevan sijoitustoiminnan ulkopuolella ei ole perusteita, koska tämä saattaa johtaa osaltaan siihen, että säätiö keskittyy muuhun kuin säätäjän määrittelemän tarkoituksen toteuttamiseen.

Yhtäältä voidaan ajatella, että suoranainen liiketoiminnan harjoittaminen tulisi sallia. Tällöin olisi ehkä tarvetta kehittää erityisiä kontrolli-, huolellisuus-, tai velkojainsuojasäännöksiä. Toisaalta ainoastaan välillisen liiketoiminnan sallimisella voitaisiin huolehtia paremmin näiden kriteerien täyttymisestä, koska pääosa säätiöiden liiketoiminnasta toteutetaan välillisesti osakeyhtiöiden kautta. Näistä kuitenkin ensimmäistä on pidettävä ehdottomasti mielekkäämpänä sääntelyvaihtoehtona.

3.	Ainakin välillinen liiketoiminnan harjoittaminen tulee sallia eikä ole tarkoituksenmukaista rajoittaa säätiöiden harjoittamaa välillistä liiketoimintaa. Kuitenkin välillisenkin liiketoiminnan tulee kaikissa tapauksissa edistää säätiön tarkoitusta.

		Perustelu: 
Välillisen liiketoiminnan rajoittaminen aiheuttaisi olemassa oleville säätiöille melkoisia ongelmia. Sen sijaan lukuun ottamatta sijoitustoimintaan liittyvää välillistä liiketoimintaa ei ole perusteltua sallia minkäänlaista tarkoituksen kanssa ristiriidassa olevaa liiketoimintaa.

4.	Mikäli säätiöille sallitaan kaikki tarkoitusta edistävä liiketoiminnan harjoittaminen, tulee huolehtia siitä, että säätiön tarkoituksen toteuttaminen going concern sekä kolmansien tahojen intressi on riittävällä tavalla suojattu.

		Perustelu:
Säätiöiden toimintamahdollisuuksien lisääminen liiketoiminnan aiempaa laajemmalla sallimisella edellyttää, että samalla otetaan huomioon ne tekijät, jotka liittyvät säätiön tarkoituksen vaarantumiseen going concern ja suhteessa kolmansiin tahoihin (lähinnä velkojainsuojakysymykset). Kysymystä on tarkemmin arvioitava jatkovalmistelussa, jos liiketoiminnan harjoittaminen aiempaa laajemmassa muodossa sallitaan.

Esimerkiksi tahdonvaltaisella olettamasääntelyllä huolehditaan yhtäältä siitä, että erityyppisten säätiöiden tarpeet voidaan huomioida mahdollisimman hyvin. Periaatelähtöisellä, säätiön tarkoitusta korostavalla sääntelyllä voidaan turvata säätiön hallinnossa toimivien huolellisuusvelvollisuudesta. Lisäksi periaatelähtöinen sääntely koskien velvollisuutta huolehtia varojen säilyvyydestä suojaa velkojia. Tällaiset raamisäännökset mukautuvat erityyppisiin säätiöihin.

5.4 Rekisteröinnin edellytykset ja oikeusvaikutukset

1.	Luvan saamisen edellytyksenä on oltava tietyt kriteerit. Kuitenkin voimassa olevia kriteerejä tulee arvioida uudistuksen yhteydessä siten, että hyödyllisyyden käsitteestä luovutaan ja liiketoiminnan harjoittaminen sallitaan.

		Perustelu: 
Säätiöltä voidaan edellyttää tiettyjen seikkojen toteutumista ennen kuin lupa säätiön perustamiseen voidaan myöntää ja edelleen säätiö rekisteröidä säätiörekisteriin. Esimerkiksi on perusteltua, että luvan saamisen kriteerinä olevaa säätiöpääomaa kontrolloidaan jollakin mekanismilla ennen kuin säätiö rekisteröidään. 

Hyödyllisyys ja liiketoimintakriteerien -osalta viitataan edellä kohdassa 5.3 mainittuihin seikkoihin. Lisäksi esimerkiksi sääntöjen pakollisen sisällön vähimmäismäärää voitaisiin supistaa, jos lakiin otettaisiin tahdonvaltaiset olettamasäännökset.

2.	Lupakäytäntöä ei ole pidettävä ongelmallisena.

		Perustelu: 
		Ks. kohdan 1 perustelut.
 
3.	Ilmoitusmenettelyä ei ole pidettävä riittävänä vaan rekisteriviranomaisen tulee tarkastaa täyttääkö säätiö rekisteröinnin edellytykset.

		Perustelu: 
Pelkän ilmoitusmenettelyn käyttäminen saattaisi saada aikaan sen, että säätiökenttään ilmestyisi ”säätiöitä”, jotka eivät täytä säätiölain säätiöille asettamia kriteerejä. Myös rekisterimerkinnän konstitutiivisesta vaikutuksesta luopuminen saattaisi lisätä oikeustilan epäselvyyttä ennen kuin säätiö on rekisteröity.

5.5. Säätiöpääoma

1.	Nykyistä 25.000 euron säätiöpääomaa voidaan pitää riittävänä.

		Perustelu: 
Säätiöpääoman riittävän määrän säänteleminen on ongelmallinen sääntelykohde. Nykyinen 25.000 euron pääomavaatimus on ns. pääomasäätiöiden mielekkään toiminnan kannalta aivan liian alhainen. Toisaalta rahoituksensa turvanneille jatkuvarahoitteisille säätiöille vaatimusta voi pitää jopa liiankin korkeana. Säätiöpääoman vähimmäismäärässä säädettäessä joudutaan ottamaan huomioon nämä kummatkin elementit.

Olemassa olevien säätiöille ei ainakaan tule asettaa nykyistä korkeampaa pääomavaatimusta ja uusien perustettavien säätiöiden osalta otettava huomioon se, ettei säätiöitä voidaan perustaa hyvin erityyppisiin tarkoituksiin, jotka eroavat myös pääomavaatimuksiltaan toinen toisistaan, vaikka kyse ei olisi edes jatkuvarahoitteisista säätiöistä. Lisäksi säätiöiden perustamista ei saa tehdä liian vaikeaksi korkealla pääomavaatimuksella, koska se lisää helposti epäitsenäisten säätiöiden käyttöä. 

Toisaalta ottaen huomioon 25.000 euron säätiöpääoman on tarkoituksenmukaista pyrkiä turvaamaan se, että säätiö pysyvät maksukykyisinä eikä säätiömuotoista toimintaa voisi aloittaa aivan vähäisillä pääomilla. Pahimmillaan liiketoiminnan salliminen ja hyödyllisyys -kriteeristä luopuminen voisivat johtaa alhaiseen pääomavaatimukseen yhdistettynä siihen, että säätiöitä ryhdyttäisiin käyttämään aktiivisesti liiketoiminnan harjoittamiseen. Tätä ei voi pitää säätiöiden luonne huomioiden toivottavana lopputulemana.

2.	Säätiöpääoman korottamisen ja alentaminen sääntely laissa on perusteltua.

		Perustelu: 
Säätiölaissa tulisi olla säännökset siitä, milloin säätiöpääomaa voidaan korottaa ja alentaa.  Kuitenkaan säätiöpääoman alentamisen ei tulisi olla yleisesti mahdollista kuin poikkeuksellisesti (esimerkiksi säätiölle syntyvän tappion kattaminen tai muu vastaava syy, ellei säätiön säännöissä toisin määrättäisi). Säätiölain alentamisen ja korottamisen yksityiskohtia tulee selvittää tarkemmin jatkovalmistelussa.

5.6 Säätiön hallinto

5.6.1 Hyvä hallinto

1.	Säätiölaissa tulisi olla säännökset koskien esteellisyyttä ja lähipiirilainoja.

		Perustelu: 
Säätiön hallinto eroaa merkittävästi esimerkiksi osakeyhtiön hallinnosta, jossa yhtäältä toimiva johto (agentti) on velvollinen huolehtimaan osakkeenomistajien (päämies) edusta. Säätiön osalta tarkoituksen toimeenpanosta huolehtii hallitus. Kuitenkin hallituksella esimerkiksi valitessaan tilintarkastajaa on velvollisuuksia jotka liittyvät tarkoituksen toimeenpanosta huolehtivan hallituksen valvontaan. 

Säätiöstä siis puuttuu selvä päämiehen kaltainen taho, jonka tulisi valvoa johtoa ja sitä, miten johto toteuttaa tarkoitusta. Tästä säätiön osin ongelmallisesta päämies-agenttisuhteesta seuraa, että säätiön tarkoituksen ja säätiön johdon välistä intressiristiriitaa on säänneltävä osakeyhtiömuotoa tiukemmin.

Toiseksi voidaan katsoa, että vain erittäin poikkeuksellisesti voidaan nähdä sellaisten tilanteiden olevan käsillä, jossa esteellisten osallistuminen päätöksentekoon tai lähipiirilainojen antaminen olisi säätiön tarkoitus huomioiden edes missään määrin mielekästä.

Kolmanneksi on otettava huomioon se, että usein säätiöillä voi olla lähinnä eettisistä syistä tarvetta kiristää esteellisyyssääntöjen sisältöä lähinnä oman toimintansa läpinäkyvyyden turvaamiseksi. Tämä on sinänsä tahdonvaltaisen sääntelyn sallimaa.

2.	Ajatusta säätiön antaman informaation lisäämisestä voidaan pitää osittain perusteltuna.

		Perustelu: 
Lisäinformaatio on edellä kuvatun säätiön ongelmallisen päämies-agenttisuhteen kannalta toivottava. Toisaalta tulee varoa, ettei uusilla kriteereillä liikaa rasiteta säätiöiden hallintoa. Näin ollen säätiöiden julkistamisvaatimusten tulisi olla sellaisia, jotka kohdistuisivat säätiön tarkoitusta vaarantaviin toimiin ja silloin, kun ne ovat jossain suhteessa tavallisuudesta poikkeavia (esimerkiksi määrältään tai säätiön kokoon nähden suuret toimet lähipiirin kanssa). Yleisesti julkistamisvaatimuksien tulisi olla sopusoinnussa yleisten yhteisöoikeudellisten vaatimusten kanssa.

3.	Jos hyvällä hallintotavalla viitataan esimerkiksi hyvään säätiötapaan, ei erillisiä hyvää hallintotapaa edistäviä säännöksiä lakiin tulisi ottaa. Voidaan kyseenalaistaa ajatus siitä, että sääntelyllä pyrittäisiin laajasti pakottamaan säätiöitä noudattamaan esimerkiksi hyvän säätiökäytännön mukaista toimintaa. Toisaalta säätiössä tulee olla riittävät kontrollikeinot opportunistisen käyttäytymisen ehkäisemiseksi koskien esimerkiksi riittävää tilinpäätösinformaatiota, joiden osalta säätiöiden tulisi pitkälti olla samankaltaisessa sääntelyssä muiden yhteisöjen osalta.

		Perustelu: 
Hyvässä hallintokäytännössä on pitkälti kysymys siitä, miten säätiöt katsovat tarkoituksenmukaiseksi järjestää oman hallintonsa ja toimintansa. Tästä ei tulisi pakottavasti säädellä laissa vaan jättää se säätiön sääntöjen ja erilaisten vapaaehtoisesti noudatettavien ohjeistuksien varaan.

Jos hyvällä hallinnolla tarkoitetaan arviomuistiossa yleisesti tarpeellisia kontrollikeinoja esimerkiksi tilinpäätösinformaation transparenttisuudesta ja esteellisyyssäännöksistä voidaan tällaista sääntelyä pitää kannatettavana.

5.6.2 Yleiset periaatteet; huolellisuus ja lojaliteettivelvoite

1.	Huolellisuus- ja lojaliteettivelvoitteen täsmentämistä säätiölain kokonaisuudistuksen yhteydessä voidaan pitää perusteltuna. 

		Perustelu:
Säätiössä on ongelmallinen päämies-agenttisuhde ottaen huomioon sen, että hallitus toimii osaltaan samanaikaisesti sekä agenttina (toimeenpanija) että osittain myös päämiehenä (valvojan valitsija). Toiseksi edellä korostettu toimintamahdollisuuksien lisääminen edellyttää vastapainoksi myös tarkoituksen toteutumista suojaavien kontrollikeinojen parantamista. Kolmanneksi tällaisten periaatteiden sisällön täsmentäminen selkeyttäisi vallitsevaa oikeustilaa. Näin ollen huolellisuus ja lojaliteettivelvollisuuksien korostaminen edistäisi edellä mainittujen ongelmien ratkaisemista ilman, että säätiöitä ja säätiölakia rasitettaisiin liiallisella yksityiskohtaisella sääntelyllä.
 
5.6.3 Hallituksen kokoonpano ja tehtävät 

1.	Säätiölakiin tulisi sisällyttää pitkälti tahdonvaltaiset olettamasäännökset hallituksen kokoonpanosta, asettamisesta, eroamisesta, erottamisesta, toimikaudesta sekä kelpoisuudesta.

		Perustelu:
Voidaan pitää oikeustilan selkeyttämiseksi toivottavana, että mainitusta seikoista on säädetty pitkälti tahdonvaltaisilla olettamasäännöillä lainsäädännössä. Toisaalta, jos säätiö haluaa poiketa säännöillään olettamasäännöistä, tulee sen mahdollista. Esimerkiksi osa säätiöistä voi pyrkiä turvaamaan hallituksen yksittäisten jäsenten riippumattomuutta pitkäaikaisilla tai jopa elinikäisillä jäsenyyksillä sekä pakollisella eroamisiällä eli kysymys on pitkälti kunkin säätiön omista tarpeista.

2.	Päätöksentekomenettelyä ja hallituksen tehtäviä on perusteltua säännellä myös laissa.

		Perustelu: 
Säätiön päätöksenteosta voisi olla tarkoituksenmukaista ottaa oikeustilan selventämiseksi säännökset lakiin. Säätiöt voivat luonnollisesti täydentää näitä seikkoja omiin sääntöihinsä otettavien määräysten kautta. Toisaalta kokousmenettelyyn liittyviä kysymyksiä ei tule pyrkiä säätelemään esimerkiksi osakeyhtiölakia yksityiskohtaisemmin.

Laissa tulisi myös määritellä hallituksen tehtävät. Toisaalta on huomioitava se seikka, että säätiön hallinnon organisointia voidaan pitää pitkälti tahdonvaltaisena seikkana.

5.6.4 Muut orgaanit ja niiden tehtävät

1.	Päivittäisestä hallinnosta vastaavasta henkilöstä voidaan säätää laissa. 

		Perustelu:
Säätäminen voisi olla tarpeen oikeustilan selkeyttämiseksi. Kuitenkin on huomattava, että hallinnon järjestäminen ja päivittäisestä hallinnosta vastaavan henkilön tarpeellisuus on säätiöiden päätettävissä oleva tahdonvaltainen kysymys.

2.	Kaksiportaisen hallintomallin tarkempi sääntely ei ole välttämätöntä, mutta se vaikuttaa perustellulta ottaen huomioon edellä korostetun tahdonvaltaisten olettamasääntelyn merkityksen.

		Perustelu:
Säätiön hallinnon organisointi on pitkälti säätiöiden tarpeeseen perustuva tahdonvaltainen seikka. Tahdonvaltaisesta olettamasääntelystä ei seuraa mitään haittoja.

5.6.5 Vahingonkorvaus

1.	Vahingonkorvausta koskevaa sääntelyä tulisi kehittää. 

		Perustelu:
Ottaen huomion edellä korostetun mahdollisuuden liiketoiminnan harjoittamisen lisäämiseen ja säätiöiden toimintamahdollisuuksien kasvamisen, voidaan toimivaa kontrolli- ja sanktiojärjestelmää pitää välttämättömänä takeena tarkoituksen sekä huolellisuus- ja lojaliteettivelvollisuuksien turvaamiseksi. 

Vahingonkorvaussääntelyn toimivuuden osalta on lisäksi otettava huomioon säätiöiden poikkeava päämies-agenttisuhde. Näin ollen esimerkiksi arviomuistiossa esitetty perustajan tai seuraajan kanneoikeus voisi olla aiheellinen. Vahingonkorvausvastuun kehittämismahdollisuuksia olisi arvioitava yksityiskohtaisemmin jatkovalmistelussa.

5.7 Säätiövalvonta

5.7.1 Julkinen valvonta

1.	PRH:n suorittamaa jälkikäteistä säätiövalvontaa voidaan pitää lähtökohdiltaan oikeasuuntaisena, mutta se edellyttäisi riittäviä resursseja.

		Perustelut:
PRH:n suorittama valvonta tulisi olla pääsääntöisesti valvontaa, joka perustuu tilintarkastuksen tuottamaan informaatioon. Toisaalta silloin, kun tilintarkastusinformaation, saadun ilmoituksen tai valvontaviranomaisen oman havainnon perusteella huomataan erityinen valvontatarve, tulisi valvontaviranomaisella olla riittävät resurssit. Mikäli valvontaa ei pystytä järjestämään riittävällä tavalla silloin, kun erityinen selvitystarve on olemassa, heikentää se yleisesti säätiöiden tarkoituksen toteutumisen takeita.

2.	Ks. kohdan 1 perustelut.

3.	Valvontaviranomaisen toimivalta lienee asianmukaisesti säädelty. 

		Perustelu: 
Valvontaviranomaisen toimivaltaa ei ole välttämätöntä lähteä uudistamaan. Toisaalta voidaan kysyä tuleeko rekisteriviranomaisen suorittaa säätiövalvontaa vaan voisiko tehtävän siirtää muulle viranomaiselle. On kuitenkin huomattava, että säätiöiden tarkoitusta turvaavat kontrollikeinot muodostavat kokonaisuuden, jonka tulee olla toimiva. Jatkovalmistelussa on yhtäältä otettava huomioon se, miten laajasti toimintamahdollisuuksia ja tahdonvaltaisuutta lisätään sekä toisaalta varmistuttava siitä, että kontrollikeinot ovat kokonaisuutena riittävän tehokkaita.

4.	Julkisten varojen laajamittaiseen käyttöön koskien säätiövalvontaa voidaan suhtautua kriittisesti.

		Perustelu: 
Koska säätiöiden toimintaa ei ole rajattu yleishyödylliseen kriteeriin ja edellä on suhtauduttu myös hyödyllisen -kriteeriin kriittisesti, on mahdollista katsoa, ettei julkisia varoja tulisi käyttää säätiöiden valvontaan, vaikka osa säätiöistä harjoittaakin yleishyödyllistä toimintaa. Koska säätiöiden tarkoitus tulee sallia hyvinkin erityyppisenä, voidaan ajatella valvontakustannusten kuuluvan säätiökentän kannettaviksi. Säätiöiden viranomaisvalvonnan kustannukset tulisi kuitenkin pitää niin alhaisina, ettei sillä olisi juuri merkitystä säätiökentälle, vaikka se maksaisikin pääosan viranomaisen valvontakustannuksista.

Näin ollen ei tule pitää mielekkäänä sitä, että säätiöiden viranomaisvalvontaa muutettaisiin huomattavasti rakenteellisesti. Sen sijaan tavoitteena tulee pitää sitä, että valvonta on riittävästi resursoitu niiden erityistilanteiden varalle, joissa on erityinen valvontatarve. Vaikka viranomaisvalvonnan nimenomaisen puuttumisen yksittäisen säätiön toimintaan tulee olla erittäin poikkeuksellista, on huomattava, että viime kädessä viranomaisvalvonta voi olla ainoa taho, joka puuttuu säätiön tarkoituksen rikkomiseen.

5.	Säätiövalvonnan kehittämistä on syytä arvioida jatkovalmistelun aikana.

		Perustelu: 
Mahdollisuudet säätiövalvonnan ja kontrollikeinojen osalta on arvioitava kokonaisuutena jatkovalmistelun aikana ottaen samalla huomioon sen, miten säätiöiden toimintamahdollisuuksia muutoin säännellään.

		6. - 

5.7.3 Tilintarkastus

1.	Tilintarkastusta voi pitää lähtökohtaisesti toimivana 

		Perustelu:  
Tilintarkastusinstituutioon liittyy säätiön organisatorisesta päämies-agenttisuhteesta seuraava ongelma, koska valvonnan kohde valitsee itse valvottavansa. Kuitenkin kysymys on myös tilintarkastusinstituutioon yleisesti liittyvästä luotettavuudesta, jossa ei ole katsottava olevan ongelmia.

2.	Arviomuistiossa kuvattuun ongelmaan ei ole olemassa mielekästä ratkaisua selkeän päämiehen puuttuessa.

3.	Tilintarkastajien säännöllistä kiertoa voidaan pitää kannatettavana.

		Perustelu: 
Tilintarkastajien kierto asianmukaisesti toteutettuna olisi omiaan ehkäisemään säätiön organisatorisesta päämies-agenttisuhteesta seuraavaa intressiristiriitaa. Tilintarkastajien kiertoa voidaan pitää keskeisesti ennakollisena, joka rajoittaa opportunistista käyttäytymistä säätiön sisällä. Tilintarkastusinstituutio toimii olemassa olevissa säätiöissä kokonaisuutena asianmukaisesti, mutta tilintarkastajien säännöllisestä kierrosta on vaikea nähdä aiheutuvan haittaa, jos kiertoväli ei ole liian lyhyt. Kun otetaan huomioon hallituksen mahdollisuuden valita tilintarkastaja, on vaikea löytää tosiasiallisia haittoja tilintarkastajan kierrolle. Kiertoa olisi kuitenkin pidettävä tarpeettomana, jos tilintarkastajan valitsisi joku muu taho kuin hallitus.

Lisäksi on otettava huomioon, että viranomaisvalvonta perustuu keskeisesti tilintarkastusinstituution tuottamaan informaatioon, joka korostaa tilintarkastuksen merkitystä. Näin ollen voidaan katsoa olevan sekä yksittäisten säätiöiden että koko säätiökentän edun mukaista, että tilintarkastusinstituutioon kohdistuu riittävä luottamus, jolloin viranomaisvalvonnan rooli voidaan pitää suhteellisen vähäisenä ja erityistapauksia koskevana.

4.	Kyllä. 

Perustelu: 
Ks. edellä hyvää hallintoa koskeva (5.6.1) vastaus 2. 

5.8.2 Varojen sijoittamista koskeva olettamasäännös

1.	Normia voidaan pitää sinänsä asianmukaisena. Toisaalta normia voidaan muuttaa sisällöllisesti siihen suuntaan, että säätiön varoja on hoidettava huolellisesti ja vastuullisesti siten, että säätiön tarkoitus toteutuu mahdollisimman hyvin.

		Perustelu: 
Säätiöillä on mahdollisuus täsmentää varojen sijoittamista koskevaa säännöstä omissa säännöissään. Toisaalta säännöksen sisältöä voidaan pitää jossain määrin vakiintuneena, mutta sen sisältöä on mahdollista avata säätiölain valmistelussa esimerkiksi edellä kuvatulla tavalla, jos säännöstä ei haluta kirjoittaa uudelleen.

2.	Yksityiskohtaisempi sääntely ei ole tarpeen

		Perustelu:
Se, miten säätiö sijoittaa varojaan kuuluu keskeisesti säätiöille itselleen eikä sitä tule pyrkiä määrittelemään yksityiskohtaisemmin lainsäädännössä. Säätiöillä on mahdollisuus säännellä tästä yksityiskohtaisemmin omissa säännöissään, jos katsovat sen olevan aiheellista.

5.9. Säätiön toiminnan tarkoituksen muuttaminen ja lopettaminen

1.	Säätiön tarkoitusta ei ole liian vaikea muuttaa. 

		Perustelu:
Säätiön tarkoitus on perustajan määräämä, jolloin säätiön luonne huomioon ottaen tarkoitusta ei tulisi voida muuttaa kuin vain silloin, kun se on pakottavasta syystä välttämätöntä, toisin sanoen silloin, kun toteuttaminen ei ole tosiasiallisesti enää järkevällä tavalla mahdollista. Vaihtoehtoisesti säätiön säännöissä voidaan määrätä siitä, missä tilanteissa säätiön tarkoituksen muuttaminen on mahdollista. Tarkoituksen muuttamismahdollisuus tulee selvittää jatkovalmistelussa yksityiskohtaisemmin. 

		Lausunnon laatinut:

		Veikko Vahtera
		OTK, VTM, tohtorikoulutettava	
Turun kauppakorkeakoulu/Turun yliopisto