SÄÄTIÖLAIN KEHITTÄMINEN

Oikeusministeriön lainvalmisteluosasto on 28.6.2010 päivätyssä kirjeessä pyytänyt Yrjö Jahnssonin säätiön lausuntoa kirjeen liitteenä olevasta arviomuistiosta säätiölain kehittämiseksi. Yrjö Jahnssonin säätiö esittää lausuntonaan seuraavaa. 

Lausunnon otsikoinnissa on noudatettu arviomuistiota ja sen kohtien numerointia.

Kokonaisuudistus (4.2)

Kun säätiölakia ryhdytään uudistamaan, uudistus olisi toteutettava kokonaisuudistuksena. Vaikka tämä vienee aikaa osauudistusta enemmän, laista tulisi selkeämpi ja voimassa olevaa yhteisölainsäädäntöä vastaava. Arviomuistiossa esitetyt kokonaisuudistusta puoltavat näkemykset ovat perusteltuja.

Säätiöoikeudellinen uudistus (4.3)

Säätiöoikeudellinen uudistus olisi parasta toteuttaa erillään vero-oikeudellisista kysymyksistä. Uudistustarve koskee vanhaa ja varsin tulkinnanvaraista säätiölakia. Säätiöiden verotuksessa ei samanlaista uudistustarvetta ole olemassa. On tärkeää saada selkeä ja nykyaikainen säätiölaki. Vaikka verotus onkin merkittävä seikka, se ei kuitenkaan saa olla keskeinen säätiön toimintaan vaikuttava seikka.

Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja jatkuvarahoitteiset säätiöt (4.4)

Säätiölaissa voisi olla erityissäännökset, jotka koskevat erityyppisiä säätiöitä. Viimeaikaiset säätiöitä koskevat ongelmat ovat pääasiassa koskeneet jatkuvarahoitteisia säätiöitä, joiden hallinnossa toimivat henkilöt eivät ilmeisesti ole saaneet nykyisestä säätiölaista riittävän selkeitä toimintaohjeita.

Säätiölain soveltamisalan laajentaminen ja epäitsenäiset säätiöt (4.5)

Epäitsenäiset säätiöt eivät Suomessa ole kovinkaan suuri ongelma. Käytännössä niistä merkittävimmät ovat suurempien säätiöiden erillisinä rahastoina, jotka toimivat varsin seikkaperäisten sääntöjen ja ohjeiden mukaisesti.

Jos lainsäädäntö ulotetaan koskemaan epäitsenäisiä säätiöitä, säännösten tulisi koskea vain rekisteröidyn säätiön ylläpitämiä erillisiä epäitsenäisiksi säätiöiksi katsottavia rahastoja.

Pankkien ja sijoituspalveluyritysten hallinnoimia epäitsenäisiä säätiöitä/rahastoja koskevat säännökset tulisi sijoittaa näitä yrityksiä ja niiden palveluja koskeviin lakeihin. 

Lainsäännöksissä ei tulisi käyttää nimitystä epäitsenäinen säätiö ainakaan silloin kun kysymyksessä ei ole rekisteröidyn säätiön ylläpitämä epäitsenäinen säätiö/rahasto.

Lainsäädännön tahdonvaltaisuus (4.6)

Pakottavilla säännöksillä tulisi säännellä ainakin säätiön perustamiseen ja perustajan tahdon toteuttamiseen liittyvät asiat, varojen sijoittamisen keskeiset periaatteet, säätiön toimielimien jääviyskysymykset sekä kielto antaa epäoikeutettuja ja säätiötä vahingoittavia etuuksia. 

Tilinpäätöksen sisältöä ja tilintarkastusta koskevat vähimmäisvaatimukset sekä hallituksen päätösten kirjaaminen ja säilyttäminen tulisi myös säännellä pakottavalla lainsäädännöllä.

Tahdonvaltaiset säätiölain olettamasäännökset varmastikin helpottaisivat säätiöiden käytännön toimintaa ja tietyssä määrin myös yksinkertaistaisivat säätiöiden sääntöjen laatimista.

Olettamasäännöksiin tulisi kuulua ainakin säätiön hallinnon järjestämistä ja eri toimielinten toimivaltuuksia koskevat säännökset.
Säätiön yleinen määritelmä (5.1)

Oikeusministeriön näkemys siitä, että säätiön yleisen tunnusmerkistön säätäminen laissa ei tuo lisäarvoa suomalaiseen säätiölainsäädäntöön, on perusteltu.

Säätiön perustaminen testamentilla ja säädekirjalla (5.2)

Laissa olisi syytä olla säännökset, joilla varmistetaan testamentilla määrätyn säätiön perustaminen. Jos itsenäisen säätiön perustaminen kuitenkin olisi mahdotonta, laissa voisi olla säännökset, jotka mahdollistaisivat sekä säädekirjalla että testamentilla määrätyn säätiön perustamisen jonkin tarkoitukseltaan sopivan, toiminnassa olevan rekisteröidyn säätiön erillisenä rahastona.

Säätiön tarkoitus ja toiminta (5.3)

Vaikka hyödyllisyys-käsite on hieman epämääräinen, se olisi kuitenkin syytä säilyttää säätiön perustamisen ja toiminnan edellytyksenä. Hyödyllisyys erottaa periaatteellisesti säätiön voittoa tavoittelevista yhteisöistä. 

Säätiötä ei voine pitää kovin hyvänä muotona liiketoiminnan harjoittamiseen. Säätiön suoran liiketoiminnan harjoittamisen salliminen voi tuottaa kilpailuoikeudellisia ongelmia siinä tapauksessa, että yleishyödyllisten säätiöiden veroetuudet säilyvät. 

Säätiölakiin voisi kuitenkin harkita säännöksiä, jotka määrittelevät säätiön sijoitustoiminnan. Säätiön sijoitustoiminnaksi tulisi katsoa arvopaperi-, korko- ja kiinteistösijoituksien lisäksi äänettömän yhtiömiehen osuus kommandiittimuotoisessa kiinteistösijoitusyhtiössä.

Säätiön tulisi voida harjoittaa välillistä liiketoimintaa. Laissa olisi syytä olla tätä koskevat säännökset, jotka koskisivat esimerkiksi liiketoiminnan tuoton käyttämistä säätiön tarkoituksen toteuttamiseen ja säätiön toimihenkilöiden osallistumista liiketoimintaa harjoittavan yhteisön hallintoon. 

Apurahasäätiöt eivät nykyisin ole juurikaan toimineet merkittävällä lainoituksella, joten niiden osalta velkojainsuojalla ei ole ollut suurta käytännön merkitystä. Tästä huolimatta kaikille säätiöille olisi pyrittävä kehittämään velkojainsuoja- ja huolellisuussäännöksiä. Ne voisivat olla erilaisia eri tavoin toimiville säätiöille.

Rekisteröinnin edellytykset ja oikeusvaikutukset (5.4)

Voimassaolevan lain mukaiset säätiön perustamisluvan saamisen edellytykset eivät sisällä ongelmia. Uuteen lakiin voidaan sisällyttää vastaavat säännökset. 

Lupamenettelyä ei tulisi korvata ilmoitusmenettelyllä. Lupamenettelyn jatkamista edellyttävät vaatimus säätiön hyödyllisyydestä sekä se, että on pyrittävä estämään säätiön perustaminen rikollisiin tai vahingollisiin tarkoituksiin.

Säätiöpääoma (5.5)

Säätiöpääoman suuruus vaikuttaa siihen, miten säätiö voi toteuttaa tarkoitustaan. Jatkuvarahoitteinen säätiö voinee toimia pienelläkin säätiöpääomalla. Sen sijaan esimerkiksi apurahasäätiö, joka hankkii varat tarkoituksensa toteuttamiseen pääomansa sijoitustuotoilla, tuskin voi käytännössä toimia edes 25.000 euron pääomalla.

Nykyisen säätiölain mukaan perustamislupaa ei saa antaa, jos säätiölle tuleva omaisuus on sellaisessa epäsuhteessa säätiön tarkoitukseen, ettei perustamiselle ole edellytyksiä. Vastaava säännös olisi hyvä olla myös tulevassa laissa.

Säätiölaissa tulisi myös olla säännökset säätiöpääoman alentamisesta ja korottamisesta.

Hyvä hallinto (5.6.1)

Säätiölaissa tulisi säätää esteellisyyttä ja lähipiirilainoja koskevista velvoitteista. Nykyisen lain hallitusta ja toimielimiä koskevat esteellisyyssäännökset ovat kattavia ja vastaavat yhteisölainsäädännössä yleisiä säännöksiä. Ainakin apurahasäätiössä säännökset ovat toimivia niin sijoitustoiminnan kuin apurahojen myöntämisen osalta. 

Lähipiirilainoja koskeva kielto on syytä säilyttää. Tässä asiassa voitaisiin kuitenkin selvittää, vastaako nykyisen lain mukainen lainakiellon kohteena olevien henkilöiden piiri tämän päivän yhteiskunnan todellisia sidonnaisuuksia.

Yleistä julkista tiedonantovelvollisuutta ei ole tarpeen lisätä. Säätiöllä ei ole osakkeenomistajia, joten säätiöllä ei voi olla pörssiyhtiöiden kaltaista velvollisuutta raportoida markkinoille ja osakkeenomistajille. Lisäksi erityisesti ilman julkista tukea ja oman varallisuutensa turvin toimivien apurahasäätiöiden toiminnan suhteen ei yleisöllä ole intressiä valvontaan ja tiedon saamiseen. Säätiön toimintakertomuksessa voitaisiin kuitenkin nykyistä jonkin verran kattavammin selostaa, miten säätiö on toiminut tarkoituksensa toteuttamiseksi.     

Säätiölaissa tulisi korostaa osana hyvää hallintoa sitä, että säätiön hallitus ja toimielimet toimivat ensisijaisesti säätiön tarkoituksen toteuttamiseksi. Hyvän hallinnon periaatteista ei ole tarvetta yksityiskohtaisesti säätää laissa. 

Yleiset periaatteet; huolellisuus- ja lojaliteettivelvoite (5.6.2)

Säätiölakiin olisi syytä ottaa nimenomaiset säännökset huolellisuus- ja lojaliteettivelvollisuudesta. Tämä olisi perusteltua ainakin säätiön tarkoituksen toteuttamisen sekä säätiön toimielimien velvollisuuksien ja vastuiden selventämiseksi.

Viimeaikaiset säätiöiden piirissä tapahtuneet ongelmat olisi ehkä vältetty, jos laista olisi ollut saatavilla nykyistä tarkemmat toimintaohjeet.

Hallituksen kokoonpano ja tehtävät (5.6.3)

Hallituksen kokoonpanosta, jäsenten asettamisesta, toimikaudesta ja hallituksen jäsenten kelpoisuudesta ei ole tarpeen säätää uudessa laissa nykyistä tarkemmin. Sen sijaan hallituksen jäsenten eroamisesta ja erottamisesta tulisi olla tarkemmat säännökset. 

Päätöksenteon delegoinnista ja vastuun siirtymisestä säätiön sisällä tulisi saada muuta yhteisölainsäädäntöä vastaavat säännökset. Kelpoisuus- ja toimivaltasäännökset olisi hyvä olla laissa.

Säätiölaissa tulisi olla hallituksen päätöksentekoa, niiden pöytäkirjaamista ja pöytäkirjojen säilyttämistä koskevat yksityiskohtaiset säännökset. Hallitukselle tulisi asettaa laissa velvollisuus valvoa alempia orgaaneja.

Uudessa laissa ei tulisi olla sellaisia säännöksiä, joita voitaisiin tulkita siten, ettei säätiön hallituksen jäsenille voitaisi maksaa täysi korvaus säätiön hyväksi tehdystä työstä.
  
Muut orgaanit ja niiden tehtävät (5.6.4)

Säätiön päivittäisestä hallinnosta vastaavasta toimitusjohtajasta tai asiamiehestä tulisi olla tarkemmat säännökset laissa. Tällaisen henkilön valitsemisen tulisi myös vähentää hallituksen jäsenten vastuuta säätiön päivittäisestä toiminnasta. Erillisenä kysymyksenä olisi pohdittava toimitusjohtajan tai asiamiehen työoikeudellinen asema.

Kaksiportaisen hallintomallin toimielinten tehtäviä ja vastuusuhteita tulisi säädellä nykyistä tarkemmin.

Tuskin uudessa laissa on mitään tarvetta säilyttää säännöstä, jonka mukaan hallitus voi antaa säätiön ulkopuoliselle oikeuden kirjoittaa säätiön nimi. Ulkopuolinen henkilö voidaan tarvittaessa valtuuttaa tekemään tiettyjä oikeustoimia. 

Vahingonkorvausvastuu (5.6.5)

Säätiön hallituksen ja toimihenkilöiden vahingonkorvausvastuuta koskevat nykyiset säännökset vastaavat yhteisölainsäädännössä voimassa olevia. Säännösten sisältöön ei ole tarvetta tehdä muutoksia. Korvausmenettelyä olisi kuitenkin syytä kehittää. 

Kuten arviomuistiossa todetaan ongelmana saattaa olla korvauksen hakemista koskeviin toimenpiteisiin haluton hallitus. Nykyisen lain mukaan patentti- ja rekisterihallitus voi nostaa vahingonkorvauskanteen säätiön hallitusta tai sen jäsentä vastaan. Tätä säännöstä voitaneen kehittää ja tehostaa. Vahingonkorvauskanteen nostamisen laiminlyöneille hallituksen jäsenille voisi laissa asettaa tätä koskeva nimenomainen toimimis- ja korvausvastuu.

Tilintarkastajien velvollisuutta ilmoittaa valvovalle viranomaiselle vahingon aiheuttamistilanteista voitaneen kehittää. 

Käytännössä saattaisi olla vaikeaa määritellä ne edunsaajat tai perustajan seuraajat, joilla olisi kanneoikeus. Kanneoikeuden laajentamista lain säännöksin nykyisestä ei näiden tahojen osalta ole tarpeen tehdä. Kanneoikeuden laajentamista koskevat säätiön säännöissä olevat nimenomaiset määräykset voitaisiin kuitenkin sallia, jos ne ovat riittävän rajatusti ja selkeästi määriteltyjä.

Julkinen valvonta (5.7.1)

Nykyinen säätiölaki antaa näkemyksemme mukaan patentti- ja rekisterihallitukselle riittävät mahdollisuudet ja toimivaltuudet säätiöiden tehokkaaseen valvontaan. Ilmeisenä ongelmana on säätiörekisterille annettujen resurssien riittämättömyys. Jos yhteiskunta katsoo tarpeelliseksi lisätä säätiöiden viranomaisvalvontaa, sen olisi samalla osoitettava siihen niin paljon varoja, että pätevä ja tehokas valvonta on mahdollista.

Säätiölaissa voisi olla jossain määrin erilaiset valvontaa koskevat säännökset erilaisille säätiöille. Toimintansa pääosin oman pääomansa tuotolla rahoittavat säätiöt eivät tarvinne samanlaista valvontaa kuin sellaiset säätiöt, jotka rahoittavat toimintansa kokonaan tai lähes kokonaan julkisin avustuksin.   

Säätiön perustajalla voisi olla säätiön säännöissä määrätty oikeus säätiön valvontatoimiin. Sen sijaan säätiöiden rahoittajat voivat jo nykyisinkin lainaehtojen mukaan suorittaa riittävää valvontaa, joten säätiölaissa heille ei ole tarpeen antaa erillisiä valvontakeinoja. Muille etutahoille valvontaoikeutta ei ole syytä antaa. Tällaisten etutahojen määritteleminen on käytännössä mahdotonta.

Tilintarkastus (5.7.3)

Säätiöt ovat yleisesti valinneet tilintarkastajikseen KHT-tilintarkastajia, vaikka lainsäännökset eivät tätä olisi edellyttäneet. KHT-tilintarkastajien suorittama säätiöiden tilitarkastus on valtaosin toiminut hyvin ja luotettavasti.

Se, että säätiön hallitus valitsee tilintarkastajat, ei ole todellinen ongelma. Käytännössä ero ei ole suuri osakeyhtiöön, jonka tilintarkastajat valitaan hallituksen esityksen perusteella. Jos tähän kuitenkin halutaan muutoksia, eräänä ratkaisuna voisi olla se, että KHT-yhdistys nimeäisi ainakin osan säätiön tilintarkastajista. Valvontatilintilintarkastusta ja -tilintarkastajaa koskevia säännöksiä voisi harkita uuteen lakiin. Tämä voisi koskea ainakin suurempia säätiöitä. 

Tilintarkastajien kierrosta voidaan säätää laissa, jos se katsotaan tarpeelliseksi arvostelun vähentämiseksi. Muusta syystä tilintarkastajien kiertosäännökset eivät ole kovinkaan tarpeellisia.

Säätiön tarkoituksen toteuttamiseen liittyvää informaatiota tulisi tilinpäätöksessä ja toimintakertomuksessa lisätä ja sen sisältöä kehittää. Tilintarkastajilla tulisi myös olla nykyistä kattavampi velvollisuus raportoida valvovalle viranomaiselle havaitsemistaan epäkohdista.

Varojen sijoittamista koskeva olettamasäännös (5.8.2)

Nykyistä säätiön varojen sijoittamista koskevaa normia ”varmalla ja tuloa tuottavalla tavalla” tulkitaan monessa säätiössä siten, että säätiöt eivät ota sijoitustoiminnassaan suuria riskejä. Kaikkia sijoituksia ei kuitenkaan tehdä samanlaisin riski- ja tuotto-odotuksin. Sijoitusten tuotossa pyritään siihen, että säätiön mahdollisuus tarkoituksensa toteuttamiseen säilyy.

”Varmalla ja tuloa tuottavalla tavalla” – sijoittaminen on ristiriitainen rahoitusteorian kanssa, sillä varmuus ja turva eivät tuota. Tuotto-odotuksella kompensoidaan otettua riskiä. Lisäksi varman määrittelystä ei nykyaikana ole yksimielisyyttä, sillä edes eurooppalaiset valtiolainat eivät enää ole riskittömiä. Myös ”tuloa tuottavaa” voidaan tulkita monella tapaa kuten esim. siten, että sijoituksen tulee tuottaa kassavirtaa (versus arvonnousua), mikä tämän tulkinnan mukaan saattaa sulkea esim. rahastojen kasvuosuudet tai osinkoa jakamattomat suorat osakeomistukset pois.

Sijoittamista koskevan nykyisen normin sanamuoto voidaan muuttaa nykyaikaisemmaksi kuulumaan esimerkiksi siten, että säätiön varat on sijoitettava hajauttaen eri omaisuusluokkiin tuottavasti ja turvaavasti. Lain perusteluissa asiasta voitaisiin säännöksen tulkinnasta antaa yleisiä näkemyksiä. 

Säätiölaissa ei kuitenkaan tulisi olla edellä mainittua yksityiskohtaisempia säännöksiä varojen sijoittamisesta.      

Säätiön toiminnan tarkoituksen muuttaminen ja lopettaminen (5.9)

Säätiön tarkoituksen on säätiön perustaja määrännyt. Ilman hänen suostumustaan säätiön tarkoitusta ei tule ilman erityisen painavia syitä muuttaa. Säätiön tarkoituksen muuttamista koskevat nykyiset säännökset ovat lisäksi varsin uusia. Niitä on pidettävä sisällöltään asianmukaisia eikä niitä ole syytä lieventää.  

Koetut ongelmat ovat saattaneet johtua säännöksien tulkinnasta. Muutoshakemuksien käsittelyssä ei ole ehkä otettu huomioon riittävästi sitä, onko säätiöllä riittävästi varoja todella toteuttaa sääntöjen mukaista tarkoitusta. Voi olla myös niin, että tarkoituksen muutosta hakeneet säätiöt eivät ole riittävästi kiinnittäneet huomiota muutostarpeen perustelemiseen. 

Lopuksi	Säätiölain kokonaisuudistusta on pidettävä erittäin tarpeellisena hankkeena. Laki tulisi pyrkiä pitämään mahdollisimman lyhyenä.

Oikeusministeriön muistion mukaan säätiölain uudistamisen tavoitteena on kansalaisyhteiskunnan vahvistaminen säätiöiden toimintamahdollisuuksia edistämällä ja kehittämällä. Säätiökenttään kuuluu hyvinkin erilaisia toimijoita, mikä on otettava huomioon säätiölakia kehittäessä. Uusi säätiölaki ei saa vaikeuttaa hyvin toimivien apurahasäätiöiden asemaa. 

On myös tärkeää, että lain valmisteluun osallistuvat myös sellaiset henkilöt, jolla on käytännön kokemusta säätiöiden toiminnasta.

YRJÖ JAHNSSONIN SÄÄTIÖ

Elli Dahl		Arto Alho
toimitusjohtaja      	Yrjö Jahnssonin säätiön lainopillinen neuvonantaja