Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto	
oikeusministeriö@om.fi
erkki.rajaniemi@om.fi

LAUSUNTOPYYNTÖNNE OM 11/41/2010

Säätiölainsäädännön kehittämistä koskevasta arviomuistiosta pyytämänne lausunnon johdosta Suomen Kulttuurirahasto toteaa seuraavaa:

Uudistuksen laajuus:
Säätiölain uudistus tulisi toteuttaa kokonaisuudistuksena.  Ottaen huomioon viimeaikainen yhteisölainsäädännön uudistuminen ja ajantasaistaminen on loogista, että myös säätiölaki merkittävänä lakina saatetaan paitsi sisällöllisesti myös lainsäädäntöteknisesti ja rakenteellisesti nykyaikaiseen muotoon.  Sisällölliset asiat, jotka uudistuksen yhteydessä väistämättä tulevat muutettaviksi, ovat joka tapauksessa merkittäviä ja vaativat perusteellisen valmistelun ja pohdinnan, joten uudistukseen käytettävän ajan määrällä ei voida perustella osittaisuudistuksen paremmuutta vaihtoehtona.  

Vero-oikeudelliset kysymykset:
Vero-oikeudellisia kysymyksiä ei tulisi käsitellä tässä yhteydessä, koska kyse on enemmän oikeuspoliittisesta linjauksesta kuin lainsäädännön uudistamiseen liittyvästä asiasta.  Säätiöiden oikeussuojan ja luottamuksensuojan näkökulmasta toteamme kuitenkin, että vakiintuneen (verotuksellisen) yleishyödyllisyyskäsityksen kirjaaminen tuloverolakiin voisi olla aiheellista. 

Jatkuvarahoitteisten säätiöiden ominaispiirteiden huomiointi
Jatkuvarahoitteisten säätiöiden ominaispiirteet olisi selkeintä tunnustaa ja avata lainsäädännössä ainakin erityissäännöksin.  Säänneltäviä asioita voisivat olla esim. pääomasäätiöistä poikkeava vähimmäispääomavaatimus sekä mahdollisen liiketoiminnan harjoittamiseen ja velkojainsuojaan liittyvät seikat.  

Epäitsenäiset säätiöt:
Säätiölain tulisi uudistuksenkin jälkeen koskea vain rekisteröityjä säätiöitä.  Pääoma-arvoltaan kokonaisuuteen nähden varsin vähäisistä ja toisaalta varsin monimuotoisista epäitsenäisistä säätiöistä säätäminen kattavasti säätiölaissa ei ole mahdollista ja vie liikaa resursseja muusta kokonaisuudesta.  Epäitsenäisten säätiöiden osalta riittävät tässä vaiheessa säännökset muussa lainsäädännössä. 

Toisaalta on kuitenkin varmistuttava siitä, että tosiasiallinen tilanne sekä kansainvälistyminen ja kehitys tunnistetaan. Esimerkiksi trustien osalta tulee muussa lainsäädännössä huolehtia vähintäänkin tunnustamiseen ja täytäntöönpanoon liittyvien säännösten ja sopimusten voimaansaattamisesta.  

Pakottava lainsäädäntö:
Pakottavaa lainsäädäntöä ei ole syytä lisätä nykyisestä, mutta myöskään minkään nykyisin pakottavasti säädellyn asian muuttaminen harkinnanvaraiseksi ei ole aiheellista.  

Olettamasäännökset:
Olettamasäännökset soveltuvat parhaiten hallintoa koskeviin asioihin ja noudatettavaksi vain siinä tapauksessa, ettei säätiön säännöissä ole ko. asiasta määräyksiä. 

Yleinen tunnusmerkistö:
Yleinen tunnusmerkistö ei ole tarpeellinen eikä käytännössä edes mahdollinen.

Testamentilla määrätyn säätiön perustamisen varmistaminen:
Lähtökohdaksi tulee ottaa nykyisen perintökaaren 11 luvun 1 §, jonka mukaan "testamentti on niin tulkittava, että tulkinnan voidaan otaksua vastaavan testamentin tekijän tahtoa".  Tulkinnallisen lähtökohdan voidaan aina säätiömääräyksen sisältävissä testamenteissa olettaa olevan se, että testaattori on halunnut nimenomaisesti määrätä siitä, että ko. omaisuus ei ole menevä hänen lakimääräisille perillisilleen.  Mikäli näin tapahtuisi muotomääräyksestä tai tarkoituksen olennaisesta muutostarpeesta johtuen, on lopputulos selkeästi sellainen, ettei se vastaa testaattorin tahtoa. Tämän tahdon merkitystä siltä osin kun määräyksen voidaan näyttää sisältävän tahdon siitä, ettei lakimääräinen perimys toteudu, vahvistaa myös tuore ennakkoratkaisu KKO 2010:57. Muotomääräysten merkitystä arvioitaessa tulee lisäksi huomioida se, että vaikka testamentti on tarkasti muotomääräinen asiakirja, voivat lakimääräiset perilliset kuitenkin hyväksyä myös muotomääräisesti pätemättömän asiakirjan testamenttina.  

Testamentin tulkintavalta kuuluu ensisijaisesti  pesänselvittäjälle.  Korkeimman oikeuden ennakkoratkaisun mukaan erillisen tulkintakanteen tutkiminen on mahdollista myös silloin kun kuolinpesään on määrätty pesänselvittäjä.  Tämä sama järjestelmä olisi toimiva myös siinä tapauksessa, että kyse on siitä, miten sellaista säätiötä koskevaa testamenttimääräystä, mitä ei edellä todetuista syistä voitaisi panna sellaisenaan täytäntöön, olisi tulkittava testaattorin tahto toteuttaen.  Testamentin tulkintaan liittyvä oikeuskirjallisuus ja - käytäntö on varsin laajaa ja vakiintunutta, joten testaattorin tahdon toteuttaminen myös säätiön perustamisen osalta olisi varsin varmalla pohjalla. 

Säätiön perustamisen raukeamisen tulisi siten edellä esitetty lähtökohtainen olettama huomioon ottaen olla seuraamuksena erittäin harvinainen.  Säätiövarallisuuden luovuttaminen epäitsenäiselle säätiölle ei myöskään voi olla ensisijainen vaihtoehto, koska sen em. säätiömuotojen olennainen eroavuus huomioon ottaen ei voida katsoa vastaavan testaattorin tahtoa.  Testamentin määräyksen tulkinta voi pitää sisällään myös sen, että omaisuus luovutetaan jo olemassa olevalle itsenäiselle säätiölle, jonka tarkoitus em. tulkinnan jälkeen katsotaan parhaiten vastaavan testaattorin ilmaisemaa tarkoitusta.  

Testaattorin tahto ei tällä hetkellä välttämättä toteudu myöskään niissä tapauksissa, joissa testamentti ei sisällä määräystä säätiön perustamisesta.  Testamenttien tallettamista ei juurikaan tapahdu ja testamentin esilletulo on sen toimeenpanijan, löytäjän tai siitä muutoin tietoisen toimien varassa.  Ongelma on siten laajempi kuin vain säätiöiden perustamiseen liittyen.  EU-lainsäädännössä on ollut voimakkaasti esillä testamenttirekisterin perustaminen, mutta se sopii varsin huonosti suomalaiseen testamenttilainsäädäntöön, erityisen ongelmallinen se on testamentin peruuttamisen nykyisen "vapaamuotoisuuden" osalta.  Säätiön perustamismääräyksen sisältävän testamentin tallettaminen tulkintaolettamana voisi olla eräs harkittava ratkaisuvaihtoehto.

Hyödyllisyyskäsite:
Hyödyllisyyskäsitteestä voidaan luopua ja korvata se siten, että edellytyksinä ovat sekä laillisuus että säätiön tarkoituksen mahdollisimman selkeä ja yksiselitteinen määrittely sen säännöissä.

Liiketoiminnan harjoittaminen:
Välillinen liiketoiminta:
Liiketoimintakiellosta voitaisiin uudistuksen yhteydessä luopua.  Säätiöiden toiminnan ohjaus tapahtuisi verolainsäädännön yleishyödyllisyyskäsitteen perusteella.  

Velkojainsuoja- ja huolellisuussäännökset:
Velkojainsuojan osalta tarvitaan nimenomaiset säännökset vain siinä tapauksessa, että liiketoiminta sallitaan.  Ottaen huomioon sen, ettei säätiöllä ole omistajia, on säätiön hallituksella korostettu vastuu säätiön asioiden hoitamisesta.  Myös sijoitustoiminta kuuluu selkeästi huolellisuusvelvollisuuden piiriin.  

Lupa- vai ilmoitusmenettely:
Ilmoitusmenettelyä on pidettävä riittävänä, epäävään ratkaisuun tulee olla muutoksenhakumahdollisuus. 

25.000 euroa, sen alentaminen tai korottaminen:
Pääomasäätiöillä ja jatkuvarahoitteisilla/liiketoimintasäätiöillä tulisi olla erisuuruinen vähimmäispääomavaatimus.  25.000 euron pääomalla pääomasäätiö ei käytännössä voi toteuttaa tarkoitustaan ( 5% vuotuinen tuotto on 1250 euroa).  Jatkuvarahoitteisellekin säätiölle määrä on erittäin pieni. Vähimmäispääoma tulisi joka tapauksessa sitoa indeksiin.  Pääomasäätiöiden pääoman tulisi siten olla huomattavasti suurempi, määräaikaisten säätiöiden osalta se voi olla pienempi, vähintään kuitenkin nykyisen suuruinen.  

Korottamisvaatimus voisi olla perusteltu tilanteissa, joissa säätiö ei enää pysty toteuttamaan tarkoitustaan.  Mikäli korotusta ei tapahdu, säätiö tulisi voida velvoittaa fuusioitumaan uhalla, että se muutoin lakkautetaan.  Tällöin luontevin menettely olisi selvitysmiesjohtoinen.  

Pääoman alentamistarve ei ole käsityksemme mukaan käytännössä aktualisoitunut.

Esteellisyys ja lähipiirilainat, läpinäkyvyys:
Esteellisyyssäännökset tulee kirjata lakiin, parhaiten lakiviittauksen (oikeudenkäymiskaaren säännökset soveltuvin osin) kautta.  

Lähipiirilainat eivät ole perusteltuja ja ne voitaisiin kieltää kokonaan.

Yleishyödyllisyyden toteaminen edellyttää avoimuutta ja läpinäkyvyyttä kaikessa säätiötoiminnassa. Käytännössä niiden lisääminen voidaan toteuttaa tilinpäätöksessä liitetietoineen sekä tilintarkastuskertomuksessa esimerkiksi siten, että tilintarkastajat ovat velvollisia lausumaan myös siitä, miten säätiö on vuosittain toteuttanut tarkoitustaan.  Kyseisistä seikoista ei kuitenkaan ole välttämätöntä säätää laissa, vaan ne voivat perustua viranomaisohjeistukseen.

Hyvä hallintotapa:
Säätiöiden ja rahastojen neuvottelukunta ry:n vuonna 2010 julkaisema "Säätiön hyvä hallinto" - ohjeistus pitää sisällään tarvittavat säännökset ja ohjeet.  Hyvän hallintotavan sääntelyn pitäisi olla itsesääntelyä ja laissa tulisi säätää vain päälinjoista esim. lakiviittauksin.

Huolellisuus- ja lojaliteettivelvoite:
Nämä velvoitteet, jotka tosiasiallisesti säätiön luonteesta johtuen ovat jo olemassa, tulee kirjata lakiin.  Hallituksen velvoite toimia ainoastaan säätiön eduksi (= säätiön tarkoituksen toteuttamiseksi) tulee sekin kirjata lakiin.  Sääntelyn tulee tältä osin pohjautua OYL:n säädöksiin.

Hallitusta ja toimitusjohtajaa koskevat säännökset:
Kaksiportainen hallintomalli:
Hallituksen kokoonpanosta ja jäsenten asettamistavasta tulisi säätää olettamasäännöksin, samoin kokous- ja pöytäkirjaamismenettelystä. 

Hallituksen jäsenen erottamisen tulisi olla mahdollista vain tuomioistuinteitse. 

Nykyisin asiamiehet ovat työsuhteisia eikä heillä ole toimitusjohtaja-asemaa.  Koska säätiöiltä puuttuu kokonaan omistajatahon kontrolli, ei  toimitusjohtajaa koskevan OYL:n lainsäädännön soveltaminen ole sellaisenaan mahdollista.  Parempi tapa olisi lisätä (esimerkiksi olettamasäännösten kautta) hallituksen mahdollisuutta delegoida asioita asiamiehen ja/tai erilaisten valiokuntien hoidettavaksi. 

Hallintoneuvosto tulisi säätää OYL:n säännösten mukaisesti.  Hallintoneuvoston tulee olla harkinnanvarainen toimielin.

Vahingonkorvausmenettely:
Nykyistä vahingonkorvausmenettelyä on pidettävä riittävänä.

Säätiövalvonta:
Tilintarkastusinstituutio:

Niin säätiöiden kuin julkisen vallan kannalta on tärkeää, että säätiöiden valvonta on järjestetty asianmukaisella tavalla. Toimiva, luotettava ja ennakoitavissa oleva valvontajärjestelmä lisää säätiölaitoksen uskottavuutta ja parantaa sen toimintaedellytyksiä. Nykyinen valvontaa koskeva säännöstö onkin tarpeellinen ja riittävä.  Valvonnan käytännön ongelmat johtuvat resurssipulasta ja oikeudenkäyntikuluriskin aiheuttamasta "uskalluksen puutteesta", eivät itse säännöstöstä.  Yleinen oikeusturva ja oikeuskäytännön yhtenäisyys huomioon ottaen ei ole mahdollista siirtää nykyisin tuomioistuimelle kuuluvaa valtaa Patentti- ja rekisterihallitukselle taikka mille muullekaan vastaavalle organisaatiolle. 
 
Ajatus oikeudenkäyntikuluriskin poistamisesta on vastoin yleisiä oikeusperiaatteita, myös valtion tulee vastata vastapuolen oikeudenkäyntikuluista asian hävitessään.   

Tilintarkastusvalvonta on nykyisellään myöskin riittävä. Tarvittaessa voidaan suurimmissa säätiöissä suorittaa osatarkastuksia toimintavuoden varrella.   

Tilintarkastajien kierto on ajatuksena hyväksyttävä ja kuuluu osaksi hyvää hallintotapaa.  Säätiölaitosta syvällisesti tuntevien tilintarkastajien määrä maassamme on kuitenkin rajoitettu ja muiden tahojen suorittama tilintarkastus ei käytännössä toteuta todellista valvontaa.  Toisaalta säätiöiden itsenäisyys ja erillisyys julkisesta vallasta ja toisaalta kilpailuoikeudelliset näkökohdat huomioon ottaen on mahdotonta ajatella, että julkista valtaa käyttävä taho saisi määräysvallan tilintarkastajien osalta, varsinkaan kun sillä ei ole käytössään todellisia keinoja arvioida tilintarkastajien muuta kuin muodollista ammattitaitoa ja pätevyyttä.  Esteellisyys ei ole ongelma, koska tilintarkastajan riippumattomuuden voi kaikilta osin määritellä vain tilintarkastaja itse.  Vain ulkoiset seikat ovat muiden tiedossa.  

Kustannusten kattaminen:
Säätiöiden valvonta on lakiin perustuvaa viranomaistoimintaa, joten siitä aiheutuvat kulut tulee kattaa valtion varoista.   

Rekisteröintikustannukset voidaan kattaa säätiöiden varoista nykyisen PRH:ta koskevan maksulain mukaisesti alennetuin maksuperustein.

Sijoitusnormi:
Normin tulkinta on käytännössä vakiintunut eikä sen ristiriitaisuus  ole muodostunut ongelmaksi pääomasäätiöiden käytännön sijoitustoiminnassa.  Tarkat ja yksityiskohtaiset sijoitusnormit eivät pääomasäätiöiden kohdalla ole perusteltuja, vaan ne saattaisivat jopa vaikeuttaa säädevarallisuuksien luovuttamista ja luovuttajan tahdon toteutumista.  Tällaiset normit eivät käytännössä kykenisi elämään "ajassa" eikä lainsäädännöllä ole käytännössä mahdollisuuksia reagoida muuttuviin taloudellisiin tilanteisiin tarpeeksi nopeasti.

Liian tarkka sääntely voi lisäksi olla ristiriidassa säätiön perpetuaalin luonteen kanssa; toimintaedellytyksiä ei saisi sitoa lyhytaikaisiin markkinaheilahteluihin, vaan sijoitussäännön täytyy mahdollistaa pitkäjänteinen sijoitustoiminta.  Säännöstö ei saa pakottaa säätiöitä pakkorealisointeihin volatiilissa markkinaympäristössä.  Pääomasäätiöillä ei yleensä ole taseessa merkittävästi velkoja, joten myöskään velkojainsuojan tarve ei puolla säätelytarvetta. Eläkejärjestelmään liittyvät kysymykset vastuuvelasta ja toimintapääomasta eivät myöskään tule pääomasäätiöissä sovellettaviksi. 

Jatkuvarahoitteisten taikka liiketoimintaa harjoittavien säätiöiden osalta velkojainsuoja tulee huomioida tarkemmin ja niiden osalta sijoitusten tarkempi sääntely voi olla aiheellista.

Säätiön tarkoituksen muuttaminen:
Säätiöfuusiot:
Säätiön säännöissä ja säätiölaissa tulisi olla mahdollisuus sääntöjen muuttamiseen tietyin edellytyksin ja tietyn määräajan jälkeen. Muutos olisi kuitenkin mahdollinen vain valvontaviranomaisen luvalla.  Valvontaviranomaisen päätökseen tulee olla mahdollisuus hakea muutosta.  

Nykyinen fuusiolainsäädäntö on liian raskas ja hidas, rekisteröinnin ja tuomioistuinkäsittelyn kesto saattaa olla vuosia, mikä synnyttää ongelmia mm. verotuksessa (verottajan tulkinta siitä, että yleishyödyllisyyskriteeri ei täyty, jos fuusioituva säätiö "jäädyttää" toimintansa fuusioprosessin ajaksi).  

Siirtymäsäännökset:
Säätiöiden perustajilla on ollut oikeus luottaa siihen, ettei säätiölakiin tehdä periaatteellisia, olennaisia muutoksia.  Mikäli tällaisia muutoksia tehdään, ne eivät voi tulla voimaan takautuvasti koskemaan jo perustettuja säätiöitä.  Teknisluonteisten muutosten osalta tulee varata tarpeeksi pitkä siirtymäaika.  

Lopuksi:
SKR toteaa, että vireillä oleva kokonaisuudistus on niin merkittävä, että mikäli oikeusministeriö päätyy aloittamaan uudistustyön, tulee ehdotusta laativassa työryhmässä olla myös käytännön säätiötyötä ja -toimintaa tuntevan tahon edustus.  

Helsingissä syyskuun 15 päivänä 2010 

SUOMEN KULTTUURIRAHASTO 

Pirjo Ståhle			Antti Arjava
hallituksen puheenjohtaja		yliasiamies