ULKOASIAINMINISTERIÖ
Hallinnollinen osasto	     	HEL1293-71	
HAL-09	Elisa Kumpula	31.08.2005	

     
Viite
OM:n lausuntopyyntö 22.6.2005 (OM24/41/2004 ja OM38/41/2002)

Asia
Esitykset laeiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa ja hallintotuomiois-tuimissa

Asiasanat	LAINSÄÄDÄNTÖ, ASIAKIRJATURVALLISUUS, TIETOTURVA, IHMISOIKEUSSOPIMUS, YLEISHALLINTO
	
Hoitaa UM	HAL-09
     	
Hoitaa UE	     	
Koordinoi	     	
Tiedoksi	AVS-HAL; AVS-POL; HAL-01; HAL-07; HAL-40; HAL-41; HAL-42; OIK-01; OIK-02; OIK-03; OIK-05; OIK-06; OIK-09; OIK-11; OIK-12; OIK-31; OIK-32; OIK-33; POL-01; POL-02; POL-04; POL-06; POL-11; UMI-00; VKO-01; VKO-11; VKO-12; VSI-00
     
     
     	

     

Oikeusministeriö on pyytänyt ulkoasiainministeriön lausuntoa työryhmämietinnöistä Oikeudenkäynnin julkisuus yleisissä tuomioistuimissa ja Oikeudenkäynnin julkisuus hallintotuomioistuimissa. Mietinnöt sisältävät esitykset laeiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa ja hallintotuomioistuimissa.
Ehdotusten lähtökohdista
Perustuslain 21 §:n 2 momenttiin kirjattu oikeudenkäynnin julkisuutta koskeva periaate liittyy oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon tärkeimpiin osa-alueisiin, joita on pyritty vahvistamaan nykyisessä perustuslaissa. Perustuslain 21 §:n 2 momentin oikeusturvaperiaatteista, esimerkiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta, voidaan säätää vain vähäisiä poikkeuksia, kunhan poikkeukset eivät muuta mm. julkisuuden asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäisessä tapauksessa vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin (HE 309/1993 s. 74/II). 
Myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen (6 artikla, 1 kappale) mukaan jokaisella tulee olla oikeus oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin. Ihmisoikeustuomioistuin on korostanut, että julkisuus suojaa yksittäisiä osapuolia salaiselta oikeudenkäytöltä ja on samalla tärkeä keino tuomioistuimiin kohdistuvan yleisen luottamuksen ylläpitämiseksi. Pääsääntönä on lähdetty siitä, että 6 artiklan 1 kohta edellyttää julkista suullista käsittelyä, ja tästä poikkeavia säännöksiä tulee tulkita suppeasti.
Perustuslain säännökset ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten määräykset huomioon ottaen ulkoasiainministeriö pitää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon vaatimukset täyttävän riittävän julkisuuden takaamista oikeudenkäynneissä tärkeänä ja katsoo, että ehdotukset oikeudenkäynnin julkisuuden lisäämisestä ovat kannatettavia. Ulkoasiainministeriö kiinnittää kuitenkin huomiota joihinkin ehdotusten yksityiskohtiin. Ulkoasiainministeriö keskittyy huomioissaan esitykseen laiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa, mutta monelta osin kommentit soveltuvat myös hallintotuomioistuimia koskevaan lakiesitykseen.

Esitys laiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa
Suullisen käsittelyn julkisuus 
Lakiesityksessä ehdotetaan luovuttavaksi voimassaolevan lain (laki oikeudenkäynnin julkisuudesta 945/1984, jäljempänä OikJulkL) 4 §:ssä säädetystä pakollisesta suljetusta käsittelystä. Voimassaolevan OikJulkL:n mukaan suljettu käsittely on pakollinen, "jos julkinen käsittely saattaisi vaarantaa valtion ulkoista turvallisuutta taikka huonontaa valtion suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen yhteisöön". Suljetun käsittelyn edellytysten olemassaolo on kussakin yksittäistapauksessa jäänyt tuomioistuimen harkittavaksi.
Lakiesityksen mukaan suljetun käsittelyn toimittaminen olisi jatkossa siis aina harkinnanvaraista. Esityksen 14 §:n 1 momentin mukaan "tuomioistuin voi - - päättää, että suullinen käsittely toimitetaan kokonaan tai tarpeellisin osin yleisön läsnä olematta, jos: 1) asian julkinen käsittely todennäköisesti vaarantaisi valtion ulkoista turvallisuutta taikka aiheuttaisi merkittävää vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä -- ".
Pakollisen suljetun käsittelyn poistolla lakitekstistä pyritään lakiehdotuksen yleisperusteluiden mukaan lisäämään käsittelyn julkisuutta esimerkiksi valtion turvallisuutta koskevissa asioissa. Yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 91) lisäksi nimenomaisesti selvennetään, että erona aiemmin vallinneeseen tilanteeseen olisi se, että vaikka edellä mainitut suljetun käsittelyn edellytykset täyttyisivät tuomioistuin voisi silti yksittäistapauksessa päättää asian käsittelemisestä kokonaan tai osittain julkisesti. Tuomioistuin voisi perustelujen valossa päätyä julkiseen käsittelyyn, vaikka se todennäköisesti aiheuttaisi merkittävää vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille. Ulkoasiainministeriö esittää harkittavaksi, tulisiko lainkohdan perusteluja näiltä osin tarkistaa. Ulkoasiainministeriön käsityksen mukaan oikeudenkäytön julkisuutta tulisi tällaisissa tilanteissa edistää siten, että vain se oikeudenkäynnin osa, jonka suojaaminen julkisuudelta olisi vahingonvaaran vuoksi tarpeen, käsiteltäisiin yleisön läsnä olematta. 
Lakiesityksen perusteluissa mainitaan myös, että OikJulkL:n voimassa ollessa on oikeuskäytännössä noudatettu ulkosuhteisiin liittyvissä asioissa melko ehdotonta linjaa, ja esimerkiksi maanpetosoikeudenkäynnit ovat olleet yleensä kokonaan suljettuja. Lainsäädäntöuudistuksella pyritään nyt "näissäkin tapauksissa lisäämään oikeudenkäynnin julkisuutta ja mahdollistamaan esimerkiksi melko vähäisten tapausten käsittelemisen julkisesti ainakin osittain" (s. 91). Aiemman käytännön osalta huomiota kiinnittää se, että mietinnön mukaan tilastotietoja siitä, kuinka suuri osa oikeudenkäynneistä toimitetaan yleisöltä suljettuna, ei ole kuitenkaan käytettävissä (s. 23).
Vaikka OikJulkL:n 4 §:kin on jättänyt tuomioistuimelle harkintavaltaa suljetun käsittelyn edellytysten punninnassa, pakollisen suljetun käsittelyn käsitteen poistaminen laista väistämättä lisää tätä harkintavaltaa. Ulkoasiainministeriö kiinnittää huomiota myös näyttökynnykseen julkisen käsittelyn vahingollisuutta punnittaessa; OikJulkL:ssa suljetun käsittelyn edellytyksenä on ollut se, että julkinen käsittely saattaisi vaarantaa lainkohdassa mainittuja etuja, mutta lakiesityksessä esitetään, että vaarantamisen tulisi olla todennäköistä. Esityksen perusteluissa todetaan lisäksi nimenomaisesti, että "Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä aiheutuvan todennäköisen vahingon tai haitan osalta ehdotuksessa edellytettäisiin sen tai niiden olevan merkittävää", jotta käsittely voitaisiin pitää suljettuna (s. 92). Edellä mainittujen seikkojen voidaan otaksua johtavan osaltaan siihen lakiesityksen perusteluissa esitettyyn tavoitteeseen, "ettei oikeudenkäyntejä tarpeettomasti pidettäisi suljetuin ovin".
Käytäntöä löysennetään siten kolmella eri tavalla: suljettu käsittely on aina harkinnanvarainen, suhteiden vaarantumisen tulisi olla todennäköistä ja vahingon tai haitan tulisi olla merkittävää. Näin ollen on kysymyksenalaista, voidaanko ehdotetun 14 §:n 1 momentin muotoilua luonnehtia "pitkälle voimassa olevan lain 4 §:n sääntelyä vastaavaksi", kuten ehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan (s. 91). 
Oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus 
Ehdotuksen mukaan oikeudenkäyntiin liittyvien asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa sääntelevät normit siirrettäisiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetusta laista (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) ehdotettuun uuteen lakiin. Sisällöllisesti muutosta ei voida pitää kovin suurena, mutta ulkoasiainministeriö kiinnittää huomiota siihen, että lakiesityksen 7 §:ssä esitetään ulkosuhteita koskevien asiakirjojen salassapidolle samaa aiheutuvan vahingon/haitan todennäköisyyskriteeriä, jota sovelletaan käsittelyn julkisuutta punnittaessa. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä, ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvia viranomaisen asiakirjoja ovat 
"1) valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, jollei valiokunta toisin päätä, sekä ulkoasioita hoitavan ministeriön ja Suomen edustustojen poliittiset tilannearvioinnit, poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat ja ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvat salakirjoitetut viestit, jollei asianomainen ministeriö toisin päätä;
2) muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä; - -
24) asiakirjat, jotka koskevat pakolaista tai turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen tai hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta.'' 
Oikeudenkäyntiasiakirjoihin sovellettaisiin jatkossa edellä siteeratun julkisuuslain 24 §:n sijaan siis ehdotetun lain 7 §:ää, jossa todetaan, että "oikeudenkäyntiasiakirja on pidettävä salassa siltä osin kuin se sisältää: 1) tietoja, joiden julkiseksi tuleminen todennäköisesti vaarantaisi valtion ulkoista turvallisuutta taikka aiheuttaisi merkittävää vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä -- ". Vastaava muotoilu on edellä käsitellyssä lakiehdotuksen 14 §:n 1 momentissa, joka koskee suullisen käsittelyn julkisuutta. Ehdotetun lain 7 § asettaa siis aiempaan oikeustilaan verrattuna uuden salassapitoedellytyksen, jonka mukaan tietojen julkiseksi tulemisesta aiheutuvan vahingon tai haitan tulisi olla todennäköistä. JulkL 24 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen asiakirjojen osalta ehdotetun lain 7 § merkitsee myös vahinkoedellytyksen käyttöönottoa. Muutoksen konkreettinen merkitys jää nähtäväksi, mutta on selvää, että salassapidon kynnys olisi nykyistä korkeampi. 
Lakiehdotuksen 8 § sallii tuomioistuimen erityisestä syystä muutoinkin päättää, että oikeudenkäyntiasiakirja on pidettävä salassa, jos siihen sisältyy muussa laissa salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja  näin ollen salassapitomääräyksen antaminen voisi yksittäistapauksessa edelleen perustua myös julkisuuslain tai salassapitosäännöksiä sisältävän erityislain salassapitosäännöksiin. Tällöinkin lisäedellytyksenä on kuitenkin se, että suojatuille eduille aiheutuvan haitan tulee olla merkittävää ja sen syntymisen todennäköistä.
Ulkoasiainministeriö kiinnittää huomiota siihen, että kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain (588/2004) 6 §:n mukaan erityissuojattava tietoaineisto on pidettävä salassa. Sen perusteluissa todetaan, että vahinkoedellytyslauseke osana salassapitosäännöstä merkitsee, että salassapito on riippuvainen niistä seurauksista, joita tiedon antamisesta olisi suojattavalle edulle. Siten voimassa olevat salassapitosäännökset johtavat tapauskohtaiseen harkintaan, mikä yhdessä julkisuuslain tulkintasäännösten sekä oikeuskäytännön perusteella velvoittaa viranomaista tapauskohtaisesti perustelemaan, miksi tietojen antamisesta aiheutuisi asianomaisessa lainkohdassa tarkoitettu seuraus. Tällainen sääntelytapa ei ole tarkoituksenmukainen silloin, kun kysymys on kansainvälisen sopimuksen tai säädöksen perusteella muilta valtioilta tai kansainvälisiltä toimielimiltä saaduista turvallisuusluokitelluista tiedoista (HE 66/2004 vp, s. 8). Kansainvälisten tietoturvallisuusvelvoitteiden noudattaminen edellyttää sitä, että myös oikeudenkäynneissä noudatetaan kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain salassapitosäännöstä, eikä niihin sovellettaisi lakiehdotuksen 7 §:n 1 momenttiin ja 8 §:ään sisältyviä vahinkoedellytyksiä ja harkinnanvaraisuutta. Ulkoasiainministeriö esittää sen vuoksi, että hallituksen esityksen 6.3. jaksoon sisällytettäisiin viittaus myös kansainvälisiin tietoturvallisuusvelvoitteisiin ja lakiehdotuksen muotoilussa otettaisiin huomioon niitä koskevat erityisvaatimukset. 
Hallituksen esityksessä olisi syytä huomioida myös Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (ns. tietosuojadirektiivi), jota luonnoksessa ei nimenomaisesti mainita lainkaan.
Ulkoasiainministeriö toteaa edelleen, ettei lakiesityksessä ole mainittu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1049/2001 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi (ns. avoimuusasetus). Asetus voi tulla sovellettavaksi tilanteessa, jossa suomalaisen tuomioistuimen asiakirjoja on EU:n toimielimissä ja joku kolmas osapuoli pyytää saada tutustua juuri näihin asiakirjoihin. Tuolloin ko. toimielimen on itse ratkaistava vastauksensa pyyntöön avoimuusasetuksen mukaisesti. Kyseisestä asetuksesta olisi aiheellista huomioida ainakin seuraavat asiakirjajulkisuutta käsittelevät kohdat: 
- 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi muun muassa tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa. Tämä koskee sekä yhteisöjen tuomioistuinta että kansallisia tuomioistuimia.
- 4 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta. Mikäli Suomen lainsäädännön mukaan tiettyä asiakirjaa ei voida antaa julkisuuteen, mutta se on kuitenkin annettu EU:n toimielimelle, on syytä muistaa harkita tässä artiklakohdassa tarkoitetun pyynnön tekemistä asianomaiselle toimielimelle.
- 5 artiklan mukaan jäsenvaltion vastaanottaessa pyynnön, joka koskee sen hallussa olevaa toimielimestä peräisin olevaa asiakirjaa, jäsenvaltio kuulee asianomaista toimielintä, jollei ole selvää, että asiakirja on luovutettava tai että sitä ei tule luovuttaa, voidakseen tehdä päätöksen, joka ei vaaranna avoimuusasetuksen tavoitteiden saavuttamista. Jäsenvaltio voi tämän asemesta toimittaa pyynnön edelleen asiakirjan laatineelle toimielimelle. Tällaiseen tilanteeseen saatetaan joutua, mikäli suomalaisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa on asiakirja-aineistoon sisällytetty jokin EU:n toimielimen asiakirja.
Oikeudenkäyntiasiakirjojen salassapitoaika
Ehdotuksessa esitetään osin muutettavaksi salassa pidettävien oikeudenkäyntiasiakirjojen salassapitoaikaa (10 §). Ulkoasiainministeriö toteaa, että ulkoasioihin liittyvien asiakirjojen salassapitoajaksi esitetään 25 vuotta, mikä vastaa julkisuuslain voimassa olevia säännöksiä. Tässäkin yhteydessä on kuitenkin syytä huomioida Suomea sitovat kansainväliset tietoturvallisuusvelvoitteet (ks. edellä s. 4), joihin perustuen erityissuojattava tietoaineisto on pidettävä salassa. Ulkoasiainministeriö esittää lakiesityksen 10 §:ään lisättäväksi viittauksen, että kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain mukaan turvallisuusluokiteltua tietoa sisältävän asiakirjan salassapitoajasta on voimassa mitä julkisuuslaissa (31 § 3 mom.) säädetään.
Liittyen ehdotuksen 10 § 4 momenttiin ulkoasiainministeriö panee merkille lainkohdan perustelut, joiden mukaan salassapitoajan pidennystä voi hakea myös sellainen valtion viranomainen, jonka tehtäviin kuuluu valtion ulkoisesta turvallisuudesta ja kansainvälisistä suhteista huolehtiminen. Säännös mahdollistanee näin ollen sen, että tarvittaessa myös ulkoasiainministeriö voisi hakea salassapitoajan pidennystä.
Ratkaisusta tiedottaminen asianosaiselle
Ulkoasiainministeriö pitää tärkeänä 24 §:stä ilmenevää nimenomaista säännöstä tuomioistuimen velvollisuudesta huolehtia siitä, että asianosainen saa ratkaisun sisällöstä tiedon ennen kuin ratkaisun sisältävästä asiakirjasta annetaan tieto yleisölle, jos asia on yhteiskunnallisesti merkittävä tai on synnyttänyt huomattavaa kiinnostusta julkisuudessa ja tarvittaessa muulloinkin. Tämä turvaa sen, että asianosainen saa tiedon ratkaisun sisällöstä suoraan viranomaisilta eikä tiedotusvälineiden kautta. Tätä periaatetta on sovellettu jo nyt ulkoasiainministeriössä kansainvälisten lainkäyttö- ja tutkintaelinten antamiin päätöksiin nähden.

Valtiosihteeri	Arto Mansala

Lainsäädäntöneuvos	Elisa Kumpula

LIITTEET 	-