LAUSUNTO		H 38/05

			1.9.2005

Oikeusministeriölle

OM 24/41/2004, OM 38/41/2002		

LAUSUNTO TYÖRYHMÄMIETINNÖSTÄ 2005:6
OIKEUDENKÄYNNIN JULKISUUS HALLINTOTUOMIOISTUIMISSA

1.	Työryhmän ehdottaman uuden lainsäädännön tavoitteista ja keskeisistä ehdotuksista
	
Oikeudenkäynnin julkisuuden sitominen hallintotoiminnan julkisuuden säännöksiin

Työryhmä lähtee siitä, että hallintolainkäytön julkisuutta koskevat keskeiset periaatteet on sovitettava yhteen hallintotoiminnan julkisuudesta annetun lainsäädännön kanssa. Hallintotuomioistuimien lainkäytössä on tavallista, että siinä on kyse sellaisista tiedoista, jotka ovat julkisuuslain tai muiden, hallinnon menettelyllisten substanssilainsäädösten nojalla olleet hallinnossa salassa pidettäviä. Salassapito perustuu tavallisimmin yksityiselämän suojelemiseen taikka liiketoiminnan kilpailumahdollisuuksien turvaamiseen. 

Hallintolainkäytössä on tavallisimmin kysymys muutoksenhausta hallinnossa tehtyyn päätökseen. Hallintotuomioistuimessa ei siten ole kysymys asianosaisten vaatimusten ensiasteen itsenäisestä ratkaisemisesta, vaan kyse on hallinnossa tehdyn päätöksen laillisuuden arvioinnista. Mietinnössä esitetyn lisäksi tuomioistuimen toiminnan kontrolloiminen mahdollisimman laajan julkisuuden kautta ei ole siinä määrin perustelua kuin yleisissä tuomioistuimissa, missä tuomioistuimet täysin itsenäisesti muotoavat ratkaisunsa.

Oulun hallinto-oikeus pitää työryhmän ehdotuksen lähtökohtaa oikeana.

Julkisuus oikeusturvan saamisen takeena

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin peruspilareihin kuuluu kaikkien, myös muiden kuin asianosaisten mahdollisuus seurata lainkäyttöä, vaikkakin tuomioistuimien aseman tulee edelleenkin olla riippumaton. Laaja julkisuus edistää preventiivistä oikeussuojaa. 

Julkisuus ei merkitse sitä, että tuomioistuimia voitaisiin painostaa. Tosiasiassa tietoisuus siitä, että tuomioistuimen päätös voi tulla julkiseksi, saattaa merkitä sitä, että tuomarit harkitsevat mikäli mahdollista vieläkin huolellisemmin päätöstään ja erityisesti sen perusteluja. 

Toisaalta tuomareilla voi joskus olla vaikeaa puolustautua arvostelua vastaan, jos sinänsä julkisissa päätöksissä joudutaan olennaisia osioita salaamaan yleisöjulkisuudelta esimerkiksi asianosaisten yksityiselämän tai liiketoiminnan suojelemiseksi. Tässä suhteessa on punnittava, onko yhteiskunnassamme tärkeämpää yksityisyyden suojaaminen vai luottamus tuomioistuintoimintaan. Jos jälkimmäinen asetetaan ehdottomasti etusijalle, niin oikeudenkäynnin tulisi olla kaikissa suhteissa täysin avointa eikä tällaista lainsäädäntöä lainkaan tarvittaisi.

Oulun hallinto-oikeus katsoo, että työryhmän ehdotukset julkisuuden rajaamiseksi ovat perusteltuja.

Harkintavallan lisääminen julkisuuden lisäämiseksi yksittäisissä tapauksissa

Työryhmä ehdottaa tuomioistuimille annettavan monelta osin harkintavaltaa antaa sinänsä lain perusteella salassa pidettäviäkin tietoja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi tai asiaan liittyvän, painavan yleisen edun vuoksi. Tällainen on uutta ja korostaa hallinto-oikeusprosessin merkitystä hallintomenettelyyn nähden julkisuuskysymyksiinkin. 

Oulun hallinto-oikeus pitää hallinto-oikeuksien harkintavallan lisäämistä periaatteessa hallintotuomioistuinten arvostusta korostavana. Tuomioistuinten on otettava tämä haasteena vastaan, mikäli työryhmän esitys etenee lainsäädännöksi.

Aina julkiseksi tulevat osiot hallintotuomioistuinten toiminnassa

Työryhmä esittää, että hallintotuomioistuinten lainkäyttötyössä tulisivat aina julkisiksi lopputulos ja sovellettavat lainkohdat. Ehdotuksen perustelujen mukaan lopputulos ei sisällä lausumana muuta kuin valituksen hyväksymisen, hylkäämisen, päätöksen kumoamisen, asian palauttamisen, siirtämisen, lausunnon raukeamisen, tms. Tämä on muuten salaisena pidettävien päätösten osalta tärkeä rajaus. Hallintotuomioistuinten päätöslausumat saattavat nimittäin sisältää sellaisiakin tietoja, jotka muuten olisivat salassa pidettäviksi luokiteltuja. 

Sinänsä työryhmän aina julkiseksi tulevat osiot sisältävät tuomioistuintoiminnan tilastoinnin kannalta olennaisia ja tärkeitä tietoja ja siinä suhteessakaan Oulun hallinto-oikeus ei näe syytä kritisoida työryhmän perusteltua esitystä.

Suullisen käsittelyn julkisuutta koskevat säännökset

Suullisen käsittelyn julkisuutta koskevat ehdotukset uusiksi säännöksiksi laajentaisivat tuomioistuinten toimivaltaa harkita julkisuuden laajentamista ja supistamista. Ehdotukset korostavat tuomioistuinten velvollisuutta suullisia käsittelyjä järjestäessään jo etukäteen arvioida, tuleeko suullisissa käsittelyissä mahdollisesti esille kysymyksiä, jotka voisivat estää sinänsä julkiseksi tarkoitetun käsittelyn, tai tulisiko juuri tietyn asian käsittely järjestää julkisena, vaikka yleensä asia normaalisti käsiteltäisiin suljettuna. Tämä kysymys on otettava suullisista käsittelyistä päätettäessä aivan erikseen puntaroitavaksi.

Oulun hallinto-oikeus näkee työryhmän esityksen tältäkin osin uutena haasteena hallintotuomioistuinten toiminnalle eikä vastusta esitystä.

2.	Oulun hallinto-oikeuden näkemyksiä työryhmämietinnön yksityiskohtiin

Oikeudenkäynnin julkisuutta koskevien säännösten eriyttäminen 

Oulun hallinto-oikeus pitää välttämättömänä, että oikeudenkäynnin julkisuudesta annetaan erilliset lait koskien yleisiä tuomioistuimia ja hallintotuomioistuimia. Yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten prosessin kohde eroaa toisistaan siinä määrin, että julkisuuskysymysten säänteleminen samassa laissa olisi sekavaa.

Työryhmän ehdotus tuo ensimmäistä kertaa lainsäädännön tasolla esille hallintolainkäytössä eroavaisuuden asianosaisjulkisuuden ja yleisöjulkisuuden välillä. Eron tekeminen on selkeyttävää ja tarpeellista. Ehdotettu sääntely myötäilee niitä kokemuksia ja näkemyksiä, mihin on sopeuduttu jo vallitsevassa oikeuskäytännössä. Oikeuskäytännön nostaminen lainsäädännön tasolle on nähtävä oikeustilaa selkeyttävänä. Muutoinkin julkisuuskysymysten kokoaminen yhteen, hallintolainkäyttöä koskevaan lakiin on kannatettava pyrkimys.

Diaarijulkisuus

Työryhmä on nostanut esille yhden nykyiseen oikeustilaan nähden merkittävän julkisuuteen liittyvän ongelman. Diaarijulkisuus saattaa musertaa pyrkimyksen turvata perustellusti tärkeää yksityisen elämän ja liiketoiminnan kilpailumahdollisuuksien suojaamista. Työryhmä on esittänyt säädettäväksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettavaan lakiin 3 §:n 2 momenttiin säännöksen, jonka mukaan hallinto-oikeuden normaalin toiminnan kannalta välttämättömät, diaariin joka tapauksessa merkityt henkilön tunnistetiedot, olisi kuitenkin pidettävä salassa julkisuuslaissa tai muussa laissa yksityisyyden suojan, henkilön turvallisuuden tai verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain mukaan. Tämä säännös ilmeisesti koskisi valtaosaa hallintotuomioistuimissa käsiteltävistä asioista. 

Käytännössä ehdotetulla säännöksellä on tarkoitus ratkaista keskeiseltä osin hallintotuomioistuinten toiminnan julkisuuteen liittyvä kysymys. Diaarista saatavien tietojen ja asian lopputuloksesta saatavien tietojen yhdistelmästä ei ulkopuolinen saisi saada selville julkisuuslain tai muiden lakien nojalla salassa pidettäviä tietoja. Nykyisin tuomioistuimissa on olemassa ns. asiakaspäätteet, mistä kuka tahansa saattaa tulla seuraamaan tuomioistuinten diaaria. Kun hallintotuomioistuimessa tulee asia vireille, tiedot syötetään diaariin. Tässä vaiheessa, mikäli työryhmän ehdotus tältä osin toteutuu, tulisi tuomioistuimissa olla valmius erotella vireille tulevista asioista sellaiset, joista asiakaspäätteeltä ei olisi saatavissa ehdotuksen 3 §:n 2 momentissa tarkoitettuja tunnistetietoja, niistä asioista, missä tunnistetiedot voivat olla. Työryhmä ei ole mietinnössään tarkemmin määritellyt, onko erottelu tarkoitus tehdä jotenkin asiaryhmäkohtaisesti vai peräti vain asiakohtaisesti. Asiaryhmäkohtaisuus tuntuu selvästi perustellummalta. Silloin syntyy kysymys, kuinka huolehditaan siitä, että kaikissa hallintotuomioistuimissa toimitaan samalla tavoin. Ilmeisesti säädöstasolla tulisi luetella julkisuuslain ja verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain lisäksi ne muut lait, joiden soveltamisessa hallintotuomioistuimissa diaarijulkisuus on lähtökohtaisesti erilainen. 

Tällaisen järjestelmän luominen on sinänsä perusteltua, mutta sen käytännön toteuttaminen vaatii lisää selvittämistä ja ohjeistusta.

Ehdotuksen 3 §:n 2 momentissa on ilmeisesti kirjoitusvirhe. Kohta, jossa lukee "... tunnistetiedot, jos tieto... ilmaisevat" tulisi kuulua "... tunnistetiedot, jos tiedot... ilmaisevat"

Asianosaisen oikeus tiedonsaantiin

Työryhmän ehdotuksen 6 §:n säännös asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin sisältää uutta, osin kansainvälisestä oikeuskäytännöstä omaksuttua ajattelua. Säännös on selkeä ja toisaalta erityisesti 2 momentin salassapitosäännösten selkeyttäminen on tervetullut lisä tuomioistuimien käytännön toimintaan.

Läsnäolo suljetussa käsittelyssä

Hallintolainkäytössä on ollut epämääräinen oikeustila sen suhteen, kuka suullisessa käsittelyssä saa kulloinkin olla läsnä, kun asia sinänsä käsitellään ”suljetuin ovin”. Työryhmän ehdotus on tähän nähden kannatettava. Tässä laissa tulisi olla lisäksi viittaussäännös työryhmän perusteluissa mainittuun vaitiolovelvollisuuteen sellaisten henkilöiden osalta, jotka tuomioistuimen luvalla saavat olla läsnä suljetussa käsittelyssä.

Julkisuutta koskevan ratkaisun tekeminen

Julkisuutta koskeva ratkaisu hallintotuomioistuimessa voidaan ehdotuksen mukaan tehdä kahdella eri tavalla: joko viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisessa menettelyssä taikka hallintolainkäyttölain mukaisessa menettelyssä. Työryhmän ehdotuksen 14 §:n 2 momenttia ja yksityiskohtaisia perusteluja lukiessa jää tulkinnanvaraisuutta sen suhteen, missä järjestyksessä ratkaistaan asianosaisen pyyntö saada tieto tai asiakirja, joka liittyy vireillä olevaan oikeudenkäyntiin. Voidaanko asianosaisen pyyntö ratkaista joskus ensiksi mainitussa menettelyssä vai tulisiko se aina viedä hallintolainkäyttölain mukaiseen menettelyyn? Asia vaatii täsmennystä ainakin perustelujen tasolla. Käytännössä tuntuisi omituiselta, että hallintotuomioistuimessa joku hallintotuomioistuimen virkamies voisi ottaa asiakirjat asiaa käsittelevältä lainkäyttökokoonpanolta kesken käsittelyn ja ratkaista asianosaisen vireille paneman julkisuuskysymyksen. Ulkopuolisen osalta asia ei ole ongelmallinen.

Päätösvaltainen kokoonpano

Työryhmän ehdotuksen 15 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan hallintotuomioistuimessa julkisuusasia ratkaistaan silloin, kun hallintotuomioistuimen virkamies on kieltäytynyt tiedon tai asiakirjan antamisesta, hallintoasiana kokoonpanossa, johon kuuluu vähintään yksi lainoppinut jäsen. Työryhmän yksityiskohtaisissa perusteluissa tämän kohdan osalta todetaan, että asia voitaisiin ratkaista myös normaalissa kolmen jäsenen kokoonpanossa taikka vahvennetussa kokoonpanossa. Tältä osin voidaan huomauttaa, että hallintoasian käsittelystä hallinto-oikeuksissa ei ole lainkaan kokoonpanosäännöksiä. Työryhmän esittämän pykälän sanamuoto sinänsä antaa mahdollisuuden järjestää päätöksenteko täysin vapaasti. Se voinee tapahtua vaikka esittelystä, vaikka hallinto-oikeuslaki ei tunnekaan hallintoasioissa esittelyjärjestelmää.
 
Muutoksenhaku hallintoasiana tehtyyn päätökseen

Työryhmän ehdotus siitä, että tuomioistuimen hallintoasiana tekemästä päätöksestä saadaan hakea muutosta suoraan korkeimmalta hallinto-oikeudelta (16 § ), selkeyttää nykyistä käytäntöä. Kirjoitusteknisesti esityksessä sanonta ”hallintoasian järjestyksessä” lienee epätäsmällinen, koska hallintotuomioistuimista annetuissa laeissa ei ole säännöksiä, kuinka hallintoasia itse asiassa hallintotuomioistuimissa käsitellään. 

Muutoksenhaku hallintolainkäyttöasiana tehtyyn päätökseen

Työryhmän ehdotuksen 17 §:n mukaan hallintolainkäyttölain mukaisessa menettelyssä tehtyyn päätökseen haetaan muutosta samassa järjestyksessä kuin pääasiaan. Päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Työryhmän asianomaisen säännöksen perusteluissa lähdetään siitä, että esimerkiksi suullisen käsittelyn taltioinnin epäämistä koskevasta päätöksestä voisi pääasian muutoksenhaun yhteydessä erikseen hakea muutosta. Voiko tällaisella erillispäätöksellä olla sellaista vaikutusta itse pääasiaratkaisun kannalta, että se voisi johtaa siihen, että pääasiaratkaisukin olisi kumottava? Työryhmä ei ole perusteluissa käsitellyt tuomioistuimen ratkaisua yleisön läsnäolon rajoittamisesta julkisessa käsittelyssä muutoksenhaun kannalta. Oulun hallinto-oikeuden mielestä lainsäädännön jatkovalmistelun yhteydessä tulisi harkita, voidaanko kaikkien tällaisten oikeudenkäynnin järjestämiseen liittyvien ratkaisujen osalta säätää muutoksenhakukielto.

Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain muuttamisesta 11 §

Työryhmän ehdotuksessa laiksi viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain muuttamisesta, sen 11 §:n  3 momentin viimeisessä lauseessa  ” Asiakirjasta, joka kuuluu hallintolainkäyttöasian oikeudenkäyntiaineistoon, saa olla antamatta tiedon muissa  ( ilmeisesti tästä puuttuu sana ”kuin” ) 2 momentin 7-9 kohdissa tarkoitetuissa tapauksissa vain, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassa pidettävän edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.”

Lopuksi

Oulun hallinto-oikeuden mielestä työryhmän ehdotus laiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa on lähtökohdiltaan ja yksityiskohdiltaan onnistunut: Lainsäädäntöä tältä osin kaivataan. Hallituksen esityksen muotoon muokattaessa oikeusministeriössä käytäneen läpi mietinnön kieliasuun liittyvät kysymykset.

Hallinto-oikeuden ylituomari	Heikki Jukarainen