Dnro

81`C y t &1si

Wt'-ct I arc.

SOSIAALI- JA
TERVEYSMINISTERIÖ	STM/1780/2005
20.9.2005
Oikeusministeriö
Viite	OM:n lausuntopyyntö 22.6.2005 (OM 24/41/2004, OM 38/41/2002)

Asia	OIKEUSMINISTERIÖN TYÖRYHMÄMIETINNÖT 2005:6 (OIKEUDEN-KÄYNNIN JULKISUUS HALLINTOTUOMIOISTUIMISSA) JA 2005:7 (OIKEUDENKÄYNNIN JULKISUUS YLEISISSÄ TUOMIOISTUIMISSA)

Pyydettynä lausuntonaan sosiaali- ja terveysministeriö lausuu seuraavaa.

Sosiaali- ja terveysministeriö pitää hyvänä, että oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa ja yleisissä tuomioistuimissa säädetään erikseen omana asiakokonaisuutenaan. Kuten esityksissä todetaan, julkisuusperiaatteen tavoitteet ovat erilaiset eri oikeuden aloilla ja näin voidaan ottaa paremmin huomioon kummankin lainkäyttötoiminnan erityispiirteet.
Oikeudenkäynnin julkisuus hallintotuomioistuimissa

Oikeusministeriön työryhmän mietintö 2005:6 sisältää ehdotuksen oikeudenkäynnin julkisuutta koskevaksi lainsäädännöksi hallintotuomioistuimissa. Mietinnössä selvitetään hallintolainkäytön erityispiirteitä ja niiden vaikutusta lainkäytön julkisuutta koskevaan uudistustyöhön. Hallintolainkäytössä on tavallisesti kysymys muutoksenhausta hallintoviranomaisen päätökseen, joten hallintotuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa on jo tehty ratkaisu hallintoviranomaisessa. Hallintolainkäyttöasioille on ominaista, että ratkaisu perustuu ainakin osittain sellaisiin henkilön yksityiselämää tai liiketoimintaa koskeviin tietoihin, jotka ovat julkisuuslain tai muun lain nojalla salassa pidettäviä.

Oikeudenkäynnissä asian käsittelyn pohjana ovat ne asiakirjat, jotka kuuluvat saman asian aikaisempaan käsittelyvaiheeseen hallinnossa ja jotka asiaa aikaisemmin käsitellyt viranomainen yleensä toimittaa hallintotuomioistuimelle ja joita se on voinut hankkia viran puolesta. Asianosaiset eivät siten itse määritä oikeudenkäyntiaineiston sisältöä. Tämän vuoksi sosiaali- ja terveysministeriö pitää perusteltuna lähtökohtaa, että oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus hallintolainkäytössä määräytyy pääosin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki) tai muussa laissa olevien salassapitosäännösten mukaisesti.
Postiosoite: PL 33, 00023 Valtioneuvosto	Puhelin: (09) 16001	Sähköposti:	
Käyntiosoite: Meritullinkatu 8, Helsinki	Telekopio: (09) 160 74126
(Kirjaamo)	Email:kitjaamo.stm@stm.vn.fi
X400:G=kirjaamo;S=stm;O=stm;	
P,11. A=rnailnetr=fi

2 (8)
Oikeudenkäyntiä koskevien tietojen julkisuus
Sosiaali- ja terveysministeriö pitää ehdotettua 3 §:n 2 momenttia diaaritietojen osittaisesta salaamisesta kannatettavana. Säännös mandollistaa hallintotuomioistuinten päätösten nykyistä laajemman julkisuuden ja perustelujen entistä yksityiskohtaisemman ja täydellisemmän kirjoittamisen. Esimerkiksi sosiaalivakuutukseen ja sosiaali- ja terveydenhuoltoon yleensä liittyvien päätösten luonteen vuoksi niistä tulee poistaa kaikki salassa pidettävät tai henkilön tunnistamisen mandollistavat tie-dot. Diaarinumeron salaaminen mandollistaa oikeustapausten julkistamisen ilman henkilöiden tunnistetietoja. Oikeuskäytännön seuraamisen mandollisuus edistää oikeuden toteutumisen läpinäkyvyyttä. Sosiaali-ja terveysministeriö on lautakuntia koskevan lainsäädännön kehittämisen yhteydessä korostanut myös oikeustapausrekistereiden merkitystä oikeudenkäynnin avoimuuden vahvistajana.

Oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuus
Esityksen lähtökohdat ovat sosiaali- ja terveysministeriön mukaan kannatettavia. Esityksessä ehdotetaan hallintotuomioistuimille mandollisuutta poikkeuksellisesti laajentaa oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuutta siitä, miten se määräytyy hallinnossa. Ehdotusta perustellaan oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille perustuslain 21 §:ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa asetetuilla vaatimuksilla.
Asianosaisen oikeus tiedonsaantiin
Asianosaisen tiedonsaantioikeutta on esityksessä jonkin verran laajennettu nykyisestä perusteluna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimus.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin rajoitukset asianosaisen tiedonsaannille tulevat useimmiten kyseeseen sosiaali- ja terveysministeriön toimi-alalla silloin, kun tiedon antaminen asianosaiselle voi saattaa tietoja antaneen henkilön turvallisuuden vakavaan vaaraan (esimerkiksi lastensuojeluilmoituksen yhteydessä) tai kun tietoja pyydetään asiakirjasta, joka sisältää toisesta henkilöstä laadittuja arkaluonteisia terveydentila-tietoja tai tietoja, jotka koskevat hänelle annettuja sosiaalihuollon palveluja. Joissakin tilanteissa lapsen ja hänen edustajansa (huoltajien) edut saattavat olla vastakkaisia ja lapsen edustajalta voidaan evätä tie-don saanti lapsen erittäin tärkeän edun perusteella. Tällainen tilanne voi syntyä lasten huoltajuus- ja lastensuojeluasioissa.

Lakiehdotuksen 11 §:n perusteluissa on lausuttu, että salassapito koskee myös sivutoimisia jäseniä ja asiantuntijoita sekä esittelijän ratkaisuehdotusta, jonka pohjalta tuomioistuimen neuvottelu käydään. Esittelijän ratkaisuehdotuksen salassapito merkitsee muutosta nykyiseen käytäntöön verrattuna, ja mandollistaa entistä paremmin oikeusturvan toteutumisen sosiaalivakuutuksessa, jossa on kyse pakollisesta sosiaaliturvasta. Päätösharkinnan ja ratkaisuehdotuksen julkisuuden ja salassapidon osal-

3 (8)
ta tähänastinen sääntely on ollut puutteellista. Oikeudenkäynnin julkisuudesta annettu laki ei ole koskenut asianosaisjulkisuutta, joka on säännelty prosessilainsäädännössä. Tuomioistuinten riippumattomuus edellyttää neuvottelusalaisuuden ehdotonta säilyttämistä. Päätöksen perusteluista tulee kuitenkin ilmetä asian ratkaisuun vaikuttaneet seikat.

Sosiaali- ja terveysministeriö yhtyy esityksen perusteluissa todettuun, että asianosaisen tiedonsaantia koskevassa sääntelyssä on huolehdittava siitä, ettei muutoksenhaku hallintoasiassa johda automaattisesti siihen, että asianosaiselta hallintomenettelyssä julkisuuslain 11 §:n 2 momentin perusteella salassa pidetyt asiakirjat tulevat julkisiksi lainkäyttövaiheessa. Ehdotettu 6 §:n 3 momentti merkitsee asianosaisen tiedonsaantioikeuden laajennusta verrattuna nykyiseen sääntelyyn. Esitystä perustellaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksella. Sosiaali- ja terveysministeriö pitää esitystä perusteltuna tältä osin.

Toimeentuloturvan muutoksenhaku sosiaalivakuutuksessa

Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla hallintolainkäyttö ja sen julkisuutta koskevat kysymykset vakuutusoikeuden alalla liittyvät toimeentuloturvan muutoksenhakuun. Sosiaalivakuutusasioiden muutoksenhakujärjestelmä koostuu pääsääntöisesti ensimmäisenä valitusasteena toimivasta lautakunnasta ja ylimpänä muutoksenhakuasteena toimi-vasta vakuutusoikeudesta. Valituksia käsitellään vuosittain noin 40 000 kappaletta.

Menettelytapojen osalta hallintolain ja hallintolainkäyttölain valvonta tapahtuu sosiaalivakuutuksen muutoksenhakujärjestelmissä viime kädessä Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vakuutusoikeuslain (132/2003) 19 §:n mukaisesti.
Toimeentuloturvan muutoksenhakukomitea
Viimeksi toimeentuloturvan muutoksenhaun uudistustarpeita on käsitelty toimeentuloturvan muutoksenhakukomiteassa (Toimeentuloturvan muutoksenhaku. Toimeentuloturvan muutoksenhakukomitean mietintö KM 2001:9). Komitea selvitti muutoksenhakujärjestelmän uudistamistarpeita kokonaisuutena, johon kuuluvat toimeentuloturvan muutoksenhaun eri vaiheet.
Toimeentuloturvan muutoksenhakukomitean toimeksiannossa todettiin, että toimeentuloturva-asioita koskevien valitusten suuren määrän vuoksi ja erityisen asiantuntemuksen turvaamiseksi lautakuntajärjestelmä on tarkoituksenmukaista säilyttää. Komitea ehdotti, että muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena toimivat edelleen lautakuntatyyppiset muutoksenhakuelimet. Komitea selvitti myös muutoksenhakumenettelyä eri lautakunnissa ja mandollisuuksia lautakuntajärjestelmän ja niissä noudatettavan menettelyn selkeyttämiseen ja yhdenmukaistamiseen. Komitea laati ehdotuksen muutoksenhakulautakuntien kehittämislinjoiksi. Komitean ehdotusten mukaisesti on usealla eri lainmuutoksella toteutettu va-

4 (8)
kuutusoikeuslain kokonaisuudistus sekä vahvistettu eläkelautakuntien hallinnollista itsenäisyyttä. Tapatunnalautakunnan ja eläkelautakunnan rahoitus uudistuu vuoden 2006 alusta. Lisäksi kaikki muutoksenhaku-lautakunnat asettaa nykyisin valtioneuvosto. Toimeentuloturvan muutoksenhakukomitean jatkotyön tarkoituksena on vahvistaa muutoksenhakulautakuntien asema tuomioistuimen kaltaiseksi.

Suullisen käsittelyn julkisuus
Työryhmän mietinnössä todetaan, että hallintolainkäytössä on asiaryhmiä, joissa oikeudenkäyntiaineistossa on usein sellaisia asianosaista tai muuta yksityistä henkilöä tai yritystä koskevia tietoja, jotka ovat julkisuuslain tai jonkin erityislain mukaan salassa pidettäviä. Tällaisia tietoja liittyy erityisesti sosiaaliturvaa tai verotusta koskevien asioiden käsittelyyn, mutta niitä on muissakin asiaryhmissä. Jos asianosaisen yksityisyyden suojan tai liike- tai ammattisalaisuuden suojan perusteella salassa pidettäviksi säädetyt tiedot tulisivat laajasti julkisiksi muutoksenhakuvaiheessa, tämä voisi toimia tosiasiassa muutoksenhaun esteenä ja vähentää siten asianosaisten oikeusturvaa.

Esityksen mukaan käsittely on toimitettava aina suljettuna, jos siinä esitetään tieto, joka on julkisuuslain tai muun lain mukaan salassa pidettävä. Tuomioistuin voisi kuitenkin päättää, että suullinen käsittely on tällöinkin julkinen, jos tämä on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi. Perustelujen mukaan harkinnanvaraisen julkista käsittelyä koskevan säännöksen soveltamisessa olisi keskeistä nimen-omaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutuminen yksityisten asianosaisten näkökulmasta eikä tuomioistuin voisi päättää asiasta pelkästään sen vuoksi, että asia kiinnostaa yleisöä. Sosiaali- ja terveysministeriö esittää harkittavaksi, että tämä ilmenisi suoraan lainsäännöksestä eikä vain sen perusteluista.

Sosiaalivakuutuksessa on tavoitteena, että oikeudenkäynnin julkisuus koskee myös muutoksenhakulautakuntia. Viimeksi tämä ilmenee työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnasta annetussa laissa (677/ 2005). Eläkelautakunnan, tapaturmalautakunnan, tarkastuslautakunnan, sosiaalivakuutuslautakuntien ja työttömyysturvalautakunnan osalta on säädetty erikseen HLL 37 §:n mukaisesta suullisesta käsittelystä. Muutoksenhakulautakunnilla ei lain mukaan ole kuitenkaan samanlaista velvollisuutta kuten hallinto-oikeuksilla järjestää HLL 38 §:n mukaisesti suullinen käsittely asianosaisen pyynnöstä. Sosiaali- ja terveysministeriössä on parhaillaan vireillä toimeentuloturvan muutoksenhakujärjestelmien kokonaisuudistuksen loppuunsaattaminen. Tämän lainvalmistelun yhteydessä on ilmennyt, että HLL 38 §:n mukainen velvollisuus suullisen käsittelyn järjestämisestä kaikissa muutoksenhakulautakunnissa on perusteltu sen jälkeen kun HLL 37 §:n tulkintakäytäntö on vakiintunut ja sen toimivuudesta on saatu kokemusta. Eläkelautakunnassa suulliset käsittelyt HLL 38 §:n mukaisesti aloitetaan vuoden 2007 alus-ta.

5 (8)
Suullisen käsittelyn julkisuus on toimeentuloturvan muutoksenhaussa ongelma. Muutoksenhakulautakuntien käsittelyssä on lähes poikkeuksetta kysymys yksityiselämän suojaamiseksi salassa pidettävistä tiedoista. Sosiaali- ja terveysministeriön näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltaminen sosiaalivakuutusasioissa tulisi jäädä muutoksenhakuelimen itsensä ratkaistavaksi.
Oikeudenkäynnin julkisuus yleisissä tuomioistuimissa

Voimassa olevan oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain mukaan oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta on pääsääntöisesti voimassa, mitä julkisuuslaissa säädetään. Esityksen mukaan salassapitosääntely yleisissä tuomioistuimissa ei rakennu enää julkisuuslain säännöksille, vaan tuomioistuinten tapauskohtaiselle harkinnalle ja salassapitomääräyksille. Tätä voidaan pitää merkittävänä muutoksena.

Sosiaali- ja terveysministeriö on Oikeudenkäynnin julkisuus —toimi-kunnan mietinnöstä (komiteanmietintö 2002:1) antamassaan lausunnossa katsonut, ettei tämä ole perusteltua ainakaan sosiaali- ja terveyden-huoltoa koskevien tietojen osalta. Sosiaali- ja terveysministeriö on katsonut, että asianosaisten tulee voida luottaa siihen, että heidän muun lainsäädännön perusteella salassa pidettävät tietonsa säilyvät luottamuksellisina myös tuomioistuinprosessissa, jollei tällaisen seikan paljastamiselle ole painavaa perustetta. Samoin on katsottu, että pelko tietojen julkiseksi tulosta saattaa vaikuttaa asianosaisen halukkuuteen saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi tai rajata asiaanliittyvän näytön esittämistä.

Kuten esityksissä todetaan julkisuusperiaatteen tavoitteet ovat erilaiset eri oikeuden aloilla ja esim. rikosoikeudenkäynnissä sillä on korostunut merkitys. Sosiaali- ja terveydenhuollon tietoja käsitellään paljon hallintolainkäytössä, jossa oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus määräytyy pääosin julkisuuslaissa tai muussa laissa olevien salassapitosäännösten mukaisesti. Tämän vuoksi sosiaali- ja terveysministeriö pitää esitystä myös yleisten tuomioistuinten osalta pääosin hyväksyttävänä.

Tiedot oikeudenkäynnistä

Sosiaali- ja terveysministeriö esittää harkittavaksi, että alaikäisen (alle 18-vuotiaan) asianomistajan henkilöllisyyden salaamisen olisi suoraan lakiin perustuvaa, ilman tapauskohtaista harkintaa tapahtuvaa, ehdotetun 5 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 23 §:n 3 momentin 1 kohdan tarkoittamissa tapauksissa.

Oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuus

Ehdotettu 7 §:n 1 momentin 2 kohdan säännös merkitsee muutosta nykytilaan. Perustelujen mukaan yksityiselämän suojan ja eräiden muidenkin tärkeiden intressien suojan ydinsisältö on turvattu suoraan lain

6 (8)
nojalla ja että tämän suojan murtamiselle myös oikeudenkäynnissä tulee olla vahvoja perusteita.

Esityksen perusteluissa todetaan omaksutun näkökulma, että henkilön yksityiselämään, terveydentilaan, vammaisuuteen tai sosiaalihuoltoon liittyvää tietoa ei oikeudenkäynnin korostetusta julkisuudesta johtuen tarvitse sinällään suojata niin voimakkaasti kuin tiedon ollessa muun viranomaisen kuin tuomioistuimen hallussa. Esimerkiksi pahoinpitely-asian asianomistajaa koskeva lääkärintodistus olisi ehdotuksen mukaan tyypillisesti sellainen asiakirja, joka ei olisi ehdotetun lain mukaan muutoin kuin poikkeuksellisesti suoraan lain nojalla salassa pidettävä. Arkaluonteisista terveydentilatiedoista olisi pahoinpitelyasiassa kysymys lähinnä esimerkiksi silloin, jos pahoinpitely olisi aiheuttanut asianomistajalle mielenterveyteen liittyviä sairauksia tai vammat ilmensivät sukuelimien alueella.

Perusteluissa todetaan edelleen, että sosiaalihuolto –käsitteellä puolestaan tarkoitettaisiin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdassa mainittua sosiaalihuollon asiakkuutta ja henkilön saamaa etuutta, tukitointa ja sosiaalihuollon palvelua. Sosiaalihuollon asiakkuus ja sosiaalihuolto puolestaan on määritelty sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 3 §:ssä. Näiden tietojen mandollinen arkaluonteisuus olisi ehdotuksen mukaan harkittava yksittäistapauksittain.

Sosiaalihuolto –käsite on nykylainsäädännössä niin laaja, että se kieltämättä sisältää palveluja, joiden asiakkuutta ei voida pitää arkaluonteisena tietona. Kuitenkin sosiaali- ja terveysministeriön käsityksen mukaan sosiaalihuollon asiakkuutta koskevan tiedon arkaluonteisuuden määrittely yksittäistapauksissa voi johtaa tulkintaristiriitoihin ja erilaisiin käytäntöihin eri kunnissa tai viranomaisissa. Esimerkiksi päivähoidon osalta voi olla vanhemmille itsestään selvää, että lapsen asiakkuus on julkinen eikä arkaluonteinen tieto, mutta erityispäivähoitoa tarvitseva lapsen asiakkuus ja erityisen tuen tarve on arkaluonteinen tieto, jota ei voi ilman vanhempien suostumusta ilmaista.

Sosiaali- ja terveysministeriö kiinnittää huomiota siihen, että edellä kuvattu yksityisyyden suojan tarve voi tulla esille sosiaalivakuutusasiassa myös Korkeimmassa oikeudessa sen käsitellessä tapaturmavakuutuslain 53 b §:n mukaista ammattitautia, tapaturmaa tai urheilijan tapaturmaa koskevaa asiaa.

7 § 1 momentti 4 kohdan osalta sosiaali- ja terveysministeriö yhtyy näkemykseen, että oikeudenkäyntiasiakirjan, joka sisältää tietoja nuoresta rikoksentekijästä laaditusta henkilötutkinnasta, nuorisorangaistuksen toimeenpanosuunnitelmasta ja yhdyskuntapalvelun soveltuvuusselvityksestä, säätäminen salassa pidettäväksi suoraan lain nojalla on perusteltua epäselvyyksien ja tulkintaongelmien välttämiseksi.

Ehdotetun 8 §:n mukaan tuomioistuin voi asianosaisen pyynnöstä tai erityisestä syystä muutoinkin päättää, että oikeudenkäyntiasiakirja on

Hallitussihteeri

pidettävä tarpeellisin osin salassa, jos siihen sisältyy muussa laissa salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja ja tällaisen tiedon julkiseksi tuleminen todennäköisesti aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. perustelujen mukaan Iähtökohtaisesti 8 §:ssä säännelty salassapitomääräys annetaan asianosaisen aloitteesta. Tuomioistuimella on kuitenkin mahdollisuus antaa salassapitomääräys myös omasta aloitteestaan esim. silloin, jos asianosainen ei oikeudenkäyntiavustajan puuttuessa ymmärrä itse valvoa omaa etuaan asiassa. Lisäedellytyksenä on, että salattavan tiedon julkiseksi tuleminen todennäköisesti aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Perustelujen mukaan salassapitomääräyksen pyytäjän olisi esitettävä uskottava selvitys haitan aiheutumisesta. Sosiaali- ja terveysministeriö kiinnittää huomiota alaikäisten oikeudenkäynnin asian-osaisten asemaan tässä suhteessa ja siihen, tulevatko heidän etunsa riittävästi turvatuksi ehdotetulla säännöksellä. Ilman oikeudenkäyntiavustajaa oikeudenkäyntiin osallistuvan alaikäisen asema on riippuvainen siitä, että tuomioistuin viran puolesta valvoo hänen etuaan.

Asianosaisen tiedonsaantia koskeva 11 §:n 2 momentin 1 kohdan rajoitus mm. lastensuojeluilmoituksen tekijän yhteystiedoista on sosiaali- ja terveysministeriön mukaan tarpeellinen.
7 (8) Heidi Mains-Haatanen Suullisen käsittelyn julkisuus
Esityksen perustelujen mukaan asianosaisella itsellään on päävastuu siitä, että asian käsittely pidetään suljettuna. Vaikka tuomioistuin voikin prosessinjohdolla vaikuttaa asiaan, sosiaali- ja terveysministeriö kiinnittää huomiota alaikäisten oikeudenkäynnin asianosaisten asemaan tässä suhteessa ja siihen, tulevatko heidän etunsa riittävästi turvatuksi ehdotetulla säännöksellä.
Ratkaisun julkisuus

Tältä osin viitataan edellä esityksen kohtaan tiedot oikeudenkäynnistä 23 §:n 3 momentista lausuttuun.
&AA, Kansliapäällikkö	Markku Lehto

8 (8)

TIEDOKSI STMIPSO STM/TRO STM/VAO STM/Kirjaamo