Oikeusministeriö 
Lainvalmisteluosasto
PL 25

000230   VALTIONEUVOSTO 	30.8.2005	1 (6)

Lausuntopyyntönne  OM  24/41/2004

OIKEUDENKÄYNNIN JULKISUUS HALLINTOTUOMIOISTUIMISSA –TYÖRYHMÄN MIETINTÖ 2005:6

Suomen Asianajajaliitto esittää lausuntonaan otsikossa mainitun työryhmän mietinnön johdosta kunnioittaen seuraavaa.

1	Tausta

Työryhmän mietintö perustuu aikaisempaan Oikeudenkäynnin julkisuus –toimikunnan mietintöön 7.2.2002 (Komiteanmietintö 2002:1). Asianajajaliitto antoi kyseistä mietintöä koskevan lausunnon 22.4.2002. Oikeusministeriö päätti sanotun mietinnön johdosta saadun lausuntopalautteen jälkeen, että yleisille tuomioistuimille ja hallintotuomioistuimille säädetään omat oikeudenkäynnin julkisuutta koskevat lakinsa. Oikeusministeriö asetti hallintotuomioistuimia koskevaa uudistusta valmistelemaan Oikeudenkäynnin julkisuus hallintolainkäytössä –työryhmän, joka antoi mietintönsä 3.7.2003 (Komiteanmietintö 2003:8). Asianajajaliitto antoi kyseistä mietintöä koskevan lausunnon 13.10.2003. 

Asianajajaliitto toteaa pitävänsä tarpeellisena uudistaa ja ajantasaistaa säännökset, jotka koskevat oikeudenkäynnin julkisuutta hallintotuomioistuimissa. Mietinnön ehdotukset vastaavat pääosin Asianajajaliiton näkemystä ja liitto kannattaa mietinnön mukaisen hallituksen esityksen antamista jäljempänä mainituin huomautuksin. 

2	Yleisiä huomioita uudistuksen lähtökohdista

Hallintomenettelyssä noudatetaan julkisuusperiaatetta, jonka mukaan viranomaisten asiakirjat ovat pääsääntöisesti julkisia ja jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen julkisista asiakirjoista. Tämä tiedonsaantioikeus on perustuslaissa turvattu perusoikeus.

Julkisuusperiaate vallitsee lähtökohtana myös hallintolainkäytössä. Julkinen oikeudenkäynti mahdollistaa riippumattomien tuomioistuinten vallankäytön valvonnan ja lisää kansalaisten luottamusta tuomioistuimia kohtaan. Julkisuusperiaate on samalla yksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista, josta voidaan poiketa vain laissa säädetyllä perusteella ja vain siltä osin kuin se on suojattavan edun vuoksi välttämätöntä.

Asianajajaliitto pitää tärkeänä työryhmän mietinnöstä ilmenevää tavoitetta täsmentää ja selkeyttää hallintolainkäytön julkisuutta ja julkisuuden rajoittamista koskeva sääntely kokoamalla hallintolainkäytön julkisuuden keskeisiä perusteita koskevat säännökset yhteen lakiin. Asianajajaliitto kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että lakiuudistuksen yhteydessä tulee huolehtia siitä, että oikeudenkäynnin julkisuusperiaate sovitetaan asianmukaisesti yhteen muiden hallintolainkäytössä keskeisten perus- ja ihmisoikeuksien kanssa. Oikeudenkäynnin julkisuus voi joissakin tapauksissa loukata esimerkiksi asianosaisen yksityisyyden tai liikesalaisuuksien suojaa. 

Työryhmä onkin kiinnittänyt mietintönsä perusteluissa huomiota siihen, että hallintotuomioistuimissa käsitellään enenevässä määrin asioita, joissa tuomioistuimen ratkaisu perustuu sellaisiin henkilön yksityiselämää tai liiketoimintaa koskeviin tietoihin, jotka ovat julkisuuslain tai muun lain nojalla salassapidettäviä. Tyypillisenä esimerkkinä voidaan mainita markkinaoikeudessa ensimmäisenä oikeusasteena käsiteltävät kiellettyjä kilpailunrajoituksia, yrityskauppavalvontaa ja julkisia hankintoja koskevat oikeudenkäynnit, joissa oikeudenkäyntiaineistoon kuuluvat asiakirjat sisältävät usein asianosaisen liike-, ammatti- tai yrityssalaisuuksia. 

Asianajajaliitto kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että asianosaissuhteet hallintolainkäyttöasioissa ovat muuttuneet aiempaa moninaisimmiksi. Perinteisten viranomaisen ja yksityisen tahon välisten oikeudenkäyntien ohella hallintotuomioistuimissa käsitellään enenevässä määrin asioita, joissa asianosaisina on useampi kuin yksi yksityinen oikeussubjekti. Erityisesti tilanteessa, jossa asianosaisina ovat keskenään kilpailevat yritykset tai muut vastaavat yksityiset oikeushenkilöt, liike- ja ammattisalaisuuksien suojan merkitys korostuu. Tällaisissa lainkäyttöasioissa saattaa syntyä jännite yhtäältä oikeudenkäynnin julkisuusvaatimuksen ja toisaalta liike- ja ammattisalaisuuksien suojaa koskevan salassapitointressin välillä.
 
Työryhmän mietinnön keskeisen tavoitteen mukaan asianosaisten tulisi voida ennakoida, kuinka laajasti heidän yksityiselämäänsä tai liiketoimintaansa koskevat tiedot tulevat oikeudenkäynnissä julkisiksi. Kuten työryhmän mietinnössä todetaan, salassapitosääntelyn rakentaminen pääosin tuomioistuinten tapauskohtaisten salassapitomääräysten varaan voisi johtaa epäyhtenäiseen käytäntöön ja heikentää oikeusvarmuutta. Edellä todetuista syistä johtuen Asianajajaliitto pitää tärkeänä, että salassapitosääntely hallintolainkäyttöprosessissa perustuu riittävän yksiselitteisiin ja soveltamisalaltaan ennakoitaviin lainsäännöksiin. Asianajajaliiton käsityksen mukaan tämä tavoite ei kaikilta osin toteudu ehdotetussa laissa oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa. Asianajajaliitto esittää tästä syystä eräitä säännöskohtaisia täsmennyksiä työryhmän ehdotukseen jäljempänä lausunnon jaksossa 4.

3	Lain soveltamisala

Asianajajaliitto kannattaa työryhmän mietinnössä tehtyä ratkaisua, jonka mukaan hallintotuomioistuimille ja yleisille tuomioistuimille säädetään omat oikeudenkäynnin julkisuutta koskevat lakinsa. Ratkaisu on perusteltu eri tuomioistuinlinjojen erilaisesta luonteesta ja ehdotusten erilaisista lähtökohdista johtuen.

4	Säännöskohtaisia huomiota työryhmän mietinnöstä

	1 § (Julkisuusperiaate)

Ehdotetun 1 §:n mukaan oikeudenkäynnin julkisuutta voidaan rajoittaa vain laissa säädetyllä perusteella ja vain siltä osin kuin suojattavan edun vuoksi on välttämätöntä ”eikä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen edellytä julkisuutta”.

Asianajajaliitto katsoo, että ehdotetun pykälän viittaus ”oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseen” tulisi poistaa. Kyseinen ilmaisu, joka esiintyy myös eräissä muissa työryhmän ehdottamissa lainkohdissa, on Asianajajaliiton käsityksen mukaan liian yksilöimätön ja oikeusvarmuuden kannalta ongelmallinen. Käsittelemme asiaa yksityiskohtaisemmin jäljempänä tässä lausunnossa kommentoitujen pykäläehdotusten yhteydessä.

	5 § (Oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuus)

Ehdotetun 5 §:n 2 momentin mukaan hallintotuomioistuin voisi salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen ”oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin varmistamiseksi taikka asiaan liittyvän painavan yleisen edun vuoksi”.

Ehdotettu lainkohta jättää sanamuotonsa perusteella tuomioistuimelle laajan harkintavallan poiketa salassapitosäännösten edellyttämästä asiakirjan salassapidosta. Erityisesti käsitteen ”oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin varmistamiseksi” sisältö jää tässä yhteydessä epäselväksi. 

Asianajajaliitto katsoo, että pakottavaan lainsäädäntöön perustuvasta salassapidosta poikkeamisen ja salassapidettäviä tietoja sisältävien asiakirjojen julkistamisen tulisi perustua selkeään ja yksiselitteiseen lainkohtaan. Tämä lähtökohta ei toteudu ehdotetun säännöksen osalta siltä osin kuin siinä viitataan yksilöimättömästi ”oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin varmistamiseen”.

Asianajajaliitto kiinnittää huomiota siihen, että myöskään ehdotuksen perusteluissa ei ole riittävässä määrin yksilöity sitä, minkä tyyppisissä tilanteissa salassapidettävien asiakirjojen julkistaminen voisi olla tarpeen ”oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin varmistamiseksi”. Ehdotuksen perusteluissa tosin viitataan perustuslain 21 §:stä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta ilmenevään oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukseen, mutta epäselväksi jää, miten kyseisen vaatimuksen merkitystä tulisi arvioida suhteessa asianosaisen oikeuteen vaatia oikeudenkäynnissä salassapidettäväksi asiakirjoja, joiden salassapidosta on säädetty laissa. Asianajajaliitto huomauttaa, että myös asianosaisen suojaksi laissa säädetyt salassapitovelvoitteet ovat osa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeita.

Työryhmän ehdotuksen keskeinen tavoite oli selkiyttää ja yksinkertaistaa oikeudenkäynnin julkisuutta koskevaa sääntelyä. Se, että hallintotuomioistuimelle jätettäisiin yksittäistapauksessa työryhmän ehdotuksesta ilmenevin tavoin laaja ja jossain määrin yksilöimätön harkintavalta pakottavista salassapitosäännöksistä poikkeamiseksi, saattaa kuitenkin johtaa ennakoimattomiin ja asianosaisten oikeusturvan kannalta epätoivottaviin ratkaisuihin. 

Edellä sanottuun viitaten Asianajajaliitto esittää, että ehdotetun 5 §:n 2 momenttia muutettaisiin siten, että lainkohdan sanamuoto vastaisi oikeudenkäynnin julkisuutta yleisissä tuomioistuimissa koskevan lakiehdotuksen (Komiteanmietintö 2005:7) 7 §:ää, jonka mukaan ”Tuomioistuin voi asiaan liittyvän painavan yleisen tai yksityisen edun vuoksi” päättää, että salassapidettävät oikeudenkäyntiasiakirjat ovat osaksi tai kokonaan julkisia. 

Tätä sanamuotoa voidaan perustella ensinnäkin pyrkimyksellä lainsäädännön yhdenmukaisuuteen: olisi luontevaa, että oikeudenkäynnin julkisuutta hallintotuomioistuimissa ja yleisissä tuomioistuimissa koskevien lakien terminologia vastaisi relevanteilta osin toisiaan. Toiseksi sanamuotoa voidaan perustella sillä, että ehdotettu laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa pohjautuu voimassa olevaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin (jäljempänä ”julkisuuslaki”), jonka 11 §:n 2 momentissa käytetään vastaavaa ilmaisua ”erittäin tärkeä yleinen tai yksityinen etu” säädettäessä asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoituksista. Kyseisen lainkohdan soveltamisesta on syntynyt julkisuuslain voimassaoloaikana jo jossain määrin vakiintunutta tulkintakäytäntöä, jonka huomioimista lakiehdotuksessa Asianajajaliitto pitää suotavana. Vakiintunutta terminologiaa käyttämällä vältetään tarpeetonta epäselvyyttä ja ennakoimattomia ratkaisuja, joita uuden ja jossain määrin epäselvän käsitteen ”oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen” käyttäminen säädettävässä laissa voisi aiheuttaa.

6 § (Asianosaisen oikeus tiedonsaantiin)

Ehdotetun 6 §:n 3 momentin mukaan tuomioistuin voi jättää antamatta asianosaiselle tiedon sellaisesta selvityksestä tai vaatimuksesta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn siltä osin kuin kyse on julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa mainitusta tiedosta, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapidettävän edun suojaamiseksi ”eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista”.

Ehdotettu säännös antaisi siis sanamuotonsa mukaan hallintotuomioistuimelle mahdollisuuden luovuttaa asianosaiselle tieto myös sellaisesta asiakirjasta, josta tiedon antaminen olisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua, jos asianosaisen oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin muutoin vaarantuisi.

Asianajajaliitto pitää ehdotetun 6 §:n 3 momentin sanamuotoa ongelmallisena. Kuten edellä on todettu, käsite ”oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutuminen” on sisällöltään epämääräinen ja jättää tarpeettoman paljon sijaa tuomioistuimen subjektiivisille tulkinnoille. Käsitteen tulkinnanvaraisuus voi johtaa epäyhtenäiseen soveltamiskäytäntöön ja asianosaisten kannalta vaikeasti ennakoitaviin tuomioistuinratkaisuihin.

Tämän vuoksi Asianajajaliitto esittää, että ehdotettu 6 §:n 3 momentti korvattaisiin säännöksellä, joka sisältäisi ainoastaan viittauksen voimassa olevan julkisuuslain 11 §:n 2 momenttiin. Säännös voisi tällöin kuulua seuraavasti: ”Tuomioistuin voi jättää 1 momentissa tarkoitetun tiedon antamatta siltä osin kuin kyse on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentissa mainitusta tiedosta, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassa pidettävän edun suojaamiseksi.”

Asianajajaliitto kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös työryhmän ehdotukseen, jonka mukaan voimassa olevan julkisuuslain 11 §:n 3 momenttia muutettaisiin siten, että 11 §:n 2 momentissa tarkoitetun tiedon luovuttamatta jättäminen hallintolainkäyttöasian asianosaiselle olisi mahdollista vain, mikäli ”tiedon antamatta jättäminen ei vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista”. Edellä esitetyistä syistä johtuen Asianajajaliitto ei kannata myöskään tätä ehdotusta. Asianajajaliitto katsoo, että julkisuuslain 11 §:n 3 momenttiin ei tulisi tehdä sanottua lisäystä, koska se olisi omiaan vesittämään säännöksen vakiintunutta tulkintakäytäntöä ja johtamaan vaikeasti ennakoitaviin viranomaisratkaisuihin.  

7 §:n 2 momentin toinen virke (Suullisen käsittelyn julkisuus)

Ehdotetun 7 §:n 2 momentin mukaan suullinen käsittely toimitettaisiin hallintotuomioistuimissa yleisön läsnä olematta, mikäli siinä esitetään tieto, joka on julkisuuslain tai muun lain nojalla salassa pidettävä. Säännösehdotuksen toisen virkkeen mukaan tuomioistuin voisi kuitenkin päättää, että ”suullinen käsittely on tällöinkin julkinen, jos tämä on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi”.

Asianajajaliitto katsoo edellä lakiehdotuksen 5 ja 6 §:n kommentoinnin yhteydessä esitetyin perustein, että ehdotetun 7 §:n 2 momentin toisen virkkeen viittaus ”oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseen” jää soveltamisalaltaan epäselväksi. Lainkohdan sanamuodon perusteella on vaikea ennakoida, minkälaisissa tapauksissa tuomioistuin voisi määrätä suullisen käsittelyn julkiseksi tilanteessa, jossa esitettäisiin salassapidettäviä tietoja ja jossa lähtökohtana olisi siis 7 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaisesti suljettu käsittely.

Asianajajaliiton käsityksen mukaan asianosaisen tulisi voida ennakoida mahdollisimman hyvin ne tilanteet, joissa muutoin salassapidettäviä tietoja käsiteltäisiin suljetun käsittelyn sijasta tuomioistuimen harkinnan mukaan julkisessa käsittelyssä. Ehdotetun 7 §:n 2 momentin toinen virke ei anna riittävää mahdollisuutta tällaiseen ennakointiin. Tämän vuoksi Asianajajaliitto esittää, että säännöksessä viitattaisiin epämääräisen ilmauksen ”oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen” sijasta julkisuuslaissa omaksuttuihin käsitteisiin ”erittäin tärkeä yleinen tai yksityinen etu”, joiden soveltamisalasta on syntynyt jo vakiintunutta tulkintakäytäntöä. Ehdotetun 7 §:n 2 momentin toisen virkkeen sanamuoto voisi tällöin kuulua seuraavasti: ”Suullinen käsittely on tällöinkin julkinen, jos tämä on tarpeen erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi.”

12 §:n 2 momentti (Päätöksen julkisuus)

Ehdotetun 12 §:n 2 momentin mukaan ”tuomioistuin voi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi tai muun erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi päättää, että päätös on salassapitosäännösten estämättä julkinen”.

Asianajajaliitto viittaa edellä lakiehdotuksen 5, 6 ja 7 §:n osalta lausuttuun ja esittää, että ehdotetun 12 §:n 2 momentti muutettaisiin kuulumaan seuraavasti: ”Tuomioistuin voi erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi päättää, että päätös on salassapitosäännösten estämättä julkinen.”

14 § (Julkisuutta koskevan ratkaisun tekeminen)

Ehdotetun 14 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäyntiä koskevan tiedon ja oikeudenkäyntiasiakirjan antamisesta päätetään julkisuuslain mukaisessa menettelyssä. Työryhmä ehdottaa tätä pääsääntöä täydennettäväksi 14 §:n 2 momentin säännöksellä, jonka mukaan tiedon, oikeudenkäyntiasiakirjan tai käsittelyn julkisuudesta päätetään kuitenkin hallintolainkäyttölain mukaisessa menettelyssä, ”jos oikeudenkäynnin osapuolena oleva asianosainen pyytää tietoa tai asiakirjaa vireillä olevaan oikeudenkäyntiin liittyen ja asia on tarpeen ratkaista pääasian yhteydessä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi”.

Ehdotettua 14 §:n 2 momenttia on perusteltu työryhmän mietinnössä ainoastaan toteamuksella, jonka mukaan ”Vireillä oleviin oikeudenkäynteihin liittyen voi kuitenkin syntyä tulkintatilanteita, joissa tietoa tai asiakirjaa koskeva pyyntö on oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja erityisesti asianosaisten oikeuksien turvaamiseksi syytä ratkaista hallintolainkäytön järjestyksessä” (s. 39).

Asianajajaliitto kiinnittää tässäkin yhteydessä huomiota siihen, että lakitekstiin ei tulisi sisällyttää ”oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamisen” kaltaista, liian yksilöimätöntä ja subjektiivisille tulkinnoille altista ilmausta. Lisäksi Asianajajaliitto katsoo, ettei säännösehdotuksen perusteluissa ole riittävällä tavalla perusteltu sitä, miksi julkisuutta koskeva ratkaisu tulisi tehdä hallintolainkäyttöprosessissa voimassa olevasta julkisuuslaista poikkeavalla tavalla. 
Asianajajaliitto pitää tästä syystä ehdotettua 14 §:n 2 momenttia tarpeettomana.

Helsingissä 30. elokuuta 2005

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Kari Lautjärvi				Mika Savola
Suomen asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja	asianajaja