TAPATURMALAUTAKUNTA		LAUSUNTO
				5.10.2005

Oikeusministeriö

Viite	Oikeusministeriön lausuntopyyntö 22.6.2005  OM 24/41/2002, 38/41/2002

Asia	Lausuntopyyntö oikeusministeriön työryhmämietinnöstä 2005:6;  ”Oikeudenkäynnin julkisuus hallintotuomioistuimessa”

	Pyydettynä lausuntona tapaturmalautakunta viittaa aikaisemmin antamaansa lausuntoon 6.10.2003 ja toteaa lisäksi seuraavaa:

Yleistä
Lakiehdotuksen 1 §:ssä todetaan, että oikeudenkäynnin julkisuutta voidaan rajoittaa vain laissa säädetyllä  perusteella, mitä voidaan pitää perusteltuna. Tuomioistuinten tapauskohtaisten määräysten varaan rakentuva salassapitojärjestelmä voisi työryhmän näkemyksen mukaan johtaa epäyhtenäiseen käytäntöön. Tapaturmalautakunnan näkökulmasta salassapitomääräyksiin perustuva järjestelmä olisi paitsi työläs myös  epämielekäs, kun lähes kaikki lautakunnan päätökset sisältävät laintasoisen sääntelyn perusteella salassa pidettävää yksityiselämän suojaan kuuluvaa tietoa. 

Lakiehdotuksen 2 §:ssä säädetään lain soveltamisalasta. Säädösehdotuksen mukaan mitä tässä laissa säädetään hallintotuomioistuimesta, koskee myös muutoksenhakua käsittelemään perustettua lautakuntaa, jossa sovelletaan hallintolainkäyttölakia. Tapaturmalautakunta on tällainen lautakunta.  Lautakuntia koskeva lakiehdotus on merkitty sulkuihin. Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan tältä osin, että hallituksen esityksen jatkovalmisteluissa olisi selvitettävä, voitaisiinko ehdotetun lain soveltamisesta näissä valituslautakunnissa säätää tässä laissa. Tällöin tulisi tehdä tarvittavat muutokset niihin valituslautakuntia koskeviin säännöksiin, joissa nykyisin säädetään oikeudenkäynnin julkisuudesta. Tapaturmalautakunta pitää perusteltuna tätä ehdotusta ja kannattaa sääntelyn ulottamista lautakuntiin ehdotetulla tavalla. Suullisen käsittelyn julkisuutta koskevat säännökset voisivat tulla sovellettavaksi myös tapaturmalautakunnan osalta sellaisenaan, jolloin tapaturmavakuutuslain 53 §:n 6 momenttiin sisältyvät säännökset suullisen käsittelyn julkisuudesta voitaisiin  kumota.

Säädösehdotuksen terminologia on tältä osin kuitenkin hieman epäselvä. Lakiehdotuksen 4 ja 5 luvussa puhutaan tuomioistuimesta eikä hallintotuomioistuimesta, jolloin nämä säännökset eivät soveltuisi lautakuntiin lakiehdotuksen 2 §:n soveltamisalaa koskevan määräyksen vuoksi. Tätä ei liene kuitenkaan tarkoitettu.

Diaaritiedot

Hallintotuomioistuimen päätöksen ja sen perustelujen tulisi työryhmän mielestä olla mahdollisimman laajalti julkisia kaikissa asiaryhmissä. Tämä koskee myös niitä asioita, joissa päätökseen ja sen perusteluihin sisältyy luonteeltaan salassa pidettäviä tietoja. Päätösten laaja julkisuus edellyttää, että asianosaisen tunnistetiedot voitaisiin pitää salassa sekä diaarissa että päätöksessä. 

Tapaturmalautakunnassa käsiteltävien asioiden kannalta yksityisyyden suojan riittävän laaja huomioon ottaminen  hallintolainkäytön julkisuutta koskevaa lainsäädäntöä kehitettäessä on välttämätöntä. Asianosaisen terveydentilaa koskevilla tiedoilla, jotka viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan  mukaan ovat salassa pidettäviä, on valtaosassa tapaturmalautakunnan asioista ratkaiseva merkitys sekä päätöksen lopputuloksen että sen perustelujen kannalta. Muun muassa arvioitaessa tapaturman ja asianosaisella todetun vamman tai sairauden välistä syy-yhteyttä tai ammattitautikriteerien täyttymistä, työkyvyn alentumaa, tapaturmavammasta tai ammattitaudista aiheutuvaa pysyvää haittaa tai sairaanhoitokulujen korvaamista, ratkaisu perustuu asiassa esitettyyn lääketieteellisen selvitykseen ja sen (vakuutus)lääketieteelliseen arviointiin. Toisena julkisuuslain mukaan salassa pidettävänä tietona tulee useissa tapauksissa kysymykseen em. pykälän 1 momentin 23 kohta, joka koskee mm. etuuden perusteena olevia tuloja, joilla on erityinen merkitys päätettäessä ansionmenetyskorvauksista. 

Salassa pidettävien tietojen merkitys tapaturmalautakunnan päätöksissä on entisestään korostunut, kun lautakunnan päätösten perusteluja on – erityisesti  sen jälkeen kun hallintolainkäyttölain keskeisiä säännöksiä on vuodesta 1999 lähtien sovellettu myös lautakunnassa – kehitetty entistä yksityiskohtaisemmiksi  noudattaen niitä periaatteita, mitä hallintolainkäytössä yleisestikin sovelletaan. Siten perusteluissa ei esimerkiksi viitata vain esitettyyn lääketieteelliseen selvitykseen, vaan ratkaisun perusteena olevat selvitykset ja niistä ilmenevät tosiseikat yksilöidään riittävän yksityiskohtaisesti ja arvioidaan niiden merkitys lautakunnan ratkaisun kannalta. Tapaturmalautakunnan kotisivuilla julkaistaan lautakunnan merkittäviä  päätöksiä siten, että asianosaisten nimet ja muut tunnistetiedot ovat peitettyjä. Ongelmaksi on käytännössä muodostunut se, että lautakunnan diaarin perusteella on mahdollista yhdistellä tietoja ja saada henkilön tunnistetiedot. Tällöin oikeuskäytännön saatavuuden ja  henkilön salassa pidettävien tietojen  välillä on ristiriita.

Työryhmä on päätynyt ehdottamaan lakiin otettavaksi diaaritietojen julkisuutta koskevan erityissäännöksen. Sen mukaan salassa pidetään sellaiset asianosaisen ja muun oikeudenkäyntiin liittyvän henkilön tunnistetiedot, jotka yhdessä muiden tuomioistuimen diaariin merkittyjen tietojen kanssa ilmaisevat julkisuuslaissa salassa pidettäväksi säädetyn tiedon. Tapaturmalautakunta pitääkin ehdotettua säännöstä tervetulleena. Hallintolainkäytössä on huomattavasti tärkeämpää, kuten työryhmäkin toteaa, että yleisöllä on saatavissa tietoja hallintotuomioistuinten päätöksistä kuin se, että tiedetään ketä yksityistä henkilöä   päätös koskee.

Asianosaisen oikeus tiedonsaantiin
	
Asian käsittelyyn liittyvien asiakirjojen julkisuus ja salassapito määräytyisi työryhmän esityksen mukaan julkisuuslain ja erityislakien säännösten perusteella. Lähtökohtana olisi asiakirjojen julkisuus, jollei julkisuuslaissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.  Tapaturmalautakunta pitää tätä lähtökohtaa oikeana. 
 
Tapaturmalautakunnassa käsiteltävissä asioissa muutoksenhakijana voi olla vahingoittuneen ohella tai ainoana muutoksenhakijana myös vahingoittuneen työnantaja. Käytännössä näitä tilanteita ilmenee erityisesti silloin, kun työnantajalla on sairausajalta maksamansa palkan perusteella tapaturmavakuutuslain 26 §:n nojalla oikeus työntekijän asemesta saada työntekijälle maksettavaa päivärahaa vastaava korvaus. Työnantajalla voi olla muutoksenhakuoikeus myös työntekijälle myönteisestä korvauspäätöksestä, esimerkiksi silloin kun tapaturmavakuutukseen sovelletaan täysomavastuun sisältävää erikoismaksujärjestelmää, jonka mukaan vakuutusyhtiön maksamat  korvaukset peritään kokonaisuudessaan vakuutusmaksuna työnantajalta (KKO:2001:112). Kun näissäkin muutoksenhakuasioissa ratkaisu perustuu useissa tapauksissa lääketieteellisiin seikkoihin, on käytännössä ilmennyt jossain määrin epätietoisuutta milloin ja missä laajuudessa vahingoittuneen terveydentilaa koskevia julkisuuslain nojalla salassa pidettäviä tietoja työnantajalle luovutetaan tai  sisällytetään työnantajalle annettavaan  päätökseen. Lakiehdotuksen 6 § poistaa tämän tulkintaepäselvyyden. Edelleen epäselväksi tosin jää, milloin työnantajalla on asianosaisasema tapaturmavakuutuslain perusteella.

Neuvottelusalaisuus

Ehdotetun 11 §:n mukaan tuomioistuimen jäsen ja muu tuomioistuimen palveluksessa oleva ei saa paljastaa tuomioistuimen sisäistä päätösharkintaa ja siihen liittyvän asiakirjan tai esittelijän ratkaisuehdotuksen sisältöä. Säännös on kirjoitettu ehdottomaan muotoon ja poikkeaa siis julkisuuslain 7 §:n 3 momentin säännöksestä, jonka mukaan siltä osin kuin asiakirja sisältää tietoja oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:ssä säädetystä neuvottelusta, tiedon asiakirjasta saa vain viranomaisen luvalla. Ehdotettu sääntely on kannatettavaa. Esittelijän eriävän mielipiteen osalta sääntely rajoittanee mielipiteen sisältöä – esittelymuistion ratkaisuehdotusta perusteluineen  ei voitane kirjoittaa esittelijän eriäväksi mielipiteeksi, vaan ainoastaan esittelijän ratkaisuehdotuksen lopputulos.

Päätösharkinnan ja ratkaisuehdotuksen salassapito koskee esittelymuistiota asian ratkaisuun liittyvän sisällön osalta, muutoin esittelymuistio on julkinen. Asianosainen voi pyytää tietoa esittelymuistion julkisesta osasta vasta sen jälkeen kun asian vireilläolo tuomioistuimessa on päättynyt. Ehdotetussa 6 §:n 2 momentissa puhutaan myös muusta asian valmistelua varten laaditusta asiakirjasta tätä tarkemmin yksilöimättä. Ovatko esimerkiksi asiantuntijalääkärin lausuntopyynnöt tällaisia asiakirjoja, joista ei ole oikeutta saada tietoa ennen kuin asian käsittely tuomioistuimessa on päättynyt. 

 

Suullinen käsittely

Työryhmän ehdotuksen mukaan myös asian suullinen käsittely hallintotuomioistuimessa olisi julkinen. Suullinen käsittely voitaisiin kuitenkin toimittaa kokonaan tai tarpeellisin osin suljettuna, jos siinä esitetään asiakirja tai tieto, joka on julkisuuslain tai muun lain mukaan salassa pidettävä. Tuomioistuin voisi tällöinkin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamisen turvaamiseksi tarvittaessa yksittäisissä tapauksessa päättää, että suullinen käsittely on julkinen. 

Tapaturmavakuutuslain 53 §:n 6 momentin mukaan tapaturmalautakunnassa toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely siten kuin hallintolainkäyttölain 37 §:ssä säädetään. Hallintolainkäyttölain 37 §:n mukaan  asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Suulliseen käsittelyyn tapaturmalautakunnassa sovelletaan oikeudenkäynnin julkisuudesta annettua lakia. Suullinen käsittely on toimitettava suljetuin ovin asioissa, joissa on säädetty salassapitovelvollisuus tai jotka tapaturmalautakunta määrää käsiteltäviksi suljetuin ovin sillä perusteella, että julkisesta käsittelystä aiheutuisi  asianosaiselle erityistä haittaa. 

Tapaturmalautakunnassa on em. säännöksen voimaantulon jälkeen suhteellisen harvoin järjestetty suullinen käsittely. Muutoksenhaussa noudatetun virallisperiaatteen mukaisesti lautakunta huolehtii siitä, että asia tulee selvitetyksi. Valitusasioissa hankitaankin lautakunnan toimesta runsaasti etenkin lääketieteellistä lisäselvitystä tai ohjataan asianosainen tarvittaessa esittämään lisäselvitystä. Tavoitteena on kuitenkin lisätä myös suullisen käsittelyn käyttöä asian selvittämisessä, silloin kun tällä keinolla on merkitystä asian selvittämisen kannalta. Hallintolainkäyttölain ulottamista vakuutusoikeuteen ja sen alaisiin muutoksenhakulautakuntiin koskevan hallituksen lakiesityksen (HE 83/1998 vp.) yleisperusteluissa todetaan mm. , että suullisella käsittelyllä ei yleensä voida saada asiaan vaikuttavaa lisäselvitystä asioissa, joissa ratkaisu perustuu lääketieteellisten seikkojen arviointiin. Lisäselvitysten  hankkimisen tarve ja keinot määräytyvät näissä kysymyksissä lääketieteellisistä lähtökohdista.  Selvitys on käytännössä yleensä saatavissa potilasasiakirjoista. Niihin sisältyvien tietojen ollessa puutteellisia lisäselvitystä voidaan saada lääketieteellisillä tutkimuksilla. Näihin  hallituksen esityksen perusteluihin viitaten tulisi tapaturmalautakunnan  näkemyksen mukaan lautakunnassa toimitettavien suullisten käsittelyjen julkisuuden määräytyä työryhmän ehdotuksen mukaisesti. 

Menettely

Valtaosassa tapaturmalautakunnassa käsitellyissä, oikeudenkäynnin ja oikeudenkäyntiasiakirjojen  julkisuutta koskevissa asioissa on ollut kysymys neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvista seikoista. Asiakirjapyynnöt ovat erityisesti koskeneet  lautakunnan ratkaisukokoonpanoon  kuuluvan lääkärijäsenen asiassa esittämiä  arviointeja ja niiden perusteluja. Pyynnöt lautakunnassa on  ratkaistu lainkäyttökokoonpanossa. Työryhmä ehdottaa, että tällaiset asiat käsiteltäisiin hallintoasiana kokoonpanossa, johon kuuluisi vähintään yksi lainoppinut jäsen. Tällaisista ratkaisuista voidaan hakea muutosta samassa järjestyksessä kuin muistakin lautakunnan ratkaisuista valittamalla vakuutusoikeuteen. Vakuutusoikeuden tapaturmavakuutusasiassa antamasta päätöksestä, jos siinä on ratkaistu oikeuttaako ruumiinvamma, sairaus tai kuolema tapaturmavakuutuslain mukaiseen korvaukseen, voi tapaturmavakuutuslain 53 b §:n mukaan hakea muutosta korkeimmalta oikeudelta. Vakuutusoikeuden julkisuusasiassa antamaan ratkaisuun voidaan hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, joten muutoksenhakutiet eriytyvät korkeimmassa asteessa. Ehdotettua ratkaisua voidaan kuitenkin pitää perusteltuna.  

Puheenjohtaja		Hannu Hakkola

Esittelijä 			Reijo Viljasalo