3
Dnro  215/05                                                        30.9.2005                    292/05              

	

Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Viite: Lausuntopyyntönne 22.6.2005 (puh. kesk. Malmi/Välimaa 30.8.), dnro OM/24/41 ja OM 38/41/2002

Asia:  Oikeudenkäynnin julkisuus yleisissä tuomioistuimissa ja hallintotuomioistuimissa, oikeusministeriön työryhmämietinnöt 2005:6 ja 2005:7

Pyydettynä lausuntona suojelupoliisi esittää  kunnioittavasti seuraavaa:
	
1. Oikeudenkäynnin julkisuus yleisissä tuomioistuimissa
 
1.1. Yleistä

Oikeusministeriön oikeudenkäynnin julkisuutta koskeva mietintö (2005:7) sisältää ehdotuksen oikeudenkäynnin julkisuutta koskevaksi lainsäädännöksi. Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa korvaisi voimassa olevan oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain.

Ehdotuksen tavoitteena on lisätä oikeudenkäynnin avoimuutta ja julkisuutta sekä parantaa lainkäytön läpinäkyvyyttä. Oikeudenkäyntiasiakirjojen salassapidon taso määriteltäisiin kokonaan uudelleen siten, että se tekisi mahdolliseksi niiden aikaisempaa laajemman julkisuuden.  Oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus ei ehdotuksen mukaan olisi enää yhtä kiinteästi sidoksissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain salassapitosäännöksiin kuin aikaisemmin. Tämä tarkoittaisi sitä, että aikaisempaa pienempi osa oikeudenkäyntiasiakirjoista olisi jatkossa suoraan lain perusteella salassa pidettäviä.
Lailla on tarkoitus lisätä myös tuomioistuinten ratkaisujen sekä eräiltä osin diaaritietojen julkisuutta.

Lähtökohtaisesti oikeudenkäyntimenettelyn julkisuuden lisäämistä voidaan pitää demokraattisessa oikeusvaltiossa hyvänä ja tavoiteltavana asiana. Tämä on tärkeää niin kansalaisten lainkäyttöä kohtaan tunteman luottamuksen kuin siihen kohdistuvan valvonnankin kannalta.  Valtion turvallisuuskysymyksiin perehtyneenä asiantuntijaviranomaisena suojelupoliisi haluaa kuitenkin lausunnossaan kiinnittää huomiota eräisiin sellaisiin seikkoihin, joissa oikeudenkäynnin ja oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuutta on perusteltua syytä huomattavan yleisen edun vuoksi rajoittaa.

1.2. Valtion ulkoisen turvallisuuden vuoksi salassa pidettävät oikeudenkäyntiasiakirjat (7 §)

Ehdotetun 7 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäyntiasiakirja olisi pidettävä salassa siltä osin kuin se sisältää tietoja, joiden julkiseksi tuleminen todennäköisesti vaarantaisi valtion turvallisuutta taikka aiheuttaisi merkittävää vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Voimassa olevan oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 4 §:n mukaan yleisö ei saa olla läsnä suullisessa käsittelyssä, jos julkinen käsittely saattaisi vaarantaa valtion ulkoista turvallisuutta taikka huonontaa valtion suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen yhteisöön.  Jos käsittely on tämän säännöksen perusteella pidetty suljettuna, tuomioistuin on voinut määrätä myös oikeudenkäyntiaineiston salassa pidettäväksi.

Ehdotettu lainkohta, kuten nykyinen oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 4 §, tulisi sovellettavaksi lähinnä rikoslain 12 luvussa säänneltyjä maanpetosrikoksia koskevissa oikeudenkäynneissä. Nykyisessä oikeuskäytännössä oikeudenkäyntiaineisto on näitä asioita koskevissa oikeudenkäynneissä pääsääntöisesti määrätty pidettäväksi salassa.
Voimassa oleva lainsäädäntö mahdollista kuitenkin myös näissä tapauksissa oikeudenkäyntiaineiston julkistamisen, mikäli siihen on perusteltua aihetta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja ovat, jollei erikseen säädetä: suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Suojelupoliisin hallussa olevat asiakirjat ja tiedot ovat säännönmukaisesti sellaisia, joiden antaminen vaarantaa valtion turvallisuutta. 

Julkisuuslain 6 luvun 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat lisäksi: asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille. Valtion turvallisuuteen liittyy lisäksi valtioiden välinen luottamuksellinen tiedonvaihto.
 Tähän yhteistyöhön kuuluu yhteydenpito muiden maiden turvallisuus- ja tiedustelu palveluihin. Tätä kautta saatujen tietojen käyttämistä koskee ns. käyttötarkoitus-sidonnaisuuslauseke, joka estää tietojen luovuttamisen kolmannelle osapuolelle ilman luovuttajamaan nimenomaista suostumusta. 

Suojelupoliisin toimintaympäristö on arkaluontoinen ja herkkä, eikä läheskään kaikkia asioita voida tuoda julki. Tässä yhteydessä on huomioitava, että yksinomaan tieto siitä, että suojelupoliisilla on tietoja jostakusta henkilöstä, voi olla omiaan vaarantamaan valtion turvallisuutta. Lisäksi Suojelupoliisin tietojen saanti ulkomaisilta viranomaisilta ja maine luotettavana yhteistyökumppanina saattaisivat vaarantua, mikäli salassapidon kynnystä valtion turvallisuutta koskevissa asioissa esityksessä ehdotetulla tavalla laskettaisiin. Tämä puolestaan vaikeuttaisi suojelupoliisin toimintaedellytyksiä ja yhteistyömahdollisuuksia ulkomaisten turvallisuusviranomaisten kanssa. Tämä kaikki olisi omiaan heikentämään valtion kokonaisturvallisuutta. 

Edellä kerrotuilla perusteilla suojelupoliisi ehdottaa, että ehdotettu 7 §:n 1 momentin 1 kohta muutettaisiin seuraavasti:

Oikeudenkäyntiasiakirja on pidettävä salassa siltä osin, kuin se sisältää:

1)	tietoja, joiden julkiseksi tuleminen saattaisi vaarantaa valtion ulkoista turvallisuutta taikka aiheuttaisi merkittävää vahinkoa tai haittaa….jne.

2. Oikeudenkäynnin julkisuus hallintotuomioistuimissa

2.1. Yleistä

Oikeusministeriön työryhmämietintö 2005:6 sisältää ehdotuksen oikeudenkäynnin julkisuutta koskevaksi lainsäädännöksi hallintotuomioistuimissa. 

Ehdotetun lain lähtökohtana olisi asiakirjojen julkisuus, jollei julkisuuslaissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Tuomioistuin voisi kuitenkin antaa tietoja myös salassa pidettävästä asiakirjasta siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi tai asiaan liittyvän painavan yleisen edun vuoksi.

2.2. Suojelupoliisi ulkomaalaislausuntojen antajana

Ulkomaalaislain 2 luvun 11 §:n 5. kohdan mukaisesti ulkomaalaisen maahantulo edellyttää mm. että hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita.

Suojelupoliisin tehtävistä on säädetty poliisin hallinnosta annetun lain 5 §:ssä.

Poliisin hallinnosta annetun asetuksen (158/96) 8 §:n mukaan suojelupoliisin tulee poliisin hallinnosta annetussa laissa säädetyn tehtävän toteuttamiseksi antaa ministeriön vahvistamien yleisten perusteiden mukaisesti viranomaisille ja yhteisöille sellaisia ohjeita, neuvoja ja tietoja, jotka ovat tarpeen valtion turvallisuuden ylläpitämiseksi tai siihen kohdistuvien loukkausten estämiseksi.

Tässä tarkoituksessa suojelupoliisi antaa pyydettäessä lausuntoja mm. oleskelulupa- ja perheenyhdistämisasioissa ulkomaalasivirastolle. Lausunnonantajana suojelupoliisi kiinnittää huomiota oman toimialansa ja lakisääteisten tehtäviensä hoitamisen kannalta olennaisiin seikkoihin. Merkitystä on sellaisilla henkilön toimintaa ja taustoja koskevilla tiedoilla, joiden perusteella henkilön maahantulo saattaisi olla riskitekijä valtakunnan sisäisen tai ulkoisen turvallisuuden tai muiden kansallisten etujen kannalta. Tällaiset riskitekijät voivat tyypillisesti liittyä terrorismiin, laittomaan tiedustelutoimintaan tai Suomen suhteita vieraaseen valtioon vaarantavaan toimintaan.

UVI:n ulkomaalaislausunnoista on viime vuosina tehty jonkin verran valituksia hallinto-oikeuksiin liittyen nimenomaan Supon tietojen käyttöön ulkomaalaisviraston ratkaisuissa. Tapaukset ovat olleet sellaisia, joissa UVI on tehnyt kielteisen ratkaisun suojelupoliisin ei-puoltavan lausunnon perusteella. Asianosaisella (valittajalla) ei yleensä julkisuuslain säännösten perusteella ole ollut oikeutta saada tietoa suojelupoliisin lausunnosta tai sen perusteista.

Kappaleessa 1.3. on selvitetty julkisuuslain 6 luvun 24 §:n 9 kohdan mukaiset suojelupoliisin tietojen ja asiakirjojen salassapitoperusteet. Saman lain 3 luvun 11 §:n 1 
momentissa on säädetty tietojen asianosaisjulkisuudesta. Asianosaisjulkisuutta koskevasta pääsäännöstä poiketen asianosaisella ei saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kuitenkaan ole tiedonsaantioikeutta ei-julkisen asiakirjan sisältöön, jos tiedon antaminen 
olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. Hallituksen esityksen (HE 30 /98) mukaan erittäin tärkeä yleinen etu voi liittyä valtion turvallisuuden ylläpitämiseen.

Valitustapauksissa suojelupoliisi on tapauskohtaisen harkinnan perusteella pääsääntöisesti katsonut, että suojelupoliisin lausuntoa tai sen perusteita koskevat tiedot eivät voi olla edes asianosaisjulkisia. Myös hallintotuomioistuimet ovat ratkaisuissaan tähän saakka päätyneet samaan lopputulokseen. On lisäksi huomattava, että suojelupoliisin lausunnolla ei ratkaista asianosaisen oikeusasemaa, vaan se tapahtuu lausunnon pyytäjän ratkaisulla.

Tarvittaessa suojelupoliisi on antanut näissä asioissa tarkempia lisätietoja sekä ulkomaalaisvirastolle, että valitustapauksissa hallinto-oikeudelle. Suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään rekisteröidyn henkilön oikeusturva on järjestetty osaltaan siten, että hän voi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 45 §:n 2 momentin perusteella pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan itseään koskevien tietojen lainmukaisuuden.

2.3. Ehdotus asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin (6 §) 

Ehdotetun säännöksen 1 momentissa on todettu, että hallintotuomioistuimen on annettava oikeudenkäynnin osapuolena olevalle asianosaiselle tieto oikeudenkäynnissä esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka ovat tai ovat voineet vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Saman pykälän 3 momentissa on ehdotetaan, että tuomioistuin voi jättää 1 momentissa tarkoitetun tiedon antamatta siltä osin kuin on kyse viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 § 2  momentissa mainitusta tiedosta, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassa pidettävän edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 27) on nostettu esille kysymys siitä, miten ulkomaalainen voi saada tietoja suojelupoliisin hänestä tallennettuja tietoja. Sivulla 28. on todettu, että ”tieto voitaisiin jättää antamatta mikäli sen antaminen voisi johtaa suojelupoliisin tiedon hankinnan vaarantumiseen tai muutoin aiheuttaa sinänsä uhan kansalliselle turvallisuudelle. Tuomioistuimen on yksittäistapauksellisesti ja olosuhteet huomioon ottaen arvioitava salassapidon tarve. Lähtökohtaisesti henkilöä koskeva päätös ei kuitenkaan saisi syntyä sellaisen tietoaineiston perusteella, josta hänellä ei olisi mahdollisuutta saada tietoa.”

Epäselväksi jää, mitä etenkin viimeisellä lauseella tarkoitetaan. Yksityiskohtaisista perusteluista saa vaikutelman, että hallintotuomioistuimien harkintavalta suojelupoliisin tietojen asianosaisjulkisuuden/salassapidon suhteen tulisi laajentumaan.

Suojelupoliisi kiinnittää huomiota siihen, että käytännössä kielteinen lausunto annetaan hyvin harvoissa tapauksissa. Tällöin lausunto perustuu suojelupoliisin asiantuntijayksikön suorittamaan perusteelliseen kokonaisharkintaan, jonka taustalla on painavia valtion turvallisuuteen liittyviä syitä. 

Tällaisten tietojen tuleminen asianosaisjulkisiksi johtaisi suojelupoliisin näkökulmasta kestämättömään tilanteeseen. Jo pelkkä mahdollisuus tietojen julkitulosta tuomioistuinprosessissa vaarantaisi suojelupoliisin arviointi-, tiedonhankinta- ja tutkintamenetelmien salassapitoa. Tietojen mahdollinen julkitulo vahingoittaisi myös suojelupoliisin toimintaedellytyksiä, tiedonsaantimahdollisuuksia ulkomaisilta turvallisuus- ja tiedustelupalveluilta sekä luotettavuutta kansainvälisenä yhteistyökumppanina.

On myös huomattava, että poliisin hallinnosta annetun asetuksen 8 §:n nojalla suojelupoliisin preventiivisessä mielessä viranomaisille antama tieto on luottamuksellista ja sitä ei ole tarkoitettu asianosaisten tietoon

Edellä kerrotuilla perusteilla suojelupoliisi katsoo, että hallintotuomioistuinten harkintavaltaa suojelupoliisin tietojen salassapidon suhteen ei tule nykyisestä laajentaa. 

Tässä yhteydessä suojelupoliisi viittaa työryhmän mietinnössä s. 25 esitettyyn Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuun, joka on merkittävä esimerkki kansallisten intressien ja poliisin tutkintamenetelmien salassapidon tärkeydestä. Valtioneuvoston oikeuskansleri on myös ratkaisussaan13.10.2004, Dnro 1199/1/03 todennut mm. seuraavaa: ”Kansallisen turvallisuuden tärkeysarvoa ja sitä, missä määrin se voi rajoittaa yksilön perusoikeuksia, voidaan pitää myös yhteiskuntapoliittisena kysymyksenä, jonka arvioinnissa valtiolla on harkintavaltaa. Kyseessä on kiistatta erittäin painava ja valtion kannalta keskeisenä pidetty arvo”. Lisäksi lausunnossa on viitattu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon 26.4.1987 (A116), joka koskee asianomaisen tiedonsaantioikeuden rajoittamista valtion turvallisuuteen liittyvästä syystä.

2.4. Sääntelystä muissa maissa

Työryhmämietinnöissä ei ole käsitelty ulkomaiden lainsäädäntöä ja oikeuskäytäntöä oikeudenkäynnin julkisuutta koskevista kysymyksistä.

Salassapitovelvoitteen tärkeyttä korostaa muun muassa Tanskan ulkomaalaislain
(Udlaendingeloven, Danish Aliens Act) 45 b §, jossa on todettu, että valtion turvallisuuteen liittyvistä syistä arvioinnin olevan ulkomaalaisen ja myös ulkomaalaisasioista päättävän viranomaisen tiedonsaantioikeutta voidaan turvallisuussyistä rajoittaa. Näin ollen Tanskassa valtion turvallisuuteen liittyvän arvioinnin perusteena olevat tiedot voidaan pitää salassa koko prosessin ajan.

Mikäli teillä on tämän lausunnon johdosta kysyttävää, voitte ottaa yhteyttä ylitarkastaja Heli Malmiin, puh. 1344 7963.

Apulaispäällikkö,
strategisen linjan johtaja			Matti Simola

Ylitarkastaja			Heli Malmi