VAASAN HOVIOIKEUS
PL 217, 65101 VAASA	25.10.2005	C.
puh: 06-3238 211	0 2 11. ))5
fax: 06-3238 295	J~ h (/ JGG
Ot	-I
5	t 0,06 a_
Oikeusministeriön lausuntopyyntö 22.6.2005 OM 24/41/2004, 38/41/2002	01,ava
Oikeusministeriö on pyytänyt hovioikeudelta lausuntoa oikeudenkäynnin julkisuussääntelyä valmistelleiden työryhmien ehdotuksista "Oikeuden-käynnin julkisuus yleisissä tuomioistuimissa" (työryhmämietintö 2005:7) ja "Oikeudenkäynnin julkisuus hallintotuomioistuimissa" (työryhmämietintö 2005:6). Hovioikeus esittää lausuntonaan työryhmämietinnöstä 2005:7 kunnioittaen seuraavaa:

Hovioikeus toteaa ensiksi, että tarkoituksena on säätää täysin erilliset lait oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa ja hallintotuomioistuimissa. Tällainen sääntelyn hajauttaminen ei sinänsä olisi ollut välttämätöntä, vaan asiasta olisi voitu säätää myös yhdessä laissa. Olennaista on kuitenkin se, että nämä kaksi lausunnolle toimitettua ehdotusta poikkeavat monessa keskeisessä kohdassa merkittävästikin toisistaan ja sääntelytapa on osittain hyvinkin erilaista. Tähän hyvin erikoiseen lopputulokseen varmaan-kin osaltaan on vaikuttanut se, että ehdotukset on valmisteltu kokonaan eri työryhmissä. Yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten lainkäyttö ja niissä käsiteltävät asiat eivät kuitenkaan poikkea niin paljon toisistaan, että rakenteeltaan, muodoltaan ja sisällöltään näin erilainen sääntely olisi perusteltu. Hovioikeus keskittyy tässä lausunnossaan oikeudenkäynnin julkisuutta yleisissä tuomioistuimissa koskevaan ehdotukseen. Hovioikeus joutuu kuitenkin toteamaan, että monessa suhteessa oikeudenkäynnin julkisuutta hallintotuomioistuimissa koskeva ehdotus on rakenteeltaan ja sisällöltään perustellumpi ja selkeämpi kuin ensin mainittu ehdotus.

Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Hovioikeus yhtyy ehdotuksen perusteluissa esitettyyn tavoitteeseen lisätä oikeudenkäynnin avoimuutta ja julkisuutta. Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annettavaksi ehdotetun lain jakaminen diaari-, oikeudenkäyntiasiakirja-, käsittely- ja ratkaisujulkisuutta koskeviin osa-alueisiin vaikuttaa rakenteellisesti selkeältä, mutta saattaa käytännössä aiheuttaa ongelmia.

Julkisuutta ja avoimuutta lisää se, että kirjallisessa menettelyssä käytävät oikeudenkäynnit pyritään saattamaan entistä useammin julkisiksi. Suljetun käsittelyn edellytysten ei tulisi olla sidoksissa asiatyyppeihin, vaan suljetun käsittelyn tulisi määräytyä asiassa esitettävien tietojen perusteella. Salassa-pidettäviä tietoja esiintyy luonnollisesti tietyissä asiaryhmissä toisia enemmän.

Ehdotuksen perusteluissa katsotaan, ettei ehdotettu sääntely lisää tuomioistuinten työtä, paitsi kuulemisvelvoitteen osalta, kun asiakirjan salassapitoon ei tarvitse kiinnittää huomiota ennen sitä koskevan kysymyksen esilletuloa. Hovioikeus ei ole kuitenkaan vakuuttunut tämän käsityksen paikkansa pitävyydestä, vaan arvioi menettelysäännösten johtavan eri vaiheisine

2
harkintoineen ja ratkaisuajankohtineen monimutkaiseen ja tuomioistuimia kuormittavaan menettelyyn, muutenkin kuin kuulemisvelvoitteen osalta.

Ehdotuksen perusteluissa on esitetty sinänsä hyvä pyrkimys saada tuomioistuimille ja kansalaisille käyttökelpoiset ja selkeät säännökset. Tässä pyrkimyksessä ei kuitenkaan ole onnistuttu. Nykyisiin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain välisiin soveltamisongelmiin ehdotuksessa pyritään vastaa-maan siten, että ehdotettu laki olisi yleislaki, joka koskisi myös oikeudenkäyntiasiakirjoja, joiden julkisuudesta on tällä hetkellä pääosin säädetty viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa. Ehdotuksen perustelujen mukaan suoraan lain nojalla salassa pidettävien oikeudenkäyntiasiakirjojen määrä vähenisi nykyisestä. Kuitenkin tuomioistuin voisi määrätä muitakin oikeudenkäyntiasiakirjoja salassa pidettäviksi, kunhan ne sisältä-vät tietoja, jotka on jossakin laissa, esimerkiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa, säädetty salassa pidettäviksi.

Hovioikeus pitää ehdotetun lain käytännön toimivuuden kannalta ensiarvoisen tärkeänä, että sen sekä muiden oikeudenkäynnin ja asiakirjojen julkisuutta käsittelevien, voimassa jo olevien lakien väliseen suhteeseen kiinnitetään erityistä huomiota. Riittävää ei ole se, että säädetään oikeuden-käynnin julkisuutta yleisissä tuomioistuimissa koskeva yleislaki, jos se ei ole rakenteeltaan ja suhteessa muuhun julkisuuslainsäädäntöön selkeä.

1 luku (Yleiset säännökset) ja ehdotetun lain suhde muihin lakeihin

Hovioikeus pitää ongelmallisena ehdotetun lain soveltamisalan määrittelyä suhteessa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin, samoin kuin muihin asiakirjojen julkisuutta säänteleviin lakeihin. Ehdotetun lain tarkoitus säännellä yleislakina kattavasti julkisuuden eri osa-alueet, myös oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus, ei ole ehdotuksessa toteutunut. Ehdotetun lain soveltamisala suhteessa muihin säännöksiin määritellään lähinnä julkisuusperiaatetta koskevassa 1 §:ssä ja sen perusteluissa. Lisäksi ehdotetun lain 31 §:ssä todetaan, että siltä osin kuin tässä laissa ei toisin säädetä, tuomioistuimessa sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään. Soveltamisongelmia on omiaan aiheuttamaan se, että eri lakien suhdetta käsitellään ehdotuksessa jossain määrin eri tavoin.

Ehdotuksen perustelujen sivulla 45 todetaan, että ehdotettu laki on yleislaki, mutta suhteessa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin, esimerkiksi asiakirjojen julkisuutta koskevien säännösten osalta, erityislain asemassa ja sen säännökset syrjäyttäviä. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännöksiä on kuitenkin sovellettava täydentävästi siltä osin kuin asiasta ei nimenomaisesti säädetä ehdotetussa laissa. Muussa erityislainsäädännössä olevat oikeudenkäynnin julkisuutta koskevat säännökset olisivat puolestaan ehdotettuun lakiin nähden ensisijaisia ja sen säännökset syrjäyttäviä. Ehdotuksen perustelut (s. 45 ja 46) näyttävät siten viittaavan siihen, että esimerkiksi verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n mukaiset verotustiedot ovat suoraan erityislain nojalla salassa pidettäviä.

3
Toisaalta ehdotetun lain 8 §:n mukaan tuomioistuin voi harkinnan jälkeen antaa salassapitomääräyksen, jos oikeudenkäyntiasiakirjaan sisältyy muussa laissa salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja ja tällaisen tiedon julkiseksi tuleminen todennäköisesti aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Tämä ehdotettu säännös perusteluineen (s. 59 ja 70-71) näyttäisikin puolestaan viittaavan siihen, että muussa laissa salassa pidettävät oikeudenkäyntiasiakirjat voisivat olla salassa pidettäviä ainoastaan ehdotetun lain nojalla.

Lakiteksti ja ehdotuksen eri kohtien perustelut (s. 45 ja 46; vrt. 31, 59, 70-71, 83 ja 149) ovat monilta osin ristiriitaisia ja eri tavoin ymmärrettäviä sen suhteen, ovatko esimerkiksi mainitut verotustiedot jo sellaisenaan tuomioistuimessa salassa pidettäviä vai tulevatko ne salassa pidettäviksi ainoastaan, jos niiden osalta annetaan ehdotetun lain 8 §:n nojalla salassapitomääräys. Ehdotettu laki ja sen perustelut vaativat tältä osin selvennyksen.

Myös ehdotuksessa valitut vaihtelevat tavat viitata muuhun lainsäädäntöön tekevät ehdotetusta laista yksinään ja erityisesti suhteessa perusteluihinsa sekavan, kuten seuraavassa esitettävistä esimerkeistä ilmenee.

Ehdotetun 7 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tuomioistuimen neuvottelusta, ovat salassa pidettäviä. Ehdotuksen perustelujen sivulla 67 todetaan sovellettavaksi tulevan myös viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 28 §, joka koskee tiedon antamista salassa pidettävästä asiakirjasta tieteellistä tutkimusta ja vastaavaa käyttö-tarkoitusta varten. Mainittu säännös tulisi ilmeisesti sovellettavaksi ehdotettavan lain 31 §:n yleisen viittaussäännöksen perusteella. Sen sijaan ehdotuksen perustelujen sivulla 87 on pidetty tarpeellisena asiakirjojen antamistapoja koskevassa 12 §:ssä nimenomaisesti viitata viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ään. Ehdotettu säännös on rakennettu niin, että saadakseen selville 1 momentissa tarkoitetun asiakirjojen antamistapojen pääsäännön lainsoveltajan on selvitettävä toisen lain säännöksen sisältö, kun taas 2 momentissa säädetty nimenomainen poikkeus selviää suoraan ehdotetusta laista. Säännös ei ole rakenteeltaan tasapainoinen eikä viittaustekniikan vuoksi helppolukuinen.

Hovioikeus katsoo, ettei ehdotettu laki ole ehdotuksessa esitetyistä pyrkimyksistä huolimatta kattava, eivätkä sen säännökset ainakaan perusteluidensa valossa ole sillä tavoin helppolukuiset kuin tuomitsemistoiminnan ohella sovellettavan lain kohdalla olisi syytä odottaa.

Hovioikeuden käsityksen mukaan asiakirjan julkisuus voisi määräytyä edelleenkin suoraan viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain ja muiden erityislakien mukaan, jolloin oikeudenkäynnin julkisuutta koske-vaan lakiin otettaisiin vain ne poikkeussäännökset, jotka ovat tarpeen oikeudenkäynnin julkisuuden ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamiseksi. Selkeyden vuoksi olisi paikallaan, että uudessa laissa nimenomaisesti lueteltaisiin ainakin viittaussäännöksin ne viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain noudatettaviksi tarkoitetut menettely-säännökset, joista ei ole ehdotettavassa laissa erityissäännöksiä.

4

2 luku (Tiedot oikeudenkäynnistä)

Oikeudenkäyntiä koskevat perustiedot olisivat ehdotetun lain 4 §:n mukaan heti julkisia, millä tarkoitetaan ehdotuksen perustelujen mukaan sitä, ettei merkitystä olisi sillä, onko tieto kirjattu diaariin tai missä muodossa tieto on. Ehdotetun lain 5 §:n mukaan voidaan jättää antamatta tieto asianomistajan henkilöllisyydestä rikosasiassa, joka koskee hänen yksityiselämäänsä liittyvää erityisen arkaluontoista seikkaa. Ehdotuksen perustelujen mukaan asianomistajan henkilöllisyyden salaaminen edellyttäisi tapauskohtaista harkintaa ja kyseessä olisi tuomioistuimen lainkäyttöratkaisu. Hovioikeus kiinnittää tältäkin osin huomiota käytännön soveltamisongelmiin. Asian-omistajan henkilöllisyys tulee tosiasiallisesti julkiseksi, kun kirjaaja kirjaa hänen tietonsa diaariin. Tuomioistuinten kyselykäyttöjärjestelmän, Kyöstin kautta tieto on sillä hetkellä yleisön saatavilla. Näin ollen ja koska kirjaaja ei voi tehdä mainittua lainkäyttöratkaisua asianomistajan henkilöllisyyden salaamiseksi, edellyttää asianomistajan suojan toteutuminen sitä, että tuomioistuimen on saapuvien asioiden osalta tehtävä julkisuutta koskeva lainkäyttöratkaisu jo ennen kuin asia tuomioistuimessa kirjataan.

3 luku (Oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuus)

Ehdotetun salassapitoaikaa koskevan 10 §:n 3 momentin mukaan salassapitoaika lasketaan asian vireilletulosta tuomioistuimessa. Ehdotuksen sivulla 81 todetaan, että salassapitoaika luetaan kunkin tuomioistuimen osalta erikseen siellä kertyneiden oikeudenkäyntiasiakirjojen osalta. Ehdotuksen perusteluissa valittu menettelytapa johtaa siihen, että salassapitoajat ovat esimerkiksi hovioikeudessa arkistoitavissa asioissa eri pituiset käräjäoikeuden ja hovioikeuden asiakirjavihkojen osalta. Hovioikeudessa kertyneet asiakirjat saattaisivat siten olla salaisia kauemmin kuin 60 vuotta asian vireilletulosta käräjäoikeudessa, mikä on paitsi ehdotetun 10 §:n 1 ja 2 momentin sanamuodon vastaista, myös arkistoinnin kannalta hankalaa, mitä ehdotuksen perustelujen mukaan on pyritty erityisesti välttämään. Tarkoitushan ei ole, että käräjäoikeuden asiakirjavihkoon sisältyvät tiedot tulevat julkisiksi osaksi samoja tietoja sisältävän hovioikeuden asiakirjavihkon jäädessä vielä salaiseksi. Ehdotettu lain sanamuoto mandollistaa senkin tulkinnan, että salassapitoaika lasketaan kaikkien asiakirjojen osalta siitä, kun asia on ensimmäisen kerran tullut tuomioistuimessa vireille, mitä hovioikeus suosittaa. Joka tapauksessa säännös perusteluineen vaatii selvennyksen.

5 luku (Ratkaisun julkisuus)

Uutuutena ehdotuksen 23 §:n 2 momentissa esitetään, että jos asia on yhteiskunnallisesti merkittävä tai se on synnyttänyt huomattavaa kiinnostusta julkisuudessa, ratkaisusta on laadittava julkinen seloste, joka sisältää myös pääpiirteittäisen selostuksen asiasta ja ratkaisun perusteluista. Ehdotuksen perustelujen (s. 118) mukaan julkinen seloste olisi laadittava jo silloin, kun asia on paikallisesti huomattavan kiinnostuksen kohteena. Julkisella selosteella ei useinkaan liene merkittävää informaatioarvoa, koska siihen voidaan ottaa vain tietoja, joiden antaminen ei vaaranna yksityisyyden suojaa, johon salassapitomääräys on tähdännyt. Muutoinhan

5
laissa asetettu velvoite laatia julkinen seloste saattaisi loukata perustuslain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettua yksityiselämän suojaa. Esimerkiksi pienellä paikkakunnalla tehdyn seksuaalirikoksen osalta ei ole erotettavissa sellaisia yleisöä kiinnostavia tietoja, joiden antaminen ei johtaisi asianomistajan henkilöllisyyden ja arkaluontoisten tietojen paljastumiseen. Koska salassapitomääräys tulisi joka tapauksessa rajoittaa vain yksityisyyden suojaamiseksi välttämättömiin tietoihin, hovioikeus ei katso julkiselle selosteelle jäävän suurtakaan käyttöalaa. Siksi julkisen selosteen laatiminen tulisi olla harkinnanvaraista silloinkin, kun asia on yhteiskunnallisesti merkittävä tai synnyttänyt huomattavaa kiinnostusta julkisuudessa.
6 luku (Menettelysäännöksiä)
Ehdotetun 26 §:n ja sen perustelujen (s. 128 ja 129) mukaan salassapitoa tai julkisuutta koskevat ratkaisut ovat lainkäyttöratkaisuja. Tämä periaatteellisesti hyväksyttävä lähtökohta aiheuttaa käytännössä toteuttamisvaikeuksia, koska lainkäyttöratkaisuja on tehtävä tai ainakin harkittava asian eri vaiheissa ja vieläpä erilukuisissa kokoonpanoissa, mikä lisää merkittävästi tuomioistuimen työtä. Lisäksi vaarana on, että asian käsittelyn eri vaiheissa syntyy tarkoittamatta erisuuntaisia julkisuusratkaisuja tai jossakin vaiheessa tarpeellinen julkisuusratkaisu jää tekemättä kokonaan.

Ehdotetun asiaan osallisen kuulemista koskevan 27 §:n mukaan tehtäessä ratkaisu oikeudenkäynnin vireilläolon päätyttyä asiasta erikseen kuuleminen ei enää ole tarpeen, ellei siihen ole erityistä syytä. Ehdotuksen perustelujen sivulla 131 lähdetään siitä, että asiaan osallisia on tavallisesti jo oikeudenkäynnin aikana kuultu tai heillä on ainakin ollut jo mandollisuus lausua käsityksensä asiasta, minkä vuoksi erikseen kuuleminen ei enää olisi tarpeen. Hovioikeus pitää käytännössä mandottomana ottaa rutiininomaisesti esille kysymystä kunkin asiakirjan salassapidosta mandollista oikeudenkäynnin jälkeistä ratkaisua silmällä pitäen. Näin ollen kysymyksen aktualisoiduttua asian vireilläolon jälkeen tuomioistuimella ei ole muuta mandollisuutta kuin kuulla uudelleen pelkästä julkisuuskysymyksestä kaikkia niitä, joiden oikeutta asia koskee.

Ehdotetussa uudelleen käsittelyä koskevassa 29 §:ssä esitetty julkisuutta koskevien ratkaisujen joustava muuttamismandollisuus sopii siihen hovioikeuden näkemykseen, että julkisuutta koskevien ratkaisujen tekeminen on tuomioistuimen oheistehtävä, jota koskeva sääntely tulisi olla mandollisimman selkeää ja menettely yksinkertaista. Kuitenkin mandollisuus uuteen käsittelyyn 29 §:n mukaan ja samanaikainen mandollisuus hakea erikseen muutosta 30 §:n mukaan voi johtaa siihen, että sama asia on esimerkiksi sekä käräjäoikeuden että hovioikeuden harkittavana. Tällöin asiaan liittyviä asiakirjoja tarvitaan kummassakin tuomioistuimessa yhtä aikaa. Käräjäoikeus voi olosuhteiden muuttumisen perusteella muuttaa tekemäänsä ratkaisua hovioikeuden samanaikaisesti harkitessa asiaa aikaisempien olosuhteiden perusteella. Käräjäoikeudessa olosuhteiden muuttamisen perusteella tehdystä uudesta ratkaisusta voi jälleen valittaa hovioikeuteen. Kaikki tämä voi tapahtua pääasian käsittelyn ollessa kesken. Tällaisessa tilanteessa julkisuutta koskevat ratkaisut voivat olla keskenään ristiriitaisia ja korostua suhteessa pääasiaan liikaa.

6
Ehdotetussa 30 §:n 2 momentissa todetaan, että tuomioistuimen ratkaisua on muutoksenhausta huolimatta noudatettava. Jos muutoksenhaku muutoin kävisi hyödyttömäksi, tuomioistuin voi ratkaisun tehdessään määrätä, ettei ratkaisua saa panna täytäntöön ennen sen lainvoimaiseksi tulemista, ellei muutoksenhakutuomioistuin toisin määrää. Hovioikeuden käsityksen mukaan muutoksenhaku kävisi hyödyttömäksi ainakin kaikissa niissä tapauksissa, joissa tuomioistuin on määrännyt käsittelyn julkiseksi, jos ratkaisua on muutoksenhausta huolimatta noudatettava. Asianosaisen pyytäessä suljettua käsittelyä käräjäoikeudella on käytännössä vaihtoehtoina vain joko suostua suljettuun käsittelyyn tai odottaa muutoksenhaku-tuomioistuimen ratkaisua, mikä pitkittää käsittelyä. Muidenkin kuin käsittelyä koskevien ratkaisujen muutoksenhaku voi samalla tavoin käydä hyödyttömäksi, mutta niiden täytäntöönpanon kieltäminen ei aiheuta samanlaista oikeudenkäynnin viivästymistä kuin käsittelyä koskevan ratkaisun täytäntöönpanon kieltäminen. Hovioikeus katsoo, että muutoksenhaun hyödyttömäksi käymisen asettaminen edellytykseksi johtaa siihen, että täytäntöönpanon keskeytysmääräys on välttämätön aina niissä tapauksissa, joissa salassapitoon ei ole suostuttu. Hovioikeus ehdottaakin, että tuomioistuimelle säädetään mandollisuus antaa täytäntöönpanon keskeytysmääräys ilman lisäedellytystä `jos muutoksenhaku muutoin kävisi hyödyttömäksi'.

Yhteenveto

Hovioikeus pitää ehdotuksen tavoitteita sinänsä hyvinä, mutta niitä ei ole monessakaan suhteessa onnistuttu saavuttamaan. Ehdotetussa muodossa laki ei tule käytännön tuomitsemistyössä toimimaan. Tämän vuoksi hovioikeus katsoo, ettei ehdotusta tule antaa eduskunnalle, vaan se on palautettava uudelleen valmisteltavaksi ja siinä kiinnitettävä huomiota edellä esitettyihin näkökohtiin.

Presidentti	Mikko Könkkölä
Kansliapäällikkö	Torni Vistilä
Hovioikeuden lausunnon ovat valmistelleet hovioikeudenlaamanni 011i Varila, määräaikainen hovioikeudenneuvos Annette Laukkonen, kanslia-päällikkö Torni Vistilä ja viskaali Annina Wahlbeck.