OIKEUSMINISTERIÖ
Lainvalmisteluosasto
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

LAUSUNTOPYYNTÖ 24/41/2004 JA 38/41/2002

OIKEUDENKÄYNNIN JULKISUUS

Oikeusministeriö on pyytänyt kauppa- ja teollisuusministeriöltä lausuntoa työryhmien ehdotuksista oikeudenkäynnin julkisuussääntelystä.

Kauppa- ja teollisuusministeriö esittää lausuntonaan seuraavaa:

Ministeriö pitää tärkeänä varmistaa ehdotettavien julkisuuslakien säännöksillä niiden suhde aiempaan julkisuutta koskevaan lainsäädäntöön siten, että erityislakien sisältämät salassapitosäännökset tulevat otetuksi huomioon.

Oikeudenkäynnin julkisuus yleisissä tuomioistuimissa

Ministeriön näkemyksen mukaan on kannatettavaa luopua nykyisen oikeuskäytännön mukaisesta pääsääntöisestä jaottelusta kokonaan julkiseen tai suljettuun oikeudenkäyntiin. Asianosaisten yksityisyyden suojan ja toisaalta julkisuuden tarpeet saattavat vaihdella tapauskohtaisesti niin paljon, että tuomioistuimen harkintavaltaa on oikeudenkäynnin julkisuuden osalta perusteltua lisätä sekä kirjallisesti että suullisesti käsiteltävissä asioissa.

Ministeriö pitää tärkeänä, että asianosaisten kuulemisperiaate ulotetaan mietinnössä esitetyllä tavalla laajasti tuomioistuimen oikeudenkäynnin julkisuudesta tekemiin ratkaisuihin. Oikeudenkäynnin julkisuudesta päätettäessä tulisi siten pääsääntöisesti kuulla sitä asianosaista tai sivullista, jonka oikeutta tai etua asia koskee. 

Tuomioistuimessa tulisi olla ehdotuksen mukainen mahdollisuus lain 28 §:n mukaisesti antaa oikeudenkäyntiasiakirjoja koskevia väliaikaismääräyksiä ennen vastapuolen kuulemista, etteivät  esimerkiksi liikesalaisuuksia sisältävät oikeudenkäyntiasiakirjat tulisi aina välittömästi tuomioistuimeen saapuessaan julkisiksi.
 
Ministeriö lähtökohtaisesti kannattaa työryhmän esityksiä oikeudenkäyntien julkisuuden lisäämiseksi nykyisestä tuomioistuimille enemmän tapauskohtaista harkintavaltaa mahdollistavien säännösten muodossa. Oikeudenkäyntiasiakirjojen salassapito on esitetyllä tavalla kuitenkin harkittava suullisen käsittelyn julkisuuteen nähden itsenäisesti ja tuomioistuimen ratkaisun salaamisen tulee vaatia aina tuomioistuimen erillistä harkintaa ja perusteltua päätöstä. Oikeudenkäynnin julkisuusratkaisun muutoksenhakutie on perusteltua säätää samaksi kuin käsiteltävällä pääasialla, jotta tarpeettomalta epävarmuudelta toimivaltaisesta tuomioistuimesta vältytään eikä samaan asiaan liittyviä ratkaisuja tarvitse tehdä sekä yleisessä että hallintotuomioistuimessa.

Oikeudenkäynnin julkisuus hallintotuomioistuimissa

Koska julkisuuslain mukaiset velvoitteet koskevat samalla tavoin tuomioistuimia ja hallintoviranomaisia, asioiden julkisuuden ala ja salassapitoperusteet ovat niissä yhdenmukaiset. 

Ministeriö katsoo, että esityksen tavoitteita etenkin muutoksenhakulautakuntien osalta on ehdotuksessa esitetty varsin suppeasti. Ministeriön mielestä esityksestä ei myöskään käy ilmi, miten ehdotetut säännökset eroavat viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain säännöksistä.

Ehdotetun oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 5 ja 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa ei ministeriön näkemyksen mukaan riittävästi korostu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 6 luvun säännösten velvoittavuus asiakirjojen salassapidosta. Ministeriön käsityksen mukaan ehdotuksessa yksityisyyden suojaaminen ylikorostuu verrattuna muihin intresseihin, kuten liike- ja ammattisalaisuuksien suojaan. Hallintolainkäyttöön liittyy ongelmatilanteita asianosaisten liike- ja ammattisalaisuuksien ja niihin liittyvien tietojen paljastumiseen erityisesti julkisia hankintoja ja kilpailuasioita koskevissa asioissa, kuten mietinnönkin s.27 todetaan. Ministeriö pitää perusteltuna, että asianosaisella olisi myös hallintolainkäytössä mahdollisuus saada tuomioistuimelta erillinen asiakirjan salassapitoa koskeva ratkaisu yleisiä tuomioistuimia koskevan julkisuuslain 8 ja 28 §:ssä esitetyllä tavalla.

Koska kilpailuasioissa tuomioistuinkäsittelyä edeltää aina käsittely Kilpailuvirastossa, oikeudenkäynnin julkisuuteen hallintotuomioistuimissa vaikuttaa olennaisesti se, miten asian käsittelyn julkisuus on määräytynyt Kilpailuviraston tutkinnan yhteydessä. Erityisesti asianosaisjulkisuuden laajuus kilpailuasioissa on noussut esiin viimeaikaisten kartellitutkimusten yhteydessä ja näitä koskevia valituksia on viety myös hallintotuomioistuimeen. Näissä on ollut kyse lähinnä siitä, miten kilpailuviranomaisen tutkimusrauha ja asianosaisten tiedonsaantioikeudet voidaan sovittaa yhteen. Julkisuuslaki ei nimittäin sisällä hallintomenettelyä koskevaa säännöstä, jonka mukaan asianosaiselta voitaisiin evätä tiedonsaantioikeus ennen tutkinnan lopettamista, jos tiedon antamisesta aiheutuisi haittaa asian selvittämiselle. Sen sijaan poliisitutkinnan ja esitutkinnan osalta tällainen säännös sisältyy julkisuuslain 11 §:n 2 momenttiin.

Kilpailuasioiden käsittelyn julkisuusarvioinnissa keskeisiä asioita ovat yritysten liike- ja ammattisalaisuuksien turvaaminen asianmukaisella tavalla sekä eräissä tapauksissa kilpailurikkomuksen ilmiantajan henkilöllisyyden suojaaminen. Henkilöllisyyden suojaaminen oikeudenkäynnissä voi olla tarpeen esimerkiksi silloin, kun yrityksen työntekijä on antanut kilpailuviranomaiselle tietoja, joiden perusteella yrityksen katsotaan toimineen Kilpailunrajoituslain kieltojen vastaisesti. Henkilöllisyyden suojaaminen tuomioistuimessa voi olla tarpeen myös silloin, kun tapaukseen on sovellettu Kilpailunrajoituslain 8 ja 9 §:ien mukaisia leniency-säännöksiä.

Jatkovalmistelussa tulisi myös  harkita ehdotettuun oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettavaan lakiin sisältyvän 14 §:n 3 momentin säännöksen sisältöä sen vuoksi, että viranomaisen hallussa voi olla asianosaisen kannalta tarpeellisia asiakirjoja muustakin syystä kuin ”hallintotuomioistuimelle toimittamista tai lausunnon antamista varten.” Myös sellaisessa tapauksessa tulisi soveltaa em. lainkohdassa tarkoitettua menettelyä. Yksinkertaisimmin asia korjautuisi poistamalla em. lainkohdan kvalifikaatio ”hallintotuomioistuimelle toimittamista tai lausunnon antamista varten.” Ehdotetun 3 momentin teksti ei kaikilta osin myöskään ole lakiteknisesti moitteeton, esimerkiksi sanonta ” se siirtää…” tulisi kirjoittaa selvästi positiivisen velvoittavaan muotoon, kuten muualla ehdotuksessa. Myös tutkimatta jättämisen suhde siirtämiseen tulisi ilmaista selvemmin.

Suurin osa markkinaoikeuden käsittelemistä asioista ja asiaryhmistä on hallintolainkäyttöasioita. Tämän vuoksi on ollut paremmin perusteltavissa sisällyttää ehdotettu L markkinaoikeuslain 15 §:n muuttamisesta hallintotuomioistuimia koskevaan hallituksen esitykseen yleisiä tuomioistuimia koskevan hallituksen esityksen sijasta. Joka tapauksessa ”toisen” hallituksen esityksen perusteluihin tulisi sisällyttää maininta ”toiseen” esitykseen sisältyvästä muutosehdotuksesta.

Kauppa- ja teollisuusministeriö pitää ehdotettuja 16 ja 17 §:iä epäselvinä, koska ne sanamuotonsa perusteella viittaavat yleiseen hallintolainkäyttöä koskevaan menettelyyn. Ministeriö katsoo, että kyseisiin säännöksiin tulisi lisätä maininta siitä, että niissä säännellään muutoksenhausta nimenomaan julkisuusasiaa koskevaan päätökseen.

Valtion tilintarkastuslautakuntaa koskevat ehdotukset

Kauppa- ja teollisuusministeriö haluaa kiinnittää huomiota siihen, mitä mahdollisia vaikutuksia ehdotetun, oikeudenkäynnin julkisuutta hallintotuomioistuimissa koskevan lain soveltamisella muutoksenhakulautakuntiin olisi tilintarkastusasioita käsittelevien valiokuntien ja lautakuntien toimintaan. 

Valtion tilintarkastuslautakunta on tilintarkastuslain (936/1994) 41 §:n mukaisesti ensimmäisen asteen muutoksenhakuelin Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnan tekemiin päätöksiin ja jo toisen asteen muutoksenhakuelin alueellisten kauppakamarien tilintarkastusvaliokuntien tekemiin päätöksiin. Valtion tilintarkastuslautakunnan päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kauppa- ja teollisuusministeriö pitää ehdotettua soveltamisalasäännöstä epäselvänä siltä osin kuin siinä viitataan ”muutoksenhakuasioita käsittelemään perustettuun lautakuntaan, jossa sovelletaan hallintolainkäyttölakia”. Hallintolainkäyttölain (586/1996) 1 §:n 2 momentin mukaan lakia sovelletaan myös, kun hallintoasiassa tehtyyn päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallintoviranomaiselta tai muutoksenhakuasioita käsittelemään perustetulta lautakunnalta tai muulta tähän rinnastettavalta erityiseltä viranomaiselta. Ministeriön käsityksen mukaan Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunta, jolta haetaan muutosta kauppakamarin tilintarkastusvaliokunnan antamaan päätökseen, kuuluu siten hallintolainkäyttölain soveltamisalaan silloin, kun se käsittelee muutoksenhakuasioita. Ehdotuksen mukaan ei ole selvää, kuuluisiko Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunta vastaavalla tavalla esitetyn oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettavan lain soveltamisalaan. 

Ministeriö toteaa, että ehdotuksen soveltamisalasäännöksestä seuraisi, että ehdotettua lakia ei sovellettaisi, milloin lautakunta ratkaisee asian hallintoasiana, ts. kyseessä ei ole muutoksenhaku. Ministeriön käsityksen mukaan tällöin julkisuusasioihin sovelletaan lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999). Siten Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnassa vireillä oleviin asioihin sovellettaisiin eri julkisuussääntelyä riippuen siitä, onko kyseessä siellä ensi asteessa käsiteltävä vaiko jo muutoksenhakuvaiheessa oleva asia. Valtion tilintarkastuslautakunta ratkaisee mm. tilintarkastajan hyväksymisen peruuttamista koskevan asian ensiasteena, joten myös sen toimintaan tulisi soveltaa erilaisia julkisuussäännöksiä. Ministeriö katsoo, että erilaisten julkisuussäännösten soveltaminen saman lautakunnan eri asioihin saattaa olla ongelmallista.

Kauppa- ja teollisuusministeriö pitää ongelmallisena myös sitä, että julkisuussääntely eroaisi asian eri käsittelyvaiheissa. Ministeriön käsityksen mukaan julkisuussääntely asian eri käsittelyvaiheissa eroaisi ehdotuksessa tilanteissa, joissa Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunta päättää asian ensi asteena, ts. hallintoasiana, jolloin julkisuusasioihin sovellettaisiin lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Haettaessa päätökseen muutosta valtion tilintarkastuslautakunnalta samaan substanssikysymyksen julkisuusasioihin sovellettaisiinkin uutta ehdotettua lakia. Ongelmallista tilanteessa saattaa ministeriön käsityksen mukaan olla myös se, että ensimmäinen julkisuusasia käsiteltäisiin viranomaisten toiminnasta annetun lain 33 §:n nojalla hallinto-oikeudessa ja jälkimmäinen ehdotetun lain 17 §:n nojalla korkeimmassa hallinto-oikeudessa, jolta myös ensimmäisessä tapauksessa haettaisiin muutosta. Siten saattaisi syntyä tilanne, että samassa substanssiasiassa KHO ratkaisee kaksi erillistä julkisuuskysymystä, joihin sovelletaan eri julkisuuslakia ja antaa siten mahdollisesti kaksi toisistaan poikkeavaa ratkaisua. 

Kauppa- ja teollisuusministeriö ei siten pidä perusteltuna 16 §:n 2 momentin ehdotusta, jonka mukaan muutoksenhakulautakuntana toimivan valtion tilintarkastuslautakunnan hallintoasian käsittelyjärjestyksessä tekemään päätökseen haettaisiin muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Ministeriö pitää tarkoituksenmukaisena sitä, että muutoksenhakutie julkisuusasiassa vastaa muutoksenhakua pääasiassa. Ministeriö pitää ongelmallisena myös sitä, että muutoksenhaun hallintoasiana tehtyyn julkisuuspäätökseen (16 §) ehdotetaan poikkeavan muutoksenhausta hallintolainkäyttöasiana tehtyyn julkisuuspäätökseen (17 §).

Lausuntopyynnöstä käy ilmi, että Kuluttajavirastolta ei ole pyydetty lausuntoa. Kuitenkin esimerkiksi tuoteturvallisuusasioissa Kuluttajaviraston päätöksistä voidaan valittaa tuomioistuimeen.

Erkki Virtanen
Kansliapäällikkö

Teija Miller
Hallitussihteeri