HELSINGIN HALLINTO-OIKEUS		LAUSUNTO				1 (5)
PL 120, Ratapihantie 9
00521 HELSINKI
p. 01036 42000, f. 010 36 42079			7.9.2005			H00174/05
s-posti helsinki.hao@om.fi

Oikeusministeriö

Viite: Lausuntopyyntö 22.6.2005, OM  24/41/2004 ja 38/41/2002

OIKEUDENKÄYNNIN JULKISUUS HALLINTOTUOMIOISTUIMISSA
TYÖRYHMÄN MIETINTÖ 2005:6

		Yleistä

		Julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistus edellytti, että myös oikeudenkäynnin julkisuudesta annettua lakia uudistetaan. Asiaa valmistelemaan asetetut komitea ja työryhmä (komiteamietintö 2002:1 ja työryhmämietintö 2003:8) ovat pohtineet eri vaihtoehtoja. Nyt kysymyksessä olevassa työryhmän mietinnössä on otettu huomioon näiden aikaisempien mietintöjen lausuntopalautteissa esiin tuodut ongelmat. Lakiesitys on käytännön kannalta jäljempänä ilmenevin varauksin käyttökelpoinen.

		Hallintotuomioistuinten käsittelemistä asioista suurin osa on salassa pidettäviä. Tietojen saaminen myös näitä asioita koskevista päätöksistä olisi tärkeää. Hallintotuomioistuinten oikeuskäytäntö tulee saada näiltä osin mahdollisimman laajasti julkiseksi, jotta lainkäytön avoimuus ja läpinäkyvyys käytännössä tosiasiallisesti toteutuisivat.

		Lakiesityksen perusteluista käy ilmi, että hallintotuomioistuinten julkisuutta on tarkoitus lisätä siten, että oikeudenkäyntiä koskevien tietojen eli diaaritietojen julkisuutta rajoittamalla mahdollistetaan päätösten laaja julkisuus. Tämä merkitsee sitä, että salassa pidettävissä asioissa diaaritiedot ovat salaisia ja näin ollen näissä asioissa annettavat päätökset perusteluineen olisivat pääosiltaan julkisia tunnistetietoja lukuun ottamatta. Tällä tavoin voidaan välttää salassapidettävien tietojen paljastuminen ja toisaalta saavutettaisiin hallintotuomioistuinten oikeuskäytännön mahdollisimman laaja julkisuus ja avoimuus. Esityksen käytännön toteuttaminen ei kuitenkaan ole ongelmatonta.

		Julkisuusperiaate

		Mietinnön mukaan oikeudenkäyntiasiakirjojen eli myös hallintotuomioistuimen päätöksen ja diaarin julkisuuteen sovellettaisiin julkisuuslakia ja muita julkisuudesta annettuja erityislakeja, mikä merkitsee sitä, että hallintomenettelyssä salassa pidettäviksi säädetyt tiedot eivät yleensä tulisi 
yleisöjulkisiksi myöskään hallintotuomioistuimissa. Hallintoviranomaisen päätöksen perusteena olevat asiakirjat sisältyvät pääsääntöisesti hallintotuomioistuinten oikeudenkäyntiaineistoon, joten mietinnössä omaksuttu kanta on selkeyden vuoksi tässä mielessä tarkoituksenmukainen.

		Lakiesityksen lähtökohta on julkisuuden maksimointiperiaate. Tämä käy ilmi lakiesityksen 1 §:stä. Pykälässä julkisuusperiaate on määritelty kuitenkin toisin kuin oikeudenkäynnin julkisuutta yleisissä tuomioistuimissa pohtineen työryhmän mietinnössä. Suomen perustuslaissakin vahvistettu oikeudenkäynnin julkisuus kuuluu perinteisesti oikeusvaltion periaatteisiin. Tämän vuoksi oikeudenkäynnin julkisuuden tulee lähtökohtaisesti olla kaikissa tuomioistuimissa sama ja se tulee määritellä lakiesityksessä samalla tavoin kuin yleisellä puolella. Lakiesityksen 1 §:n ensimmäinen virke kuu-
		luisi siis seuraavasti:

			Oikeudenkäynti ja oikeudenkäyntiasiakirjat ovat julkisia,
			jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

		Julkisuuden maksimointiperiaate käy lakiesityksestä ilmi myös siten, että tuomioistuimille on annettu mahdollisuus salassapitosäännösten estämättä antaa tietoja tai laajentaa käsittelyn julkisuutta (esityksen 4 §, 5 §:n 1 momentin 2. lause, 7 §:n 2 momentin 2. lause ja 12 § 2 mom). Tuomioistuin voi näin ollen harkintansa mukaan laajentaa oikeudenkäynnin julkisuutta, mutta ei supistaa sitä. Tältä osin on kuitenkin syytä huolehtia siitä, että lain voimaan tultua näitä oikeudenkäynnin julkisuuden laajentamista koskevia säännöksiä sovellettaisiin mahdollisimman yhdenmukaisesti ja julkisuusmyönteisesti.

		Oikeudenkäyntiä koskevien tietojen julkisuus (2 luku)

		Oikeudenkäyntiä koskevat tiedot ovat esityksen 3 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan julkisia ja esityksen perustelujen mukaan tällä on haluttu korostaa diaaritietojen julkisuutta. Esityksen 3 §:n 2 momentissa on säädetty tiettyjen tietojen salassapitämisestä. Voimassa olevan oikeudenkäynnin julkisuutta koskevan lain mukaan oikeudenkäyntiä koskevat tiedot eli diaaritiedot ovat kuitenkin lähes poikkeuksetta julkisia. Näin ollen diaarista ilmenee, kenellä nimeltä mainitulla henkilöllä on vireillä esimerkiksi mielenterveys-, huostaanotto- tai verovalitus. Diaaritietojen julkisuutta nykyiseen verrattuna esitetään oleellisesti kavennettavaksi ja tässä mielessä puututaan mahdollisuuteen valvoa lainkäyttöä. Kun muutoksen tavoitteena kuitenkin on mahdollistaa päätösten laaja julkisuus, muutos on perusteltu ja hyväksyttävissä.

		Verotusta koskevien päätösten perustelujen julkistaminen parantaa merkittävästi mahdollisuuksia seurata oikeuskäytäntöä. Lakiesityksen 3 §:n 2 momentin verotustietoja koskevalla säännöksellä on ollut tarkoitus estää nykykäytännössä verotuspäätösten julkistamisessa olleita ongelmia, mikä on ilmennyt siten, että vaikka verotusta koskeva päätös annetaan tunnistetiedot peitettynä, julkisten diaaritietojen perusteella on mahdollista saada selville verovelvollisen nimi yhdistelemällä päätöksestä saatuja tietoja diaaritietoihin (KHO: 2002:52). Diaaritietojen salassapitäminen on ratkaisu tähän ongelmaan.

		Lakiesityksen 3 §:n 2 momentti on kuitenkin verotustietojen osalta sekä asiallisesti että kieliopillisesti epäselvä. Verotustietoja koskeva diaarisäännös voisi selvyyden vuoksi olla omana momenttinaan eli 3 §:n 3 momenttina ja se voitaisiin muotoilla seuraavasti: 

			Salassa pidetään verovelvollisen tunnistetieto, jos tieto ja muut tuomioistuimen diaariin tai muuhun asiakirjarekisteriin merkityt tiedot voivat yhdessä hallintotuomioistuimen päätöksen kanssa johtaa siihen, että ulkopuolinen saa tiedon, joka verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain tai muun lain mukaan on salassapidettävä. 

		Viittaus muihin lakeihin on tarpeen tässäkin, sillä useat verolait sisältävät salassapitoa koskevia säännöksiä.

		Esityksen 6 §:n 2 momentin viimeinen virke tulisi siirtää omaksi momentikseen.

		Hallintotuomioistuinten päätösten saatavuutta edistäisi, jos ne olisivat nykyistä kattavammin löydettävissä esimerkiksi hakusanoja käyttäen. Tällainen mahdollisuus voitaisiin ottaa huomioon, kun lainsäädäntöhanketta henkilötietojen käsittelystä oikeushallinnossa valmistellaan (henkilötietojen käsittely oikeushallinnossa työryhmän mietintö 2004:11).

		Oikeudenkäyntiasiakirjojen ja päätösten julkisuus

		Oikeudenkäyntiasiakirjojen salassapidosta säädetään esityksen 5 §:ssä. Sääntely vastaa pääosiltaan nykyistä käytäntöä.

		Toisaalta myös päätös (12 §) ja diaaritiedot ovat esityksen mukaan oikeudenkäyntiasiakirjoja, joiden julkisuuteen ja salassapitoon sovelletaan julkisuuslakia.

		Hallintotuomioistuinten päätösten tulisi olla mahdollisimman laajalti julkisia. Kun otetaan huomioon lakiesityksen perusteluista ilmi käyvä perusajatus tuomioistuimen salassa pidettävissä asioissa tekemien päätösten julkisuuden lisäämisestä, ei esityksen 12 § kirjoitetussa muodossaan vastaa tätä periaatetta. Pykälä jää tulkinnanvaraiseksi. Siinä tulisi selkeämmin todeta, että hallintotuomioistuinten päätökset myös salassapidettävissä asioissa ovat julkisia siten kuin julkisuuslaissa tarkemmin säädetään. Pykälässä tulisi vielä erikseen viitata julkisuuslain 10 §:ään, josta käy ilmi, että salassapidettävän asiakirjan julkisesta osasta tulee antaa tieto. Mikäli hallintotuomioistuinten oikeudenkäynnin julkisuutta halutaan käytännössä tosiasiassa laajentaa, tulee salassapidettävien päätösten julkisuus julkisuuslain mukaisin rajoituksin selkeästi todeta.

		Päätösten julkisuutta ja tuomioistuimen harkintavaltaa tässä mielessä tulisi vielä korostaa. Tämän tulisi näkyä myös pykälää koskevista yksityiskohtaisista perusteluista. Tämän lisäksi esityksen 12 §:ään voisi lisätä voimassa olevan oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 5 b §:n 1 momenttia vastaavan säännöksen esimerkiksi seuraavasti: 

			Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24–27, 29, 30 ja 32 kohdassa tai niitä vastaavia muussa laissa salassa pidettäviksi säädettyjä tietoja saa esittää suullisesti tai apuvälineiden avulla julkisessa käsittelyssä sekä ottaa julkiseen ratkaisuun siinä laajuudessa kuin se asian käsittelemiseksi ja ratkaisun perustelemiseksi on tarpeellista.
		Jos 12 §:n sisältö jää tulkinnanvaraiseksi, on pelättävissä, että hallintotuomioistuinten päätösten julkisuus ei toteudu. Tietoja ei annettaisi salassa pidettävistä diaaritiedoista eikä päätöksistä. Lähtökohtaisestihan hallintotuomioistuinten päätösten julkisuus on mietinnössä asetettu velvollisuudeksi eikä siitä tulisi siten voida käytännön toiminnassa poiketa.

		Asianosaisen tiedonsaanti ja sen rajoittaminen

		Nykyisessä oikeudenkäynnin julkisuudesta annetussa laissa ei ole säädetty asianosaisen tiedonsaannista. Esityksen 6 §:ssä on asianosaisen tiedonsaantia koskeva säännös, joka selkeyttää tilannetta.

		Asianosaisen tiedonsaantia on nykyisellään hallintotuomioistuimissa rajoitettu julkisuuslaissa säädetyin perustein. Esityksessä rajoitusperusteita on entisestään tiukennettu, minkä voidaan katsoa aikaisempaa paremmin takaavan oikeudenkäynnin osapuolten perusoikeuden oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Asianosaiselta voidaan jättää tieto antamatta julkisuuslain 11 §:n  2 momentissa säädetyin tiedonsaannin rajoittamisperusteiden nojalla, mutta lisäksi tiedon antamatta jättämisen tulee olla välttämätöntä salassa pidettävän edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen saa vaarantaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Kuten esityksen perusteluista käy ilmi harkinta siitä, milloin asianosainen on oikeutettu häntä koskevaan päätöksentekoon vaikuttavaan tietoon ja milloin hänen tiedonsaantiaan voidaan rajoittaa, kuuluu nimenomaan tuomioistuimelle. Vain näin voidaan varmistaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutuminen.

		Esityksen 6 §:n 2 momentin toinen virke voi antaa väärän kuvan eli että asianosaisella olisi oikeus saada asian käsittelyn päätyttyä tuomioistui-
		messa laadittu esittelymuistio ja muu asian valmistelua varten laadittu asia-
		kirja kokonaisuudessaan tiedokseen. Kun asia ei näin ole, virkkeen sisältöä
		on syytä jatkovalmistelussa tarkentaa.

		Suullinen käsittely

		Suullista käsittelyä koskevassa 7 §:n 3 momentissa on tuomioistuimelle annettu mahdollisuus määrätä suullisen käsittelyn järjestäminen suljettuna, mikäli yksityinen asianosainen sitä pyytää. Lisäedellytyksiksi suljetulle käsittelylle on asetettu, että julkisesta käsittelystä on asianosaiselle erityistä haittaa ja suljettu käsittely edistää tuomioistuinten tiedonsaantia asiassa. Edellytykseksi voisi vielä asettaa, ettei suljettu käsittely saa kuitenkaan vaarantaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

		Menettelysäännökset

		Menettelysäännökset julkisuusasian ratkaisun tekemisestä ovat selkeät. Nykyisenkin käytännön mukaan vireillä olevaan oikeudenkäyntiin liittyvät tietopyynnöt käsitellään lainkäyttöratkaisuina ja lainvoimaisesti ratkaistuja asioita koskevat tietopyynnöt käsitellään hallintoasioina.

		Hallinto-oikeuksien hallintoasioina päätettävistä asioista säädetään hallinto-oikeusasetuksessa, jossa on säännökset siitä, milloin asiasta päättää ylituomari, täysistunto tai hallintopäällikkö. Hallinto-oikeusasetuksen 9 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden ylituomari ratkaisee ne hallintoasiat, joita ei ole säädetty tai määrätty täysistunnon tai hallinto-oikeuden muun virkamiehen ratkaistavaksi.

		Esityksen 15 §:ssä säädetään päätösvaltaisesta kokoonpanosta. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan hallintoasiana käsiteltävä tietopyyntö ratkaistaan hallintotuomioistuimessa kokoonpanossa, johon kuuluu vähintään yksi lainoppinut jäsen. Näin ollen ja kuten esityksen perusteluista käy ilmi estettä ei ole myöskään sille, että asia ratkaistaan suuremmassa kokoonpanovaihtoehdossa. Tämä on sinänsä joustava säännös, mutta käytännössä ei enää olisi merkitystä sillä, käsitelläänkö asia hallinto-oikeudessa hallintoasiana vai lainkäyttöasiana. Epäselväksi myös jää, kuka määrää ja miten määrätään hallintoasian kokoonpano. Jatkovalmistelussa tulisi selvittää, pitääkö hallinto-oikeuslakiin ja -asetukseen tehdä muutoksia.

		Esityksen 15 §:n 2 momentista käy ilmi, että silloin, kun tiedon antamisesta päätetään lainkäyttöratkaisuna, hallintotuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan asian myös yhden lainoppineen jäsenen kokoonpanossa. Mikäli esitys toteutuu, tulee hallinto-oikeuslain kokoonpanoa koskeviin säännöksiin tehdä vastaava muutos. Tältä osin on vireillä muutoinkin lainmuutoshanke (HE 85/2005).

		Lausunto on valmisteltu työryhmässä, jonka puheenjohtajana on toiminut hallinto-oikeustuomari Paula Väinämö sekä jäseninä hallinto-oikeustuomari Marjatta Mäenpää, hallinto-oikeustuomari Heikki Mauno ja hallinto-oikeussihteeri Rita Ruuhimäki. Asiaa on käsitelty hallinto-oikeuden johtoryhmässä 6.9.2005.

		Hallinto-oikeuden ylituomari	Liisa Sahi

		Hallinto-oikeustuomari		Paula Väinämö