AMNESTY INTERNATIONALIN SUOMEN OSASTON LAUSUNTO

Ref: Luonnos (21.12.2007) hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta
(turvapaikkamenettelydirektiivin kansallinen voimaan saattaminen) (SM090:00/2006)

Kiitämme saamastamme lausuntopyynnöstä ja lausumme sisäasiainministeriön ulkomaalaisosaston lausuntoluonnoksesta seuraavaa:

YLEISTÄ

Lakiesityksellä on tarkoitus saattaa kansallisesti voimaan niin kutsuttu turvapaikkamenettelydirektiivi. Osin direktiivin vaatimia muutoksia on ennakoitu jo vuonna 2000 ja 2004 voimaan tulleissa laeissa.

Kuten lakiesityksen yleisperusteluissakin (s. 9) mainitaan, turvapaikkamenettelydirektiivi on saanut osakseen sekä valmisteluvaiheessa että sen hyväksymisen jälkeen poikkeuksellisen voimakasta kritiikkiä pakolais- ja ihmisoikeusjärjestöjen sekä UNHCR:n taholta. Usea järjestö vaati yhteiskirjelmässään maaliskuussa 2004, että komission vetäisi direktiiviehdotuksen takaisin. Myös Euroopan parlamentti on vaatinut EY-tuomioistuimessa eräiden direktiivin kohtien tai jopa koko direktiivin kumoamista.

Ihmisoikeus- ja pakolaisjärjestöjen tärkeimpiä syitä vaatia direktiivin kumoamista olivat siihen sisällytetyt turvallisen alkuperämaan ja turvallisen kolmannen maan käsitteet sekä ensimmäisessä vaiheessa kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden puutteelliset oikeusturvatakeet. Näistä kyseenalaisista kohdista on Suomessa säädetty jo aiemmissa ulkomaalaislain muutoksissa eikä niihin tässä esityksessä ehdoteta muutoksia. Mielestämme niitä olisi kuitenkin syytä muuttaa ja oikea tilaisuus olisi tämä lainmuutosehdotus. Palaamme tähän jäljempänä.

PYKÄLÄKOHTAISET MUUTOSEHDOTUKSET

95 c § Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen raukeaminen

Pykälässä esitetään, että hakemus voidaan katsoa rauenneeksi, jos hakijaan ei vähintään kahteen kuukauteen ole saatu yhteyttä. Amnesty katsoo, että raukeamispäätöksen tekeminen tällaisella perusteella edellyttää sitä, että hakijaan on todella aktiivisesti yritetty ottaa yhteyttä useamman kerran kahden kuukauden aikana, jotta raukeamispäätöstä ei tehtäisi sattumanvaraisista syistä. Määräaika voisi olla pidempikin, vähintään kolme kuukautta. Ottaen huomioon hakemusten pitkän käsittelyajan ei voida edellyttää, että hakija on jatkuvasti, millä tahansa hetkellä tavoitettavissa. Toisaalta on tärkeää varmistaa, että hakija on tietoinen tavoitettavuuden tärkeydestä.

Pykälän perusteluissa todetaan, että raukeamispäätöksestä ei voisi valittaa. Emme näe mitään syytä siihen, miksi raukeamispäätös ei olisi valituskelpoinen hallintopäätös.

97 a § Turvapaikkapuhuttelu

Pykälässä on nostettu säädöstekstin tasolle ilmeisesti jo aiempi käytäntö, jonka mukaan turvapaikkapuhuttelu voidaan tallentaa äänenä ja kuvana. Tällöin on välttämätöntä säätää myös, keillä on oikeus katsoa tai kuunnella tallenteita sekä miten ja kuinka kauan ne säilytetään. Turvapaikkapuhuttelun ydinasia on se, että se tapahtuu olosuhteissa, joissa hakija uskaltaa kertoa kaiken hakemuksensa kannalta olennaisen tiedon, olipa se esimerkiksi perheen sisäisesti arkaluontoista tai liittyipä siihen muilta, jopa poliisilta salattavaa tietoa. Tallentaminen ei saa vaikeuttaa luottamuksellisen ja turvallisen ilmapiirin luomista.

On tärkeää varmistaa, että turvapaikanhakijalle annetaan riittävästi aikaa todella ymmärtää pöytäkirjan sisältö ja merkitys ennen kuin hän vahvistaa sen sisällön allekirjoituksellaan.

Pykälän muotoilun mukaan alaikäisen turvapaikanhakijan edustajalle varataan tilaisuus olla läsnä turvapaikkapuhuttelussa. Tämä muotoilu on liian löysä ottaen huomioon, miten tärkeästä asiasta turvapaikkapuhuttelussa on kyse. Tulisi säätää, että turvapaikkapuhuttelua ei pääsääntöisesti saa suorittaa ilman edustajan läsnäoloa ja että se on mahdollista vain erittäin painavin perustein.

Ilmeisesti muualla säädetään, että hakijan avustajalla on oikeus olla läsnä turvapaikkapuhuttelussa. Olisiko selkeintä mainita se (myös) tässä pykälässä?

98 § Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaiseminen

Pykälän perusteluissa esitetään asia, joka on turvapaikkatutkinnassa kaikkein olennaisin ohje: se, että on arvioitava, mitä hakijalle tapahtuisi, jos hänet palautettaisiin kotimaahansa, kiinnitettävä huomiota hakijaa tulevaisuudessa uhkaaviin oikeudenloukkauksiin. Olisi tärkeää kirjata tämä periaate itse lakitekstiin ja tämä pykälä olisi ehkä oikea paikka sille.

On hyvä, että pykälässä korostetaan sitä, että tietojen valtion oloista tulee olla ajantasaisia ja eri lähteistä hankittuja. Pidämme tärkeänä, että perusteluissa mainittujen kansainvälisten järjestöjen ja kansalaisjärjestöjen tuottamaa maatietoa käytetään hyväksi. Erityisesti painotamme kuitenkin sitä, että UNHCR:n maatiedon tulee olla auktoriteettiasemassa, kun maan tilannetta arvioidaan suojelunäkökulmasta, ja varsinkin UNHCR:n kansainvälisen suojelun myöntämisedellytyksiä ja paluuta koskevia ohjeita tulee noudattaa.

Turvapaikkapäätösten osalta on välttämätöntä, että niistä ilmenee, mihin ja mistä lähteestä saatuihin tietoihin päätökset perustuvat. Tällainen muutos nykyiseen käytäntöön olisi aikaansaatava kiireellisesti, vaatipa se sitten laintasoista tai sitä alempaa säädöstasoa.

201 § Käännyttämispäätöksen täytäntöönpano

Pykälän toisessa momentissa säädetään tapauksista, joissa käännytyspäätös voidaan panna täytäntöön välittömästi tiedoksiannon jälkeen, ja näihin tapauksiin ehdotetaan lisättäväksi se, että hakija on peruuttanut hakemuksensa. Katsomme, että se onkin ehkä ainoa tapaus, jossa käännytyksen välitöntä täytäntöönpanoa voi pitää mahdollisena. Yleisesti ottaen käännytyspäätöksen välitön täytäntöönpano on inhimillisesti kohtuuton, sillä kenelle tahansa maassa jonkin, ehkä pitkänkin ajan oleskelleelle on annettava kohtuullinen aika järjestää lähtönsä, mikä edellyttää mm. taloudellisten ja sosiaalisten asioiden hoitamista.

Amnesty vaatii, että mitään käännytyspäätöstä ei saa panna täytäntöön ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Tämä koskee myös pykälän toisessa momentissa ja kolmannessa momentissa mainittuja 103 §:n perusteella tehtyjä päätöksiä. Tosiasiallisen valitusoikeuden turvaaminen on ehdottoman välttämätöntä myös nopeutetussa menettelyssä tehdyistä päätöksistä. Amnestyn näkemyksen mukaan palautukset niin kutsuttuihin turvallisiin alkuperämaihin, turvallisiin turvapaikkamaihin sekä muihin EU-maihin Dublin-asetuksen perusteella ovat kyseenalaisia pakolaissopimuksen ja muiden Suomea sitovien ihmisoikeussopimusten valossa.

Jos valitus johtaa kielteisen oleskelulupa- ja käännytyspäätöksen kumoamiseen, mutta käännytys on jo tapahtunut, vahinkoa on työlästä ja kallista korjata. Vakavin ongelma on kuitenkin se, että suojelua hakenut henkilö on voitu saattaa vaaratilanteeseen panemalla toimeen virheelliseksi tai puutteelliseksi osoittautunut päätös.

Katsommekin, että tällä hetkellä voimassa olevan lain 201 pykälän toinen ja kolmas momentti on kumottava. 

TARPEELLISET LISÄMUUTOKSET

Turvallisen alkuperämaan käsite ja siihen liittyvä menettely (97§, 100§, 101§, 103§, 104§)

Lakiesityksen yleisperusteluissa (s. 9, 42) todetaan, että Euroopan parlamentti on nostanut EY-tuomioistuimessa edelleen käsiteltävänä olevan kanteen, jossa vaaditaan turvallista alkuperämaata koskevan 29 artiklan kumoamista. Samoin todetaan, että komissio on tuoreessa vihreässä kirjassa Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tulevaisuudesta kyseenalaistanut turvallisen alkuperämaan käsitteen.

Myös Amnesty International on usean muun ihmisoikeus- ja pakolaisjärjestön tavoin kaikissa lausunnoissaan niin Suomen kuin EU:n turvapaikkapolitiikkaa ja lainsäädäntöä koskien vaatinut, että turvallisen alkuperämaan käsitteestä luovutaan. Sen soveltaminen sälyttää kohtuuttoman todistustaakan hakijalle ja voi johtaa pakolaisten syrjivään kohteluun tavalla, joka on kielletty YK:n pakolaissopimuksen 3 artiklassa, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklassa sekä Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 26 artiklassa.

Kansainvälisessä suojelussa ei voi lähteä siitä olettamuksesta, että joku valtio olisi sellainen, jossa kukaan sen kansalaisista tai pysyvistä asukkaista ei milloinkaan voisi pelätä perustellusta syystä joutuvansa vainon kohteeksi valtion tai jonkun muun toimijan taholta. Tällaiseen valtion ominaisuuksiin kohdistuvaan pohdintaan ei myöskään ole mitään syytä, sillä kyse on suojelua pyytävän yksilön tilanteen, ei valtion ominaisuuksien arvioinnista. 

Vuonna 2004 voimaan tulleen ulkomaalaislain perusteluissa (HE 28/2003) todetaankin, että "hakijoiden yksilölliset vaatimukset ja kaikki erityiset viitteet siitä, että valtio ei olisikaan hakijalle turvallinen, on otettava huomioon ratkaistaessa yksittäistä turvapaikka- tai oleskelulupahakemusta" (s. 184). Jos näin todella toimitaan, turvallisen alkuperämaan olettama ja käsite on täysin tarpeeton, sillä kuvatun kaltaisesta harkinnasta nimenomaan on kyse kaikessa turvapaikkapäätökseen liittyvässä harkinnassa. Edellä mainittu tarkoitus ei kuitenkaan lainkaan ilmene turvallista alkuperämaata koskevassa 100 §:ssä, jossa säädetään ainoastaan alkuperämaan turvallisuuden arvioinnin kriteereistä. Yksilöllisten syiden tutkintaa ei myöskään mainita päätösmenettelyä koskevissa pykälissä 101, 103 ja 104.

Kolmansien maiden määrittämisestä kansallisesti turvallisiksi alkuperämaiksi säädetään direktiivin 30 artiklassa. Kuten käsillä olevassa esityksessäkin (s. 42) todetaan, artikla ei ole jäsenmaita velvoittava. Direktiivin 29 artikla, jossa säädetään jäsenmaiden yhteisestä turvallisia alkuperämaita koskevasta luettelosta ei esityksen mukaan ”tässä vaiheessa edellytä jäsenvaltioilta välittömiä täytäntöönpanotoimenpiteitä”. Turvallisen alkuperämaan käsitteestä säädetään direktiivin 31 artiklassa. Esityksessä todetaan, että artikla liittyy edellisten kohtien mukaisten luetteloiden soveltamiseen. Toisin kuin esityksessä tulkitaan, katsomme, että 31 artiklan soveltaminen ilman että aiemmissa artikloissa mainittuja luetteloita on tehty, ei ole mielekästä, vaan täysin tarpeetonta. Suomen ulkomaalaislakiin onkin ennenaikaisesti ja huonoin perustein  kirjoitettu pykäliä, joissa säädetään turvallisen alkuperämaan käsitteestä ja merkityksestä turvapaikkatutkinnasta. Koska komission kriittisen kannan huomioon ottaen on ilmeistä, että turvallisten alkuperämaiden listoja ei tulevaisuudessakaan luoda, on aika korjata aiempi erehdys.

Amnesty Internationalin kanta on, että turvallisen alkuperämaan käsite on Geneven pakolaissopimuksen vastainen ja ohjaa tarpeettomasti ja virheellisesti turvapaikkatutkintaa alkuperämaan arviointiin turvapaikan hakijan perusteiden arvioinnin sijasta. Siksi siitä tulisi kokonaan luopua ja kumota pykälät 100 ja 104 sekä tehdä tarvittavat poistot ja muutokset pykäliin 97, 101 ja 103.

Turvallinen turvapaikkamaa ja Dublinin sopimuksen mukainen vastuuvaltio sekä niihin liittyvä menettely (99§, 101§, 103§, 104§)

Amnesty International suhtautuu hyvin kriittisesti turvallisen turvapaikkamaan käsitteeseen. Kansainvälisen pakolaisoikeuden perusteella suojelusta on ensisijaisesti vastuussa se maa, johon turvapaikkahakemus jätetään. Turvallisen turvapaikkamaan käsitteen käyttö voi johtaa vastuun siirtoon kolmansille maille. Turvapaikanhakijan hakemuksen käsittelyä ei tule sälyttää niin kutsutulle turvalliselle turvapaikkamaalle, ellei hakijalla ole maahan merkityksellisiä sidoksia, kuten perheenjäseniä, ja ellei kyseinen maa kykene tarjoamaan kestävää suojeluratkaisua. Hakija voidaan palauttaa tällaiseen maahan vain siinä tapauksessa, että maa paitsi sitoutuu ottamaan henkilön vastaan, myös takaa tälle pääsyn oikeudenmukaiseen ja tehokkaaseen turvapaikkamenettelyyn. 

Sama koskee Amnestyn näkemyksen mukaan myös EU:n jäsenmaita. Amnesty International pitää Dublin-järjestelmää periaatteessa kansainvälisen pakolaisoikeuden vastaisena, sillä velvollisuus turvapaikkahakemuksen tutkimiseen on sillä valtiolla, johon hakemus on jätetty. Vasta sellaisessa tilanteessa, jossa kaikki EU:n jäsenvaltiot tarjoaisivat suojelua samantasoisesti ja tavalla, joka täyttäisi kansainvälisten pakolais- ja ihmisoikeussopimusten velvoitteet, Amnesty voisi pitää Dublin-järjestelmän kaltaista vastuunsiirtoa hyväksyttävänä. Tällöinkin tulisi huomioida hakijan mahdolliset sidokset maahan, johon turvapaikkahakemus on jätetty sekä kohtuullisuussyyt, jotka puoltavat hakemuksen käsittelyä tässä valtiossa.

Käsillä olevassa esityksessä (s. 38) todetaan, että direktiivin 25 artiklassa mainitut tapaukset, joissa jäsenvaltiot voivat katsoa turvapaikkahakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset, kuten vastuunmäärittämisasetuksen alaiset tapaukset, ei ole jäsenvaltioita velvoittava. Hakemus voidaan jättää tutkimatta, mutta se voidaan myös tutkia. Näkemyksemme mukaan Suomessa voitaisiin paljon nykyistä useammin päätyä jälkimmäiseen ratkaisuun ja tutkia hakemus täällä sen sijaan, että hakija palautetaan toiseen EU-maahan.

Amnesty International katsoo, että Suomen pitäisi ensisijaisesti käsitellä täällä jätetyt turvapaikkahakemukset itse ja vain erittäin hyvin perustelluissa tapauksissa palauttaa hakija toiseen EU:n jäsenvaltioon tai niin kutsuttuun turvalliseen turvapaikkamaahan. Sen vuoksi 99 §:n turvallisen turvapaikkamaan määrittelyä tulisi tarkentaa edellä esitetyllä tavalla, 101 §:n kohta 3 ja 104 § tulisi kumota ja pykälän 103 sanamuoto tulee muuttaa muotoon ”hakemus voidaan tietyissä, perustelluissa tapauksissa jättää tutkimatta”.

Ilmeisen perusteeton hakemus ja siihen liittyvä menettely (101§, 103§, 201§)

Esityksen 101§:ssä on esitetty useita syitä siihen, että hakemus voidaan hylätä ilmeisen perusteettomana. Edellä esitettyyn kantaamme perustuen katsomme, että kohdassa 3 mainittu saapuminen niin kutsutusta "turvallisesta alkuperämaasta" tai ”turvallisesta turvapaikkamaasta” ei voi olla syy pitää hakemusta ilmeisen perusteettomana.

Katsomme myös, että kohdassa 1 mainittu peruste "esitetyt väitteet ovat selvästi epäuskottavia" edellyttää sen kaltaista harkintaa, joka ei ole mahdollista nopeutetussa menettelyssä, vaan on olennainen osa kaikkea turvapaikkatutkintaa.

Lisäksi huomautamme, että kohdassa 2 mainittujen syiden kohdalla on erittäin tärkeää tehdä ero turvapaikkajärjestelmän perusteettoman väärinkäytön ja sellaisten tilanteiden välillä, joissa turvapaikanhakija on ollut pakotettu turvautumaan esimerkiksi väärennettyihin asiakirjoihin tai laittomaan maahantulotapaan, tai joka ei kykene täsmällisesti esittämään, saati dokumentoimaan hakemuksen ratkaisemisen kannalta keskeisiä seikkoja tai matkareittiään. Näihin seikkoihin pykälän perusteluissa on kiinnitetty huomiota, mutta on tärkeää varmistaa, että myös käytännössä toimitaan perustelujen mukaisesti eikä esimerkiksi matkareitin tutkinta, joka suojelun tarpeen harkinnan kannalta on täysin epäolennainen seikka, saa liian suurta painoarvoa turvapaikkahaastattelussa ja päätöksenteossa.

Amnesty Internationalin kanta on, että 101 §:ssä on esitetty liian väljiä syitä sille, että hakemus voidaan hylätä ilmeisen perusteettomana. Pykälässä on mainittu Geneven pakolaissopimuksen vastainen turvallisen alkuperämaan olettama sekä muita seikkoja, jotka edellyttävät tavallista turvapaikkatutkintaa nopeutetun sijasta. Vaadimme, että 101 §:n kohdasta 1 poistetaan lause ”tai esitetyt väitteet ovat selvästi epäuskottavia”, kohdasta 2 poistetaan kohdat a, b ja c sekä poistetaan kohta 3.

Pakolaisaseman lakkauttaminen (107 §); perustelut

Esityksessä (s. 48) todetaan, että pakolaisaseman lakkauttamiseen liittyvä tutkinta voitaisiin tietyissä tapauksissa tehdä lähettämällä hänelle kysymyksiä kirjallisesti, ilman haastattelua. Tätä ei voi pitää riittävän oikeusturvan takaavana menettelynä, vaan on tarpeen haastatella pakolainen, ja hänelle on myös taattavat mahdollisuus valmistautua haastatteluun sekä halutessaan hankkia sitä varten avustaja.

Helsingissä 1. helmikuuta 2008,

Outi Lepola
Asiantuntija - Syrjintä- ja pakolaiskysymykset 
Amnesty International, Suomen osasto 
puh. (09) 5860 4471 
gsm 050 520 0434 
outi.lepola@amnesty.fi