Ihmiskaupan uhreja koskevan lainsäädännön kehittämistä seuraava ohjausryhmä

Aika	Keskiviikko 14.5.2014 klo 9.00 – 12.00

Paikka	Sisäministeriö, Vuorikatu 20, kh. Leijona ja Miekka

Läsnä	Jorma Vuorio (pj.), Natalie Gerbert, Jutta Gras, Hanna Helinko, Sari Karisto, Riitta Koponen, Jukka Lindstedt, Katri Lyijynen, Joni Länsivuori, Heidi Manns-Haatanen, Jari Nyström, Mia Poutanen, Venla Roth, Satu Sistonen, Kristina Stenman, Tiina Snellman, Essi Thesslund, Katariina Westman, Anu Wikman-Immonen, Tero Mikkola (siht.)

Kokouksen avaaminen ja esityslistan hyväksyminen
Puheenjohtaja avasi kokouksen ja kertoi, että hankkeeseen liittyvät kriittiset kysymykset on tarkoitus viedä sisäisen turvallisuuden ministerityöryhmään 3.6.2014 ja valmisteluun ennen sitä, joten eri tahojen kantojen saaminen on tärkeää. Roth mainitsi, että hänellä on ilmoitettavaa kohtaan muut asiat.

Edellisten kokousten pöytäkirjojen hyväksyminen
UM toimittaa tarkennuksia kirjallisena; kahden edellisen kokouksen pöytäkirjat hyväksyttiin muutoin.

HE-luonnoksen käsittely
Jukka Lindstedt aloitti oikeusministeriön näkökulmasta. Ihmiskauppa- ja parituspykäliä koskeva rikoslain muutosehdotus annettaneen eduskunnalle kesällä.

Käsillä olevaan hankkeeseen (erityisesti 37 §) liittyen OM:ssä on pohdittu ilmoitusvelvollisuutta suhteessa ns. uhridirektiiviin (erityisesti 8 artikla): luottamuksellisuuden ja rikostorjunnan suhde on otettava huomioon. Rikoslain 15 luvun 10 §:n soveltuvuus tähän yhteyteen ei estettävissä olevaa rikosta vaativana näyttäisi ratkaisevalta ilmoitusvelvollisuuden suhteen. Turvallisuusjärjestelyjen huomioon ottamisesta huolimatta ilmoitusvelvollisuus poliisille olisi ehdottomana muutoinkin hankala. Stenman lisäsi, että lastensuojelun ilmoitusvelvollisuus tulee ottaa huomioon erikseen.

Länsivuori tiedusteli OM:n näkemystä kansainvälisistä käytännöistä ja tunnistamisen etenemisestä, ellei ilmoitusta poliisille tehtäisi. OM:n näkemyksen mukaan auttamisjärjestelmä ja rikostutkinta tulisi joka tapauksessa pitää selkeästi erillään; tätä ei ole OM:n näkemyksen mukaan riittävästi pohdittu esitysluonnoksessa. Länsivuori katsoi Euroopan neuvoston yleissopimukseen liittyen sopimusvaltioiden pyrkivän yleensä tasapainoon uhrien auttamisen ja rikostorjunnan kesken. Kaikissa sopimusmaissa on hänen mukaansa kytkentä rikostutkintaan, eikä GRETA ole huomauttanut tästä.

Sistonen lisäsi, että GRETA on kiinnittänyt huomiota siihen, että yhteistyöstä kieltäytyvät uhrit ulkopuolelle jättävä järjestelmä on liian tiukka. Esitutkintaviranomaisen tai syyttäjän tunnistamisen ei tulisi olla yksinomainen käytäntö, vaan on hyvä, että myös auttamisjärjestelmä on tunnistamisessa mukana. Yhteisten indikaattoreiden käyttäminen eri viranomaisissa olisi hyvä toimintatapa. UM:n näkemyksen mukaan myös turvallisuusjärjestelyt ja moniammatillisen arviointiryhmän kokoonpano tulisi tuoda aikaisemman selvityksen tapaan esille esitysluonnoksessa.

TEM ei näe, että tarkoitus olisi poistaa poliisin rooli, eikä usko että muidenkaan tahto on tämä. Kuitenkin pitäisi olla auttamisjärjestelmä, joka ei olisi ehdottomasti kytketty rikostutkintaan. Mahdollisesti jossain vaiheessa tulisi kysymykseen poistuminen auttamisjärjestelmästä, jos uhri ei tee yhteistyötä.

Nyströmin mukaan näyttäisi siltä, että Joutseno voisi pohtia tapauksittain, olisiko ilmoitus esitutkintaviranomaiselle tehtävä vai ei.

Katsottiin, että vastakkainasettelusta ilmoitusvelvollisuuden ja yhteistyövelvollisuuden suhteen olisi päästävä. Stenman huomautti, että kansainvälisten sopimusten toteutuminen ja seuranta tulisi ottaa huomioon ja pyrkiä siltä pohjalta mahdollisimman hyvään kansalliseen lainsäädäntöön. Lyijynen totesi, että yhteistyöstä kieltäytyneitä uhreja on ollut vain hyvin satunnaisesti; nämä henkilöt ovat esimerkiksi palanneet tuetusti kotimaahan, ja syynä kieltäytymiseen on ollut muun muassa huoli läheisistä kotimaassa eikä epäluottamus Suomen poliisiin. Auttamisjärjestelmän näkökulmasta salassapitovelvollisuus on yleensäkin vahva.

Myös järjestöt ovat yhteistyössä päättäneet ehdottaa yhteisiä indikaattoreita tunnistamiseen. Thesslundin mukaan esimerkiksi kuukauden mittainen toipumisaika ilman ilmoitusvelvollisuutta esitutkintaviranomaisille olisi eduksi. Koulutus eri toimijoille ja luottamuksen saavuttaminen olisi keskeistä. Lyijynen kysyi, mikä merkitys on kuukauden ajalla; eikö ilmoitusvelvollisuus voisi toteutua heti. Thesslund tarkensi, ettei kuukauden aikana henkilöltä vaadittaisi tarinaa, vaan ainoastaan indikaattorien täyttyminen riittäisi. Puheenjohtaja varmisti Länsivuorelta, oliko poliisin näkökulma se, ettei suorasta ilmoitusvelvollisuudesta voitaisi luopua. Länsivuori totesi, että ilman tätä rikolliset voivat esimerkiksi peitellä jälkensä toipumisaikana.

Poutanen totesi, että ihmisoikeusnäkökulma ja uhrin auttaminen ovat myös poliisin näkökulmasta keskeisiä. Uhria ei "häirittäisi" toipumisaikana, vaikka poliisi saisikin ilmoituksen tutkinnan aloittamiseksi. Järjestötahoilla katsottiin, että poliisin toiminnan vaikeutuminen ilmoituksen lykkäytymisen johdosta on joka tapauksessa vaikea ymmärtää ja että matala kynnys tulisi säilyttää, mutta henkilöllä tulisi olla mahdollisuus myös perääntyä ja kieltäytyä yhteistyöstä, jolloin hän poistuisi auttamisjärjestelmästä.

Roth katsoi, että kansallisen raportoijan näkökulmasta esitys on keskeneräinen ja sitä olisi vaikea viedä tällaisenaan eteenpäin, koska esitys ei ratkaise uhrien auttamiseen liittyviä puutteita. Rauhoitettu harkinta- ja toipumisaika olisi sellainen kompromissi, jonka kansainväliset sopimukset ja direktiivi nimenomaan tarjoavat. Ilmoitusvelvollisuuden kautta esitys painottuu rikostorjunnan ja ulkomaalaisvalvonnan suuntaan. Kuukauden toipumisaika olisi tutkimusten valossa riittämätön. Esitykseen olisi tällaisenaan vaikea yhtyä.

Karisto totesi, että auttamisen toteutuminen eri tilanteissa oleville henkilöille - myös kunnassa asuville - olisi keskeisintä riippumatta ilmoitusvelvollisuudesta. Gras tarkensi puheenjohtajan pyytämänä, että kunnassa asuvien osalta koko paketin selventäminen mukaan lukien TEM:in korvaukset ja STM:n ohjeet olisi tärkeää. Manns-Haatanen lisäsi, ettei auttamisjärjestelmä voi päättää ja toimia kunnan ohi, ja ohjeistus kunnille on todella tärkeää.

Wikman-Immonen näki, että ehdotuksen eri pykälien välillä jää epäselväksi, mikä taho missäkin asiassa vastaa ihmiskaupan uhrin auttamisesta. Lisäksi uhrilähtöisyyden tulisi olla hallinnollisten rajojen sijaan auttamisen lähtökohta. Joutsenon tarjoamat palvelut vastaavat parhaiten ihmiskaupan uhrin tarpeisiin, ja myös kotikunnan omaavien uhrien palvelujen tulisi tulla kunnan peruspalvelujen ohella tulla Joutsenon auttamisjärjestelmästä. Esitys ei hänen mukaansa selkeytä yhden auttamisjärjestelmän periaatetta.

Puheenjohtaja kertoi maininneensa käsillä olevasta esitysluonnoksesta hallintovaliokunnalle, jossa esiintyi suurta varauksellisuutta toipumisaikaa kohtaan.

Länsivuori huomautti vielä, että poliisi voisi selvittää rikosta myös ilman uhrin yhteistyötä, ja myös Joutseno voisi auttaa uhria esitutkintaviranomaisen ilmoituksesta riippumatta. Poutanen lisäsi, että poliisi tapaa paljon mahdollisia ihmiskaupan uhreja, mutta nämä eivät usein halua auttamisjärjestelmään ja esitti kysymyksen olisiko toisaalta eduksi, että poliisi ohjaisi uhrit pakolla auttamisjärjestelmään.

Thesslund katsoi, että maininta "uhrilla ei ole aktiivista yhteistyövelvoitetta" ei epämääräisenä riitä. Viranomaisten toiminta etenee tästä huolimatta uhrista riippumatta, eikä hänellä ole tarkkaa tietoa etenemisestä. Helinko taas näki, että tiedot, joita uhreilta voidaan saada, voivat pelastaa joitakin muita henkilöitä (akuutilta) uhriutumiselta ja yleisemmälläkin tasolla tietojen avulla ihmiskaupparikollisuuteen puuttuminen olisi tuloksellista. Poutanen lisäsi, että poliisin ja auttamisjärjestelmän yhteistyön jatkuminen olisi tärkeää. Lyijynen katsoi, että auttamisjärjestelmä on keskeinen sekä kunnassa asuvien että muiden uhrien osalta, ja sen ulkopuolelle jääminen merkitsisi uhrille monien palvelujen ja jopa oleskeluoikeuden menettämistä. Myös esitutkinnan eteneminen epäonnistuisi.

Sisäisen turvallisuuden ministerityöryhmää silmälläpitäen puheenjohtaja tiedusteli osanottajilta vielä kertaalleen asioita, joita nämä eivät esitysluonnoksessa voi hyväksyä.

Karisto totesi, että kaikki lain mukaiset peruspalvelut toteutuvat kunnassa asuville kunnan kautta eikä voida lähteä siitä, että tämän päälle rakennetaan toinen järjestelmä. Osaamiskeskusajattelu Joutsenoon liittyen voisi olla eduksi, mutta tulisi pohtia sitä, mitä uhrit tarvitsevat ennen auttamisjärjestelmään ottamista. Turvallinen majoitus ei toteudu kunnissa nyt parhaimmalla tavalla, mutta turvakotien siirtyminen valtiolle parantaa asiantilaa. Peruspalvelut ovat siirtymässä sote-alueille ja toimeentulotuki Kelalle; nämä tulisi ottaa esityksen tekstissä huomioon.

Stenman katsoi, että Joutseno voisi olla osaamiskeskittymä kuntiin päin, mutta hallinnon uusien rakenteiden vaikutusta tähän esitykseen on vaikea ottaa huomioon. Manns-Haatanen lisäsi, että tulevat järjestelmät olisi tärkeää ottaa mainintoina huomioon. Turvakoti ei hänen mukaansa välttämättä ole paras paikka ihmiskaupan uhrien majoittamiseen; ihmiskaupan uhri saattaa olla turvallisuuden ja palvelutarpeiden kannalta eri asemassa kuin muut asukkaat. Myös toiminnan rahoitus on rajallinen, joten velvollisuuksia säilyy jatkossa myös kunnilla. Turvatalo tai salainen majoitusjärjestelmä saattavat sopia ihmiskaupan uhrille paremmin. Tällä lakiehdotuksella näihin asioihin ei voida kuitenkaan puuttua. Wikman-Immonen totesi vielä kuntien olevan hyvin erilaisia ja keskisuurtenkin kaupunkien tarvitsevan ihmiskauppa-asioissa asiantuntija-apua.

Roth jatkoi, että erillislaki olisi tuonut selkeyttä nykyisin heterogeeniseen järjestelmään ja uhrien erilaiseen kohteluun eri tilanteissa. Esimerkiksi turvapaikanhakijan asemassa olevien uhrien palvelujen saanti on yleensä kunnassa asuvia mutkattomampaa. Esityksessä ei tule myöskään tarpeeksi selkeästi esiin, ketkä ohjautuvat auttamisjärjestelmään ja kuinka yhdenvertaisuus turvataan. Puheenjohtaja toivoi kansallisen raportoijan taholta konkreettisia ehdotuksia asioiden korjaamiseksi.

Stenmanin mukaan ehdotuksessa pitäisi pystyä tuomaan esiin, mihin siinä voidaan vastata ja mihin ei. Ongelmien tulee tulla selviksi myös sisäisen turvallisuuden ministerityöryhmälle. Ehdotuksessa on myös sisäisiä ristiriitoja esimerkiksi erilaisten uhrien palvelujen saamisen ja ilmoitusvelvollisuuden suhteen.

Roth nosti vielä esiin sen, että arviointiryhmän tunnistaminen tulisi kysymykseen vain hyvin korkealla kynnyksellä - muutoin tunnistajana olisi esitutkintaviranomainen tai Maahanmuuttovirasto. Hän mainitsi myös, ettei vastuunmäärittämisasetus tarkoita suoranaista velvollisuutta siirtää ihmiskaupan uhri toisen jäsenmaan vastuulle. Lisäksi esityksessä mainitut ongelmat näkyvät vain perusteluissa eivätkä säädöstekstissä. Myöskään Stenman ei lukisi vastuunmäärittämisasetusta siten, että Suomella on velvollisuus siirtää vastuu toiseen jäsenmaahan. Asia tarvitsisi hänen mukaansa lisää avaamista: isojen asioiden kirjaaminen perusteluihin ilman laajempaa keskustelua työryhmässä luo epävarmuutta.

Sistonen katsoi, ettei Joutsenon rooli tunnistajana voi olla toissijainen; Joutsenon rooli muihin toimijoihin päin ja uhrien yhdenvertaisuus ovat jääneet esitysluonnoksessa liian vähäiselle huomiolle. Lyijynen esitti huolensa siitä, ettei nykytilanteen vaatimia parannuksia esimerkiksi kotikunnan omaavien uhrien osalta saada tehtyä ja ne siirtyvät tulevaisuuteen.

Roth pohti vielä, voisiko olla mahdollista että rajattaisiin ehdotus välttämättömiin muutoksiin, jotka helpottaisivat auttamisjärjestelmän toimintaa: harkinta- ja toipumisajan antamismenettely sekä järjestelmään ottaminen ja siitä poistaminen. Hyviksi todettuja käytäntöjä voitaisiin nostaa lain tasolle muun muassa niin, että Joutsenon johtaja voisi viedä tapaukset arviointiryhmään vasta ajan kanssa - käytännössä toipumisajan jälkeen. Erillislain säätämistavoite voitaisiin pitää myös mielessä.

Jos ilmoitusmenettelyä ei ehdotettaisi, Lyijysen mukaan jatkettaisiin olemassa olevan lainsäädännön mukaisesti myös ilmoituksen tekemisen ja turvallisuustarpeiden suhteen. Esitutkintaviranomaisten poistuminen moniammatillisesta arviointiryhmästä olisi auttamisjärjestelmän kannalta valitettavaa.

Poutanen tarkensi vielä, että arviointiryhmässä pysyttäessä poliisille tulee toimimisvelvollisuus. Länsivuori ilmoitti, että poliisi tarkentaa vielä kirjallisesti kysymystä poliisin säilymisestä arviointiryhmässä tai jäämisestä siitä pois. Poutanen totesi poliisin tiedonsaantitarpeen ihmiskaupparikoksissa poliisin työn kannalta muiden rikosten tapaan tärkeäksi.

Koponen toi esiin ajan puutteen ainakin suurempien muutosten suhteen nyt hallituskauden lopulla. Stenmanilla oli lopuksi lainsäädäntötekninen ehdotus: 38 c §:n 4 momentissa moniammatilliselle arviointiryhmälle annettaisiin tietoa henkilöstä vain henkilön suostumuksella.

Muut asiat
Kansallinen raportoija luovuttaa 10.9.2014 toisen laajan ihmiskauppaa koskevan kertomuksensa eduskunnalle. Kertomus sisältää laajan aineistopohjaisen analyysin seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvästä ihmiskaupasta ja asiaan liittyviä lähinnä prosessuaalisia ehdotuksia. Valmisteilla on myös kertomukseen liittyvä seminaari "Miten tehostaa seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvän ihmiskaupan torjuntaa" 11.9.2014 Pikkuparlamentissa sekä seuraavana päivänä auttamisjärjestelmän ja USA:n suurlähetystön kanssa järjestettävä kutsuseminaari.

Jakelu	Ohjausryhmän jäsenet ja varajäsenet
Tiedoksi	Valtiosihteeri Anttoora Kansliapäällikkö Nerg Erityisavustajat Falk, Mattila ja Kalmi MMO esittelijät