Dno 399/31/2013	
			
Valtiovarainministeriö					
					                      27.11.2013

Lausuntopyyntö VM123:00/2012

Valtiontalouden tarkastusviraston lausunto budjettikehys-direktiivin ja budjettisuunnitelmien ennakkovalvonta-asetuksen kansallisesta toimeenpanosta

Valtiovarainministeriö on pyytänyt 15.11.2013 päivätyllä lausuntopyynnöllä (VM23:00/2012) valtiontalouden tarkastusviraston (jäljempänä tarkastusvirasto) lausuntoa budjettikehysdirektiivin 2011/85/EU ja budjettisuunnitelmien ennakkovalvonta-asetuksen (EU) No 473/2013 kansallista toimeenpanoa valmistelleen valtiovarainministeriön työryhmän muistiosta.

Valtiontalouden tarkastusvirasto toimii finanssipolitiikan valvojana. Tästä on säädetty laissa talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta (869/2012). Valvontatehtävään sisältyy julkisen talouden monivuotisen suunnitelman valvonta, finanssipolitiikan perustana olevien makrotalouden ennusteiden luotettavuuden valvonta sekä finanssipolitiikan sääntöjen asettamisen ja noudattamisen valvonta. Valtiontalouden tarkastusvirasto hoitaa näin budjettisuunnitelmien ennakkovalvonta-asetuksen 473/2013 5 artiklassa määrätyt finanssipolitiikan sääntöjen noudattamista seuraavien riippumattomien elinten tehtävät. Tarkastusviraston lausunto on laadittu tästä näkökulmasta.

Tarkastusvirasto pitää tervetulleena muistion keskeistä ajatusta siitä, että hallitus katsoo julkista taloutta kokonaisuutena ja laatii julkisen talouden suunnitelman koko vaalikaudelle. Tarkastusvirasto pitää hyvänä, että tavoitteiden toteuttamiseksi nojaudutaan laajasti olemassa oleviin ja toimiviin kansallisten talouspolitiikan tavoitteiden ohjaus- ja hallintajärjestelmiin ja pyritään parantamaan niitä talouspolitiikan tavoitteiden ja julkisen talouden kestävyyden saavuttamiseksi. 

Valtiovarainministeriön työryhmän ehdotuksen mukaan julkisen talouden suunnitelman laadinta ja hyväksyminen olisi valtioneuvoston tehtävä. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan julkisen talouden suunnitelma olisi perusteltua saattaa myös eduskunnan käsiteltäväksi. Tällä taataan se, että julkisen talouden suunnitelma on finanssipolitiikan valmistelua koskevan päätöksenteon ja julkisen keskustelun kohde. Työryhmän ajatukset siitä, että julkisen talouden suunnitelma sisältäisi valtiontalouden kehykset ja että se annettaisiin eduskunnalle selontekona, ovat kannatettavia.

Tarkastusvirasto pitää hyvänä, että vaalikauden alussa laadittaisiin ensimmäinen julkisen talouden suunnitelma, jota tarkistettaisiin vuosittain keväällä. VM:n työryhmän muistion mukaisesti tätä voidaan perustella valtiontalouden kehysmenettelystä saaduilla hyvillä kokemuksilla.
Tarkastusvirasto näkee hyvänä työryhmän ehdotuksen, että valtiovarainministeriö laatii ennen eduskuntavaaleja arvion julkisen talouden lähtökohdista ja kehitysnäkymistä keskipitkällä aikavälillä. Julkaistavassa arviossa olisi myös hyvä tarkastella julkisen talouden kestävyyttä pitkällä aikavälillä. Vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen ja direktiivin perusteella seurattaviin asioihin kuuluu myös julkisen talouden menojen kehitys julkisen talouden eri sektoreilla.

Tarkastusvirasto kannattaa muistiossa esitettyä ajatusta valtiontalouden kehysten laajentamisesta siten, että yhä suurempi osa budjettitalouden ulkopuolisista menoista kuuluisi kehyksiin. Muistion perusteella jää kuitenkin suppeasti perustelluksi, miksi vain osa talousarvion ulkopuolisista rahastoista otettaisiin kehyksiin. Työryhmä viitannee tältä osin valtiovarainministeriön vuoden 2011 kehysmenettelytyöryhmän analyysiin.

Muistiossa kuvattua prosessia julkisen talouden suunnitelman valmistelusta ja toteutuksesta olisi hyvä täsmentää aikataulullisesti. Muistion perusteella jää epäselväksi, kuinka suunnitelman tarkistaminen nivoutuu yhteen maaliskuun kehyspäätöksen kanssa ja huhtikuun vakausohjelman tarkistuksen sekä Eurooppa 2020 -ohjelman kanssa. Nämä prosessit liittyvät sisällöllisesti toisiinsa. Lisäksi hallitusohjelman ja vaalikauden ensimmäisen julkisen talouden suunnitelman laadinnan tietoperustaan kuuluvat myös menokartoitukset, joita ei työryhmän muistiossa mainita. Julkisen talouden suunnitelman laadintaprosessiin on tärkeää integroida mukaan myös hallitusohjelman strategisen toimeenpanosuunnitelman laadinta.

Muistiossa on käsitelty huolellisesti budjettikehysdirektiivin aiheuttamia muutoksia, mutta tavoitteiden saavuttamisen raportointia ei ole käsitelty. Finanssipoliittisessa sopimuksessa ja vakaus- ja kasvusopimuksen säännöissä velvoitetaan asettamaan julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoite. Tarkastusvirasto katsoo, että eduskunnalle on raportoitava keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseen mahdollisesti liittyvät vaikeudet ja poikkeamat. 

Valtiosääntöisesti hallituksen tilivelvollisuutta toteuttavan raportoinnin keskeisin seuranta-asiakirja on hallituksen vuosikertomus ja valtion tilinpäätös. Tarkastusvirasto pitää tärkeänä, että tulevaisuudessa olisi valtiokonsernin, kuntatalouden ja sosiaaliturvarahastojen konsolidoitu tilinpäätöslaskelman -tyyppinen esitys kansantalouden tilinpidon käsittein. Tämä vahvistaisi seurantaa, kokonaiskäsitystä Suomen julkisen talouden vastuista ja velvoitteista sekä lisäisi julkisen talouden läpinäkyvyyttä.

Työryhmän ehdotuksen mukaan valtiovarainministeriön kansantalousosasto tuottaisi budjettikehysdirektiivin ja ennakkovalvonta-asetuksen tarkoittamat riippumattomat ennusteet. Tämä on Suomen olosuhteet huomioon ottaen tarkoituksenmukaista. Työryhmän ehdottamalla tavalla on tarpeen, että ennusteen laadinta saatetaan riippumattomasti päätettäväksi siten, että valtiovarainministeri avustajineen tai ministeriön ylin virkamiesjohto eivät voi sisällöllisesti ohjata tai vaikuttaa ennusteeseen. Tästä näkökulmasta olisi harkittava, että ennusteet julkistettaisiin ja hyväksyttäisiin esittelystä. Valtiovarainministeriön ennustetoiminnasta vastaavan kansantalousosaston päällikkö on ylimmän johdon viran haltijana jonkin verran tavallista heikomman irtisanomissuojan piirissä ja määräaikaisessa tehtävässä. Ennustetoiminnan suojaa objektiivisuuden ja ulkoisen paineen riskejä vastaan voitaisiin vahvistaa, mikäli ennusteet hyväksyttäisiin esittelystä. Näin meneteltäessä joku valtiovarainministeriön virkamies olisi perustuslain 118 §:ssä tarkoitetussa esittelijänvastuussa ennusteen sisällöstä ja laatimisen asianmukaisuudesta ja varmentaisi osaltaan ennusteen. 

On huomattava, että valtiovarainministeriössä on jo olemassa valtiovarainministeristä ja muusta ministeriön johdosta tietyissä asioissa toiminnallisesti riippumaton toimija. Tämä on valtiovarain controller –toiminto, jonka osalta valtion talousarviosta annetussa laissa säädetään valtioneuvoston controllerin ja valtioneuvoston apulaiscontrollerin riippumattomasta ratkaisuvallasta havaintojen esittämistä koskevissa asioissa. Lisäksi havaintojen esittäminen on säädetty tapahtuvaksi esittelystä. Näin fipo-laki yhdessä esittelymenettelyn kanssa antaisi riittävän hyvät oikeudelliset takeet ennustetoiminnan riippumattomuudesta. 

Valtiontalouden tarkastusvirasto kohdentaa ulkoista tarkastusta ja arviointia valtiovarainministeriön ennustetoimintaan. Tarkastusvirasto tulee vuosittain todentamaan julkisen talouden suunnitelman ja finanssipolitiikan sääntöjen kannalta keskeisen rakenteellisen jäämän laskennan. Arvioinnin tulokset raportoidaan vuosittain ennen hallituksen budjettiriihtä. VM:n ennusteisiin ja keskeiseen laskentaan kohdistuu valtiontalouden tarkastusviraston varmentavaa tarkastusta, mikä tukee ja osaltaan toteuttaa budjettikehysdirektiivin ennustetoimintaa koskevia vaatimuksia. 

Budjettikehysdirektiivi ja osin ennakkovalvonta-asetus korostavat ennusteiden ja niiden perustana olevan aineiston ja oletusten julkisuutta. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan olisi perusteltua, että direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä valtiovarainministeriö julkaisisi menetelmäkuvauksen ennustetoiminnastaan niin makrotaloudellisen ennusteen kuin julkisen talouden osia koskevien menoennusteiden osalta. Valtiovarainministeriö tuottaa jo säännöllisesti vertailuja ennusteensa osuvuudesta osana syksyn taloudellista katsausta. Itsearviointi voidaan nähdä tärkeänä osana objektiivisen ennusteen laadintaa ja laadunvarmistusta. Budjettikehysdirektiivin 4 artiklan 1 kappaleen ja 4 kappaleen periaatteiden toteutuminen ei kuitenkaan tule kattavasti esille työryhmän luonnoksesta julkisen talouden suunnitelman laadintaperusteiksi ja luonnoksesta valtioneuvoston asetukseksi. Tarkastusvirasto katsoo valtiovarainministeriön työryhmän muistion mukaisesti, että valtiovarainministeriön ennustetoiminnan riippumattomuudesta ja siihen liittyvistä periaatteista otetaan säännökset ns. fipo-lakiin tai johonkin muuhun sopivaan säädökseen.  Muistioluonnoksen mukaan valtiovarainministeriön työjärjestykseen otettaisiin säännöksiä ennustetoiminnassa sovellettavista periaatteista. Ennustetoiminnassa sovellettavat tärkeimmät periaatteet olisi perusteltua ottaa valtiovarainministeriön työjärjestyksen asemasta fipo-lakiin. 

Muistiossa tuodaan esille ennustetoiminnan riippumattomuuden osalta, että kunnallistalouden ja –hallinnon neuvottelukunnan tehtäväksi säädettäisiin kuntatalouden kehityksen seuranta ja arviointi, ja tämä lisättäisiin myös kuntalakiin. Muistion perusteella jää kuitenkin jonkin verran epäselväksi, mikä käytännön merkitys tällä arvioinnilla ja seurannalla on riippumattoman ennustetoiminnan osalta. 

Valtiontalouden tarkastusvirastolla ei ole huomauttamista kuntia ja kuntien talouden ohjausta koskeviin työryhmän ehdotuksiin. Muistiossa tuodaan esille, että peruspalveluohjelma muutettaisiin kuntatalousohjelmaksi. Tarkastusvirasto pitää hyvänä peruspalveluohjelman ohjaavan vaikutuksen vahvistamista. Muistiossa ei kuitenkaan käydä yksityiskohtaisesti läpi käytännön muutoksia ja niistä koituvia hyötyjä julkisen talouden paremmalle hallinnalle. Kuntataloudelle ehdotetaan myös asetettavaksi vaalikauden loppuun kohdistuva rahoitusasematavoite. Tämä on koko kuntataloutta koskeva aggregaattitason tavoite. Tarkastusvirasto katsoo, että tavoite herättää kysymyksiä siitä, kuinka tämä tavoite sovitetaan yhteen yksittäisiä kuntia ja kuntayhtymiä koskevien kuntalain säännösten kanssa. Näin ollen tätä kirjausta olisi syytä tarkentaa. 

Muistion alussa korostetaan kansantalouden tilinpidon ja budjettitalouden eroja, kun arvioidaan eroja rahoitusasemassa. Tarkastusvirasto toteaa, että budjettikehysdirektiivin 14 artiklan edellyttämä tarkempi piilevien vastuiden ilmoittaminen ja tarkastelu ovat tarpeellisia. Varsinkin kuntataloudessa on tärkeää tiukentaa erilaisten piilevien vastuiden kuten PPP-hankkeiden seurantaa.

Tarkastusvirasto katsoo, että työryhmän muistion liitteessä esitetyn julkisen talouden suunnitelman sisältöhahmotelman mukainen luku 4.4. rakennemuutosten edistämisestä on finanssipolitiikan tavoitteenasettelun osalta hyvin tärkeä. On kehitettävä menettelyitä, joilla talouden rakennemuutoksia voidaan käsitellä ja niistä sopia julkisen talouden suunnitelman laadinnan yhteydessä. Julkisen talouden suunnitelman luvussa 4 on tärkeää pitää selkeästi omina kokonaisuuksinaan kuvailevat osuudet sekä linjaavat, päätösperäiset tekstit ja se, miten ja kehen linjaaminen kohdistuu.

Budjettisuunnitelmien ennakkovalvonta-asetuksen ja budjettikehysdirektiivin tavoitteena on integroida Euroopan unionin talouspolitiikan koordinaation ja ohjauksen tavoitteet osaksi jäsenvaltion kansallista finanssipoliittista päätöksentekoa. Euroopan unionissa käytävässä keskustelussa ja arvioinnissa huomio saattaa kuitenkin kiinnittyä menettelyiden oikeudelliseen perustaan. Sen vuoksi valtioneuvoston asetusluonnoksen 1 – 3 §:ien säännökset olisivat voineet olla tiivistettyinä myös itse fipo-laissa. Työryhmän muistiossa todetaan sivulla 25, että valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 1 §:ään olisi tarpeen lisätä viittaus myös budjettisuunnitelmien ennakkovalvonta-asetuksen mukaiseen valvontatehtävään. Tarkastusvirasto toteaa, että sen tehtävä finanssipolitiikan valvonnassa on sinänsä riittävästi todettu valtiontalouden tarkastusvirastosta annetussa laissa ja fipo-laissa. Tarvittaessa voidaan lisätä tarkastusvirastosta annetun lain 1 §:n 4 momenttiin tai uudeksi 5 momentiksi seuraavaa:

Valtiontalouden tarkastusvirasto hoitaa alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) No 473/2013 5 artiklassa ja määrätyt finanssipolitiikan sääntöjen seurannan ja valvonnan tehtävät.

Pääjohtaja 			Tuomas Pöysti

Finanssipolitiikan tarkastuspäällikkö 	Heidi Silvennoinen