Valtiovarainministeriön työryhmän muistio: Budjettikehysdirektiivin ja budjettisuunnitelmien ennakkovalvonta-asetuksen kansallinen toimeenpano

Budjettikehysdirektiivi ja asetus budjettisuunnitelmien ennakkovalvonnasta edellyttävät muutoksia Suomen finanssipolitiikan ohjausjärjestelmään. Osa direktiivin ja asetuksen vaatimuksia on pantu täytäntöön jo fipo-lain yhteydessä. Puuttuvilta osin fipo-lakiin sisältyy asetuksenantovelvollisuus valtioneuvostolle. Keskeisin asetuksella säädettävä osa koskee monivuotisen julkisen talouden suunnitelman toteuttamista. Budjettidirektiivissä on olennaista ennustetoiminnalle asetettavat vaatimukset. 

Työryhmän muistiossa esitetään suunnitelma siitä, miten kansallisia finanssipolitiikan ohjauksen instrumentteja ja julkisen talouden analyysikäytäntöjä pitäisi muuttaa. Suunnitelma sisältää myös ehdotukset miten Suomessa toteutetaan budjettidirektiivin edellyttämä poliittisesta päätöksenteosta riippumaton talousennusteen ja muun taustamateriaalin tuotanto. Muistiossa on luonnos asetukseksi, joka täyttäisi EU-kriteerit budjettisuunnitelmasta. Lisäksi siinä on ehdotus ensimmäisen julkisen talouden suunnitelman sisällöstä. 

Uudistus parantaa kansallisesti finanssipolitiikan tavoitteiden asettamista ja niiden toteutumisen seurantaa. 

Olennaista uutta nykyiseen järjestelmään nähden on säädösten edellyttämä muutos, että rahoitusasemaa ja velkaa koskevat tavoitteet asetetaan koko julkiselle taloudelle ja että ne johdetaan erikseen myös kaikille julkisen talouden alasektoreille. Merkittävä muutos on myös kuntien talousohjauksen vahvistaminen. Keskipitkän aikavälin ennusteelle tulee keskeinen asema. Siihen ankkuroituu hallitusohjelman finanssipoliittiset linjaukset ja ehdotettu ajoitus mahdollistaisi myös sen, että keskipitkän aikavälin ennuste voi toimia viitekehyksenä talouspoliittisille kannoille myös vaalien alla.

Toteutuessaan ja parhaimmillaan uudistus lisää päätöksentekijöiden sitoutumista kurinalaiseen finanssipolitiikkaan. Se helpottaisi yhtenäisen kuvan muodostumista taloustilanteesta, mikä mahdollistaisi poliittisen puuttumisen tasapainottomuuksiin.         

Muistiossa esitetään kattava ja systemaattinen kuvaus tarvittavista budjettiproseduureista. 
Budjettisuunnitelman toiminnan kannalta on kriittistä se, miten keskipitkän aikavälin ennusteiden antama kuva talousnäkymistä muodostuu päätöksentekijöille riittävässä määrin yhteiseksi näkemykseksi. Olennaista on myös se, miten budjettisuunnitelmat reagoivat jos käsitys talouden pidemmän aikavälin kehityksestä olennaisesti muuttuu.

1	Näkökohtia
Vaalikauden kattaville ennusteille tulee suunnitelmassa hyvin keskeinen asema. Ongelma on niihin liittyvä epävarmuus. Ennustetusta poikkeava talouskehitys voi viedä nopeasti pohjan julkiselle taloudelle asetetuista tavoitteista. Esimerkkinä tästä on kuluvan ja edellisen vaalikauden aikainen julkisen talouden kehitys. Hallitusohjelmaan kirjatuista velka- ja rahoitusjäämätavoitteista on etäännytty jokseenkin koko ajan finanssipolitiikan kiristämisestä huolimatta. Valtion velka-asteen taittaminen vaatisi jo poikkeuksellisen mittavia toimia eikä hallitus käytännössä ole juuri sitoutunut valtion alijäämätavoitteeseen. 

Ennustevirheet voivat heikentää julkisen talouden suunnitelman toimivuutta, ellei niiden varalta luoda menettelytapoja. Ongelma on se, että periaatteessa suunnitelmaa olisi syytä korjata vain silloin, kun havaittu ennustepoikkeama merkitsee pitkäaikaista muutosta talouskehityksessä. Talouden rakenteista aiheutuvaa muutosta talouskehitykseen on puolestaan kovin vaikea havaita. 

On mahdollista, että pitkälle tulevaisuuteen asetetut säännöt voivat myös pahentaa epätasapainoa. Näin voi olla esimerkiksi menokehysten kohdalle, sillä kehystasosta helposti tulee myös menonormi. Menojen taso voi etääntyä kauaksi alun perin asetetusta menopolitiikasta, jos talouskasvu hidastuu pitkäaikaisesti. Tällöin tiukoissakaan kehyksissä pysyminen ei merkitse menokuria. Kahden viimeisen vaalikauden alussa rahoitusperustan kasvu arvioitiin selvästi myönteisemmäksi kuin on toteutunut tai nyt nähtävissä. Kehykset eivät siten ole tosiasiallisesti ohjanneet valtiontaloutta tasapainottavaan suuntaan. 

Suunnitelmassa määrärahakehysmenettely ehdotetaan pidettävän nykymuotoisena. Menokehysjärjestelmä kytkeytyisi kuitenkin eksplisiittisesti koko julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteisiin.

Viime vuosien kehityksen valossa olisi hyödyllistä pohtia, voisiko määrärahakehysmenettelyä täydentää siten, että se ottaa huomioon talouden kehityksessä ja siten rahoituspohjassa mahdollisesti tapahtuvat rakenteelliset muutokset. Yksi tapa olisi se, että vuosittain tehtävien mekanististen päivitysten yhteyteen liitettäisiin lisätarkastelu valtion menojen BKT-osuuden kehityksestä. Tärkeää olisi varmistaa, että valtion menot säilyvät myös suhteessa rahoituspohjan kasvuun alkuperäisten linjausten mukaisina.

Toinen näkökohta liittyy sektoreittaisiin tasapainotavoitteisiin. 

Suomessa työeläkerahastojen poikkeuksellinen hallinnollinen asema asettaa lisävaatimuksia valtion ja kuntien tasapainon kannalta. Suomessa on käytäntö, että työeläkevakuutusmaksut joustavat siten, että laissa säädetty rahastointitavoite toteutuu. Tähän ei suunnitelmassa esitetä muutoksia. 

Lähivuosina eläkemenojen nopeutuva kasvu aiheuttaa nyt voimassa olevilla eläkevakuutusmaksupäätöksillä sen, että rahastojen ylijäämä tulee pienenemään vuosittain. Jotta koko julkisen talouden keskipitkän aikavälin alijäämätavoitteissa pysyttäisiin, tulevat valtion ja kuntien säästötarpeet ikään kuin automaattisesti kasvamaan.

Se, mikä osa valtion ja kuntien lähivuosina todennäköisesti nousevasta sopeutustarpeesta aiheutuu eläkejärjestelmästä, olisi toivottavaa tuoda esiin vähintään finanssipolitiikan linjausten perusteluissa. Politiikan läpinäkyvyyden kannalta on perusteltua tuoda esiin miltä osin valtion ja kuntien sopeutustoimien vastapainona on vanhuuden toimeentulon turvaaminen.

Julkisen talouden suunnittelun taustalla olevat ennustetuotannon organisointi, ennusteiden ja muun tilastoaineiston laatu, saatavuus ja luotettavuus ovat tärkeitä ja niitä koskevat suunnitelmat ovat asianmukaisia. Ennusteiden läpinäkyvyyttä voisi edelleen parantaa lisäämällä ennusteiden ja tärkeimpien taustamuuttujien aikasarjat VM:n kotisivuille. Hyvänä esimerkkinä läpinäkyvästä järjestelmästä on ETK:n pitkän aikavälin laskelmia koskeva raportointi laitoksen kotisivuilla.

Kaiken kaikkiaan EU-säädösten täytäntöönpanon edellyttämät muutokset finanssipolitiikan ohjauksessa lisäävät finanssipolitiikan kurinalaisuutta ja ovat siten myös kansallisesta näkökulmasta poikkeuksellisen tärkeitä. Hyvin toimiva julkisen talouden ennakointi- ja seurantajärjestelmä on omiaan lisäämään poliittista tahtoa puuttua julkisessa taloudessa ilmeneviin epätasapaino-ongelmiin jo ennen kuin EU-säädösten asettamat rajat tulevat vastaan.