Oikeusministeriö

       	Viite    Oikeusministeriön lausuntopyyntö 14.5.2007  OM 5/33/2006

Lausunto työryhmämietinnöstä Oikeusapulainsäädännön muutostarpeet

YLEISTÄ

Oikeusapulain (257/2002) säätämisellä mahdollistettiin oikeusavun saajan oikeus valtion varoista kustannettavaan yksityiseen avustajaan myös vakuutusoikeudessa käsiteltävissä asioissa. Lain voimaantulon jälkeen yksityisille avustajille on vakuutusoikeus määrännyt palkkion valtion varoista noin 150-200 asiassa vuosittain (vuonna 2004 123 asiassa, vuonna 2005 203 asiassa ja vuonna 2006 140 asiassa). Edelleenkin näyttäisi siltä, että vakuutusoikeudessa oikeusapulain mukaan määrättyinä avustajina toimivat pää- asiassa julkiset oikeusavustajat.

Vakuutusoikeus ratkaisee vuosittain noin 11.000 asiaa. Prosessi on pääsääntöisesti kirjallista. Suullinen käsittely järjestettiin esimerkiksi vuonna 2006 vain kuudessa asiassa. Kirjallisesta menettelystä johtuen valtion varoista yksityisille avustajille maksettaviksi määrätyt palkkiot ovat jääneet suhteellisen pieniksi ja vastannevat juttukohtaisesti 3-5 tunnin laskutusta. Vain poikkeustapauksissa on hyväksytty tätä suurempia palkkiovaatimuksia. Näissäkin tapauksissa hyväksytty tuntilaskutus on enimmillään jäänyt alle 20 tuntiin.

Vakuutusoikeuden tuomiopiirinä on koko maa. Tästä johtuen vakuutusoikeudessa käsiteltäviä asioita koskevia oikeusapupäätöksiä tehdään lähtökohtaisesti maan kaikissa oikeusaputoimistoissa. Vakuutusoikeuden erityis- asiantuntemusta vaativa toimiala asettaa myös erityisvaatimuksia oikeusapupäätöksiä tekeville oikeusaputoimistoille. Vakuutusoikeudessa on oi- keusapulain voimassaoloaikana ratkaisupyynnön perusteella annettu päätös 23 asiassa. Vakuutusoikeus on muuttanut oikeusapupäätöstä 20 asiassa. Vaikka muutosprosentti (87) näyttää korkealta, voidaan oikeusapulain ja sen myötä yksityisen avustajan määräämisen katsoa kuitenkin toimivan ja vakiintuneen suhteellisen hyvin. Vakuutusoikeus on myös pyrkinyt edistämään oikeusapulain tarkoituksen toteutumista julkaisemalla päätöksiään finlexissä.

Vakuutusoikeus toimii sille määrättyjen toimeentuloturva-asioiden muutoksenhakutuomioistuimena. Vakuutusoikeudessa käsiteltävät asiat on yleensä rajattu pois oikeusturvavakuutusten piiristä. Asiat, jotka kuuluvat oikeusturvavakuutuksen piiriin, ovat erittäin harvinaisia.  

Vakuutusoikeudessa käsiteltävissä asioissa avustajalla on yleensä vain yksi päämies, joten palkkioasetuksen 7 §:n säännöstä ei ole sovellettu. Avustajalla saattaa kuitenkin olla useita samanlaisia, toisiinsa liittyviä asioita, mikä on jouduttu ottamaan huomioon palkkioasetuksen 9 §:ssä säädetyllä tavalla.

Työryhmän ehdotuksen tavoitteena on ollut palkkioperusteiden ja palkkioiden määräämismenettelyn yksinkertaistaminen. Ehdotuksessa päähuomio näyttää keskittyneen yleisissä tuomioistuimissa käsiteltäviin asioihin ja erityisesti niissä järjestettäviin suullisiin istuntoihin liittyvien palkkioiden määräämiseen. Vakuutusoikeus viittaa edellä esitettyyn ja rajoittaa lausuntonsa koskemaan ehdotusta siltä osin kuin ehdotetut muutokset koskevat vakuutusoikeutta.

TYÖRYHMÄN EHDOTUKSET

Palkkion vahvistamisen siirtäminen tuomioistuimilta muille viranomaisille

Työryhmä on päätynyt kannattamaan nykyisen tehtäväjaon säilyttämistä. Vakuutusoikeuden erityistoimiala huomioon ottaen työryhmän näkemykseen siitä, että nimenomaan tuomioistuimella on parhaat edellytykset arvioida asian vaativuus sekä avustajan työn määrä ja laatu, on helppo yhtyä. Lisäksi oikeusavun saajan vastapuolen korvausvelvollisuudesta päättämisen säilyminen tuomioistuimella tukee ehdotusta.

Palkkioperusteiden uudistaminen

Työryhmä on päätynyt kannattamaan mallia, jossa avustajan palkkio mää- räytyy ensisijaisesti ajankäytön perusteella. Vakuutusoikeus on jo voimassa olevan palkkioasetuksen mukaan määrännyt avustajalle palkkion pääsääntöisesti ajankäytön perusteella. Työryhmän ehdottamat suullisia käsittelyjä koskevasta kiinteästä palkkiosta luopuminen ja vähimmäispalkkion käyt- töönotto eivät aiheuttaisi olennaista muutosta vakuutusoikeudessa. Myös muita työryhmän palkkiojärjestelmän yksinkertaistamiseen tähtääviä ehdotuksia on pidettävä oikeansuuntaisina. 

Työryhmä ehdottaa, että  avustajan palkkiota tulee alentaa, jos avustaja ei ole tehtävässään osoittanut riittävää ammattitaitoa tai huolellisuutta ja hän on sillä tai muulla tavoin pitkittänyt oikeudenkäyntiä. Voimassa olevan oikeusapulain 17 §:n mukaan avustajan palkkio määrätään vain avustajan suorittamien tarpeellisten toimien perusteella, mikä lainsäännös jo sinänsä mahdollistaa avustajan ammattitaidon ja huolellisuuden huomioon ottamisen palkkiota määrättäessä. Ehdotetun erityisen palkkion alentamisperusteen kirjaamista palkkioasetukseen on pidettävä kuitenkin perusteltuna.

Sähköisen asiointijärjestelmän kehittämisen osalta vakuutusoikeus pitää työryhmän esitystä perusteltuna. Toivottavaa olisi, että myös valtion va- roista maksettaviksi määrätyistä todistelukustannuksista ja vastapuolen korvausvelvollisuudesta ilmoittaminen voisi jatkossa tapahtua sähköisesti. Vakuutusoikeuden osalta ei nykyään kerätä maksatuksen yhteydessä tilastotietoja. Sähköiseen asiointijärjestelmään siirtymisen ei nykyisillä juttumäärillä (150-200 vuodessa) ole arvioitava johtavan merkityksellisiin kustannussäästöihin vakuutusoikeudessa. 

Ehdotuksen mukaan avustajan tulee antaa laskuyhdistelmän lisäksi lasku-
erittely. Mainittu velvollisuus koskee myös julkisia oikeusavustajia. Myös voimassa olevien säännösten mukaan julkisen oikeusavustajan tulee esittää oikeudenkäyntikululasku. Joissakin yksittäistapauksissa julkinen oikeusavustaja ei ole vakuutusoikeuden nimenomaisista pyynnöistä huolimatta täyttänyt sanottua velvoitetta tai on muutoin osoittanut haluttomuutta laskun toimittamiseen. Joissakin tapauksissa julkinen oikeusavustaja ei ole edes ilmoittanut päämiehelleen myönnetystä oikeusavusta eikä toimittanut oikeusapupäätöstä vakuutusoikeudelle. Vastapuolen korvausvelvollisuudesta päättäminen edellyttää kuitenkin aina, että myös julkinen oikeusavustaja ilmoittaa myönnetystä oikeusavusta sekä esittää oikeusapupäätöksen ja laskuerittelyn. Viivyttely laskuerittelyn esittämisessä johtaa myös aina asiaratkaisun viivästymiseen. Tästä johtuen vakuutusoikeus katsoo, että oikeusapulainsäädännön esitöissä ja myös julkisille oikeusavustajille suun-nattavissa koulutuksessa ja tiedotuksessa olisi kiinnitettävä heidän huomiotaan mainittuun velvollisuuteen.

Työryhmän ehdotus lähtee siitä, että asioissa, joissa järjestetään suullinen käsittely, tuomioistuin ratkaisisi pääasiasta erillisellä päätöksellä yksityisen avustajan, todistajan ja tulkin palkkion ja korvauksen. Ehdotettu muutos sopinee niihin tuomioistuimiin, joissa jutun käsittely on keskitetty suulliseen istuntoon. Vakuutusoikeudessa asian käsittely ei keskity ja pääty asian 
suulliseen käsittelyyn, vaan asianosaiset voivat toimittaa kirjallista selvitystä suullisen käsittelyn jälkeenkin. Kun avustajan tehtävä päättyy vasta myöhemmin, ei pääasiaratkaisusta erillisen päätöksen antaminen ole prosessiekonomisesti perusteltua. Tähän nähden vakuutusoikeus katsoo, ettei esitettyä oikeusapulain 18 §:n 1 momenttia tulisi säätää ehdottomaksi. Tuomioistuimella tulisi aina olla mahdollisuus ratkaista säännöksessä tarkoitetut palkkiot ja korvaukset vasta pääasian yhteydessä.

Muita oikeusapulainsäädännön muutosehdotuksia

Työryhmän ehdotuksia oikeusavun taloudellisten edellytysten ja niiden selvittämisen, puolison tulojen huomioon ottamisen, oikeusavun enimmäistuntimäärän ja oikeusavun hakemismenettelyn osalta on pidettävä perusteltuina. 

Oikeusapu ei pääsääntöisesti koske oikeutta yksityiseen avustajaan vakuutusoikeuden alaisissa muutoksenhakulautakunnissa tai viranomaisissa. Muutoksenhaku vakuutusoikeuden päätöksistä korkeimpaan oikeuteen on mahdollista vain noin kymmenessä prosentissa päätöksiä. Tästä johtuen oikeusavun myöntämisajankohtaan ja taannehtivuuteen liittyviä ongelmatilanteita ei vakuutusoikeudessa käsiteltävien asioiden osalta ole juurikaan ilmennyt.

Oikeusapulain 13 §:n 3 momentin mukaan vakuutusoikeudessa myönnetty oikeusapu ei käsitä vakuutusoikeutta edeltäneen käsittelyn toimenpiteitä. Jos tuomioistuin palauttaa asian hallintoviranomaisen tai edellä tarkoitetun lainkäyttöviranomaisen käsiteltäväksi, yksityiselle avustajalle annettu mää- räys on voimassa myös tässä viranomaisessa, jos asian palauttava tuomioistuin niin määrää. Työryhmä katsoo, ettei voimassa olevaan lakia ole tarvetta tältä osin muuttaa. Vakuutusoikeus pitää tätä näkemystä perusteltuna. 

Eräistä oikeudenkäynneistä julkissektorin palveluksessa oleville aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta valtion, kunnan tai kuntainliiton varoista annetun lainsäädännön tarkistaminen

Rikoksella aiheutettujen vahinkojen korvaamista valtion varoista sääntelee rikosvahinkolaki. Rikosvahinkolain mukaisista korvauksista päättää Valtiokonttori, jonka päätökseen voi hakea muutosta vakuutusoikeudelta. Muutoksenhaussa vakuutusoikeuteen valtion palveluksessa olevien oikeus oikeudenkäyntiavustajaan on vakuutusoikeuden oikeuskäytännössä katsottu määräytyvän erityislain eli eräistä oikeudenkäynneistä valtion palveluksessa oleville aiheutuvien kustannusten korvaamisesta annetun lain 1 c §:n perusteella. 

Laki oikeudenkäynneistä rikosasioissa ei koske oikeudenkäyntiä vakuutusoikeudessa. Työryhmän ehdotus eräistä oikeudenkäynneistä valtion palveluksessa oleville aiheutuvien kustannusten korvaamisesta annetun lain 1 c ja 1 d §:n kumoamisesta ja oikeutta oikeudenkäyntiavustajaan koskevan sääntelyn siirtämisestä oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettuun lakiin johtaisi siihen, ettei valtion palveluksessa oleva henkilö voisi enää saada oikeudenkäyntiavustajaa vakuutusoikeuteen erityislain perusteella. Kun oikeus avustajaan määräytyisi vain oikeusapulain perusteella, heikentäisi ehdotus valtion palveluksessa olevien asemaa.

Rikosvahinkolain mukaisten korvausten saaminen ei edellytä, että rikoksen uhri olisi ennen korvausten hakemista Valtiokonttorilta saanut oikeutensa vahingonkorvaustuomiolla vahvistetuksi. Korvaus voidaan myöntää myös silloin kun rikoksen tekijä on jäänyt tuntemattomaksi.  Korvausta myöntäessään Valtiokonttori ei ole myöskään korvauksen määrän osalta sidottu yleisen tuomioistuimen korvausasiassa antamaan ratkaisuun.

Valtion palveluksessa olevien työtehtäviin saattaa esimerkiksi poliisien ja vankeinhoidon palveluksessa olevien kohdalla liittyä poikkeuksellista alttiutta joutua rikoksen kohteiksi. Käytännössä useissa vahinkotapauksissa rikosperusteisten korvausten todellisena maksajana toimii Valtiokonttori. Valtion palveluksessa olevien oikeus tulo- ja varallisuustasosta riippumattomaan, valtion varoista kustannettavaan oikeudenkäyntiavustajaan myös rikosvahinkolain mukaisessa korvausprosessissa olisi edelleenkin turvattava. 

LOPUKSI

Vakuutusoikeuden alaisissa muutoksenhakulautakunnissa ei voimassa olevan oikeusapulain mukaan oikeusavun saajalle voida pääsääntöisesti määrätä yksityistä avustajaa. Hallintolainkäyttölain 38 §:ssä säädetty velvollisuus suullisen käsittelyn toimittamiseen yksityisen asianosaisen pyynnöstä on ulotettu koskemaan tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakuntaa lukuun ottamatta kaikkia vakuutusoikeuden alaisia muutoksenhakulautakuntia. Sanottu uudistus on toteutettu 1.1.2007 voimaan tulleilla lainmuutoksilla (1080/06, 1089/06, 1298/06 ja 1299/06). Oikeusturvanäkökohdat ja prosessiekonomiset syyt puoltaisivat oikeusavun laajentamista siten, että oikeusavun saajalla olisi oikeus valtion varoista kustannettavaan yksityiseen avustajaan myös vakuutusoikeuden alaisissa muutoksen- hakulautakunnissa. Vaikka oikeusavun laajentaminen ns. ulkoprosessuaalisiin asioihin ei 

ole kuulunut työryhmän toimeksiantoon, vakuutusoikeus esittää tässä yhteydessä, että oikeusministeriö ottaisi oikeusavun laajentamista muutoksenhakulautakunnissa koskevan asian erikseen selvitettäväkseen.

Timo Havu
Vakuutusoikeuden ylituomari

Jari Makkonen
Vakuutusoikeustuomari