Oikeusministeriölle
Lausunto sähköistä kiinteistönvaihdantaa selvittävän toimikunnan loppumietinnöstä

Oikeusministeriö on 6.3.2006 päivätyllä kirjeellään pyytänyt Helsingin yliopiston oikeustieteelliseltä tiedekunnalta lausuntoa sähköistä kiinteistönvaihdantaa selvittävän toimikunnan loppumietinnöstä (KM 2006:1). Tiedekunnalta saamamme toimeksiannon mukaisesti esitämme mietinnön johdosta kunnioittavasti seuraavaa.

Aluksi

Hallituksen esityksen muotoon laaditussa mietinnössä ehdotetaan, että maakaareen lisättäisiin sähköistä kiinteistönkauppaa, panttikirjaa ja kirjaamismenettelyä koskevat säännökset. Ehdotuksen mukaan lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin yhteyteen perustettaisiin erityinen asiointijärjestelmä, jossa voitaisiin sähköisesti tehdä kiinteistökauppoja ja luoda kiinteistökiinnityksiä. Järjestelmä olisi rinnakkainen ja vaihtoehtoinen suhteessa nykyisiin menettelyihin.

Mietinnössä esitettyjä uusia sähköisiä mahdollisuuksia voi pitää kannatettavina. Esille tuotavat huomautukset ovat luonteeltaan vähäisiä suhteessa etuihin, joita mietinnön mukaisella ehdotuksella voitaisiin parhaimmillaan saavuttaa. Mietintö vaikuttaa kauttaaltaan huolellisesti ja asiantuntevasti valmistelulta. 

Jo aluksi on syytä muistuttaa, että ehdotetun järjestelmän käyttökelpoisuus riippuu järjestelmässä valittavista teknisistä ratkaisuista sekä lakia alemmanasteisissa normeissa määrättävästä tarkentavasta ohjeistuksesta. Tästä syystä monesta käytännössä tärkeästä seikasta on vaikea lausua ennen kuin käytettävissä on konkreettista aineistoa siitä, minkälainen ehdotettu järjestelmä olisi. Näyttää kuitenkin siltä, että valittu lainsäädäntötapa on ainoa mahdollinen: järjestelmän toimivuuden kannalta on välttämätöntä, että sen toiminnan yksityiskohtia voidaan normeerata joustavasti asetuksilla ja erilaisilla teknisillä ohjeilla ja määräyksillä. Esitykseen liittyvien lakia alemmanasteisten normien valmisteluun on kuitenkin mainituista syistä tarpeen kiinnittää erityistä huomiota.

Ehdotetut sähköiset asiointijärjestelmät

Helsingin yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta pitää tärkeänä, että nykyaikaisen tietotekniikan suomat mahdollisuudet hyödynnetään täysimääräisesti myös kiinteistöjen vaihdannassa ja vakuuskäytössä. Tekniikan kehitys tuo haasteita toimivan järjestelmän rakentamiselle. Kuvaavaa on, että nykyisin käytössä oleva lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri on olennaisilta osiltaan rakennettu 1980-luvun alussa ja se perustuu monelta osin 1970-luvun lopulla käytettyyn tietotekniikkaan. Todennäköistä onkin, että nyt ehdotettavilla sähköisillä asiointijärjestelmillä joudutaan tulemaan toimeen useiden vuosikymmenten ajan. Tämän vuoksi olisi tärkeää, että järjestelmiä rakennettaessa niihin jätettäisiin mahdollisuus myöhemmin laajentaa ja täydentää sähköistä asiointia kehittyvän tekniikan ja tulevan lainsäädännön tarpeiden mukaan. Tekniikka tulisi määrittää sillä tavoin joustavasti, että nyt valittavilla ratkaisuilla ei liiaksi kahlita lainsäädännön tulevaa kehitystä. Valtion ankara vahingonkorvausvastuu järjestelmän virheistä ja väärinkäytöksistä edellyttää lisäksi valittavilta järjestelmiltä korkeaa tietoturvan tasoa ja tehokkaita varmistusjärjestelmiä.

Ehdotetun lain 5 luvun 3 pykälän 2 momentin mukaan järjestelmää pidetään automaattisen tietojenkäsittelyn avulla. Vaikka ilmaisua ”automaattinen tietojenkäsittely” on käytetty suhteellisen tuoreessakin lainsäädännössä (viimeksi ilmailulain (1242/2005) 9 ja 50 §:issä, kiinteistöihin liittyvän lainsäädännön osalta laissa kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta (453/2002) 1 §:ssä sekä MK 6:12:ssa), olisi ilmauksesta vanhahtavana pyrittävä lainsäädännössä eroon. Jos viittausta järjestelmien tietotekniseen luonteeseen ylipäätään pidetään tarpeellisena, voisi modernimpi ilmaus esimerkiksi olla ”järjestelmää pidetään yllä tietotekniikan avulla”. Viittauksen järjestelmän ylläpitotapaan voisi itsestään selvänä hyvin jättää lakiesityksestä poiskin, jolloin koko ehdotetun MK 5:3:n sisältö voitaisiin ilmaista yhdellä momentilla. 

Ehdotuksen 9a luvun 1 pykälän 3 momentin mukaan oikeusministeriö hyväksyy asiointijärjestelmissä käytettävät tunnistusmenetelmät. Järjestelmissä voitaisiin siksi käyttää muitakin kuin laissa sähköisistä allekirjoituksissa tarkoitettuja tunnistamispalvelua. Valittua ratkaisua voi järjestelmän tosiasiallisen käyttöalan näkökulmasta pitää onnistuneena, sillä se mahdollistaa käytännössä hyvin yleisten verkkopankkitunnusten käytön tunnistautumisvälineinä. Momentin viimeinen virke oikeusministeriön velvollisuudesta ylläpitää luetteloa hyväksytyistä menetelmistä on teknisluonteisena oikeusohjeena varmaankin sinänsä hyödyllinen, mutta sen paikka olisi ennemmin asetus- tai määräystasolla kuin laissa.

Sähköisen kirjaamisen käyttöala

Ehdotuksen 4 luvun 4 §:n mukaan sähköisen kirjaamisen ala koskisi kiinteistön vaihdannan ja kiinnittämisen lisäksi MK 14:2:n tarkoittaman kirjaamisvelvollisuuden piiriin kuuluvan käyttöoikeuden siirron kirjaamista, mutta ei sen sijaan tällaisen oikeuden perustamista. Ratkaisu on johdonmukainen siihen nähden, että tällaiset vuokraoikeudet on muutoinkin rinnastettu liki kaikissa olennaisissa suhteissa kiinteistöihin. Saattaisi olla perusteltua harkita, olisiko tarkoituksenmukaista sallia MK 14:2:n tarkoittaman oikeuden perustaminen sähköisesti. Näiden oikeuksien yleisyys käytännön oikeuselämässä saattaisi puoltaa tätä mahdollisuutta, vaikkakin kuntien maanvuokratoiminnassaan käyttämien ehtojen monisanaisuus saattaisi käytännössä vaikeuttaa vuokrasopimusten sähköistä laatimista.

Samalla tavalla saattaisi olla syytä harkita, voitaisiinko MK 14:3 tarkoittama hallinnanjakosopimuksen kirjaus ottaa sähköisen kirjaamisen piiriin. Hallinnanjakosopimuksen laatiminen edellyttää yleensä ainakin suuntaa antavaa karttaliitettä, mikä olisi mahdollista toteuttaa sähköisessä muodossa samalla tavoin kuin ehdotuksen 9a luvun 9 pykälän 3 momentissa on tarkoitettu osoittaa määräalan sijainti kiinteistöllä. Tyypillinen hallinnanjakosopimus on siinä määrin lyhyt asiakirja, että muiden ehtojen puolesta se sopisi hyvin otettavaksi sähköisen kirjaamisen piiriin.

Harkinnanarvoista saattaisi olla myös, voitaisiinko sähköisen kirjaamisen piiriin ottaa myös kiinteistön ulosmittausilmoitukset (UL 4:28 ja MK 7:1) sekä lainhuuto- ja kiinnitysasetuksen 13 §:ssä tarkoitettu hallinnoivan viranomaisen kirjaaminen. Molemmille on yhteistä, että näihin perustuvat kirjaamisratkaisut hyväksytään kirjaamisviranomaisessa varsin summaarisen tarkastusmenettelyn jälkeen, minkä lisäksi ne muutoinkin soveltuisivat hyvin sähköisen kirjaamisen kohteeksi.

Sähköinen kiinteistönkauppa

Esityksen mukaan asiointijärjestelmän välityksellä tehtävässä kiinteistönkaupassa ei edellytettäisi kaupanvahvistajan myötävaikutusta. Esityksen perustelut ovat tältä osin vakuuttavat: ne kontrollifunktiot, joita kaupanvahvistajainstituutiolle oikeudessamme on asetettu, täyttyvät hyvin sähköisessä kaupankäyntijärjestelmässä.

On syytä kiinnittää huomiota siihen, että kiinteistönkaupan perinteisestä ankarasta muotovaatimuksesta huolimatta myös kiinteän omaisuuden vaihdannassa lähtökohtana on osapuolten sopimusvapaus. Kiinteistön vaihdannassa käytettävät ehdot vaihtelevat luovutuskohtaisesti hyvinkin paljon. Selvää on, että kovin monimutkaisia ja yksityiskohtaisia ehtoja sisältävät kaupat jäisivät järjestelmän ulkopuolelle jo teknisistä syistä. Esityksen perusteella on vaikea arvioida, kuinka laajaksi sähköisen kiinteistönkaupan tosiasiallinen käyttöala muodostuisi. Paljolti järjestelmän tekniikasta riippuu, jäävätkö esimerkiksi perustettavan yhtiön lukuun tehtävät sekä purkavan tai lykkäävän ehdon sisältävät kaupat kokonaan sähköisen kiinteistönkaupan käyttöalan ulkopuolelle. Suppeimmillaan järjestelmän käyttöala saattaisi rajoittua lähinnä luonnollisten henkilöiden välisiin omistusoikeuden välittömästi siirtäviin kauppoihin, ellei järjestelmään saada käyttöyhteyttä kaupparekisteritietoihin. Esimerkiksi osakeyhtiön nimissä tehdyssä kiinteistönkaupassahan ei riitä, että toimitusjohtaja tai muu yhtiön nimen kirjoittamaan oikeutettu on allekirjoittanut kauppakirjan yhtiön puolesta, vaan pääsääntöisesti pätevä kauppa edellyttää yhtiön hallituksen päätöstä. Olisikin ehkä tarkoituksenmukaista jo lainvalmistelun yhteydessä pohtia, halutaanko sähköisen kiinteistönkaupan piiriin kuuluvien saantojen määrää rajoittaa lain tasolla, vai tehdäänkö rajoitukset järjestelmän teknisen toteuttamisen yhteydessä. 

Esityksen mukaan eräitä lainhuudatusmenettelyyn liittyviä suostumuksia voitaisiin antaa sähköisesti. Esimerkiksi avioliittolain 38 §:n tarkoittama puolison suostumus saataisiin antaa sähköisesti järjestelmän kautta. Saattaisi olla perusteltua laajentaa sähköisten ilmoitusten ja suostumusten piiriä. Kunnan ilmoitus etuosto-oikeuden käyttämättä jättämisestä soveltuisi hyvin sähköisesti välitettäväksi, samoin kuin veroviranomaisen lausunto ostajan varainsiirtoverovapauden edellytysten täyttymisestä.

Esityksen mukaan lainhuuto tulisi vireille välittömästi sen jälkeen, kun kauppa on tehty kaupankäyntijärjestelmässä. Menettelyn joutuisuuden kannalta tätä voi pitää perusteltuna. Saattaisi olla harkitsemisen arvoista, olisiko joissain tilanteissa jopa mahdollista myöntää lainhuuto automaattisesti tietojärjestelmässä olevien tietojen perusteella. Esimerkki kaupasta, johon automaattinen lainhuudon myöntäminen saattaisi soveltua, voisi olla kahden yksityishenkilön välinen kauppa, jossa vaihdannan kohteena olevaan kiinteistöön ei kunnalla ole pinta-alan perusteella etuosto-oikeutta, myyjä ei ole eikä ole ollut naimisissa eikä lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin ole merkitty muistutus- tai vallinnanrajoitustietoja.

Esityksen sivuilla 68–69 puhutaan lainhuudatuksen lykkäämisestä. Tällä tarkoitettaneen MK 12:2:n mukaista lainhuutohakemuksen lepäämäänjättämistä. Esityksen 9a luvun 14 pykälän 1 momentin mukaan esisopimuksesta tehdään ainoastaan saantomerkintä lainhuutorekisteriin. Koska lainhuudon myöntämisessä on määritelmällisesti kysymys saannon kirjaamisesta, olisi johdonmukaisempaa ja selkeämpää käyttää ilmaisua ’saantotietomerkintä’ kuten MK 7:5:ssä sekä kiinteistörekisteriasetuksen 3 ja 14 §:issä on tehty.

Lopuksi voi vielä kiinnittää huomiota nykymuotoisten paperisten saantokirjojen asemaan kiinteistötietojärjestelmää kehitettäessä. Koska huomattava osa saannoista jäisi edelleen perinteisessä kirjallisessa menettelyssä hoidettavaksi, voisi olla paikalla pohtia, miten rekisterin tietosisältöä voitaisiin rikastuttaa paperisten saantojen osalta. Nykyisellään lainhuudatus- ja kiinnitysrekisteriin merkitään lähinnä saantopäivä, saannon laatu, saannon kohde ja vastike (A lainhuuto- ja kiinnitysrekisteristä, 5 §). Eräs tapa olisi paperistenkin saantoasiakirjojen skannaaminen sähköiseen muotoon ja liittäminen osaksi lainhuudatus- ja kiinnitysrekisterin tietoja. Menettely ei aiheuttaisi sanottavasti lisävaivaa kirjaamisviranomaisissa, ja se vähentäisi tarvetta tutkia epäselvissä tapauksissa kirjaamisviranomaisten arkistoja.

Sähköinen kiinnitysmenettely

Ehdotusta voi sähköisestä kiinnitystä koskevilta osiltaan pitää onnistuneena. Mikäli mietinnön ehdotusten muiden osien toteuttaminen syystä tai toisesta viivästyisi, olisi ainakin sähköisen kiinnitysmenettelyn mahdollistava sääntely vietävä pikaisesti eteenpäin. Pidemmällä tähtäimellä tulee harkittavaksi, voitaisiinko kiinteistökiinnitysjärjestelmä siirtää kokonaisuudessaan sähköiseksi niin, että paperisesta panttikirjasta luovuttaisiin kokonaan. Tällä hetkellä se ei kuitenkaan liene vielä realistista. Yksittäisenä huomautuksena voi mainita, että ehdotuksen sivulla 84 viitataan MK 17:5:een, kun on ilmeisesti tarkoitettu viitata MK 18:5a:n kiinnitysten euroiksi muuntamista koskevaan lainkohtaan.

Lopuksi

Edellä on jo käynyt ilmi, että pidämme toimikunnan ehdotuksia kannatettavina. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri on eräs vaihdantayhteiskunnan perusrekisteri, jonka järjestelmän teknisen ja sisällöllisen ajanmukaisuuden turvaamiseen liittyy suuri yhteiskunnallinen intressi. Sisällöllistä ajanmukaisuutta on pyritty edistämään jo vuosia käynnissä olleella rekisterin sisällön perusparannusprojektilla. Myös rekisterin vanhentuvan perustekniikan uudistamiseen tulisi jatkossa kiinnittää erityistä huomiota ja suunnata resursseja.

Harkittavaksi tulee myös, kaipaisiko maakaari laajempaa määräaikaishuoltoa. Vaikka vuoden 1995 maakaarta voikin useimmissa suhteissa pitää onnistuneena lainsäädäntöhankkeena, liittyy moniin lain yksityiskohtiin muutos- tai täsmentämistarpeita. Vaikuttaisi perustellulta käynnistää laaja lausuntokierros, jossa eri tahoja pyydettäisiin esittämään kannanottoja maakaaren sääntelyn ongelmakohtiin. Tällaisia ongelmallisiksi osoittautuneita asiakokonaisuuksia saattaisivat olla esimerkiksi virhevastuujärjestelmän oikeuskäytännössä omaksutut rajanvedot, rakennuksen ja kiinteistön salaisen omistajan asema eri velkojarelaatioissa sekä esimerkiksi erityisten oikeuksien sääntelyn niukkuus. Tästä riippumatta pidämme nyt ehdotettuja sähköisiä asioimismahdollisuuksia tarpeellisina. Ainakin sähköistä kiinnitystä koskeva sääntely tulisi toteuttaa mahdollisimman pikaisesti.

Yksityisoikeuden laitoksella 13.4.2006

Jarno Tepora
Siviilioikeuden professori, opetusalana erityisesti esineoikeus

Esa Hakkola
Tutkija