lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi sähköistä kiinteistön vaihdantaa, panttausta ja kirjaamismenettelyä koskeväksi lainsäädännöksi
Pyydettynä lausuntona hallituksen esitykseen Eduskunnalle sähköistä kiinteistön kauppaa, panttausta ja kirjaamismenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi Väestörekisterikeskus esittää seuraavaa:

Väestörekisterikeskuksen näkökulma yllä olevaan hallituksen esitykseen on toisaalta Väestötietojärjestelmän rekisterinpitäjän näkökulma ja toisaalta sähköiseen tunnistamiseen ja valtuuttamiseen sekä sähköiseen allekirjoitukseen liittyvä näkökulma.

1.	Väestötietojärjestelmän tietojenluovutuksen näkökulma
Lakiehdotuksen 9 a luvussa säädetään sähköisistä asiointijärjestelmistä ja niiden käyttämisestä ja kyseisen luvun 4 §:ssä muun muassa rekisteritietojen käytöstä asiointijärjestelmässä. Väestörekisterikeskus näkee hyvänä, että sähköinen asiointijärjestelmä perustuu perusrekisterien tietojen käyttöön asiointijärjestelmässä ja on omalta osaltaan valmis toteuttamaan tarvittavat tietojärjestelmämuutokset Väestötietojärjestelmän tietojen käytön mahdollistamiseksi asiointijärjestelmässä

2. Väestötietojärjestelmän rakennuksen omistajatiedon ylläpidon näkökulma

Kun Väestötietojärjestelmä nykyisen kaltaisena perustettiin 1980-luvun puolivälissä, jatkettiin jo satoja vuosia manuaalijärjestelmissä ollutta, maailmanlaajuisestikin ainutlaatuista ratkaisua, jossa Väestötietojärjestelmään talletetaan henkilötietojen lisäksi myös tiedot kiinteistöistä ja kiinteistöllä olevista rakennuksista. Tämän ratkaisun vuoksi henkilön osoitetiedot perustuvat rekisteröidyllä kiinteistöllä olevaan rekisteröityyn rakennukseen, kun taas muualla maailmassa henkilön osoitetiedot perustuvat ilmoitettuun osoitteeseen ilman yhteyttä rekisteröityihin rakennuksiin. Toki suurin piirtein samoihin aikoihin otettiin käyttöön kiinteistötietojärjestelmä, joka toimii kiinteistötietojen primäärirekisterinä. Rakennustietoja kiinteistötietojärjestelmä sisältää kuitenkin rajallisesti.

Vaikka nykyinen Väestötietojärjestelmä toimiikin sangen hyvin, mistä on osoituksena muun muassa vuosittaisilla kyselytutkimuksilla todennettu osoitteiden korkea laatu, tietojärjestelmämielessä jatkuvana ongelmana on ollut rakennuksen omistajatiedon ylläpito. Juuri voimaantulleessa väestötietolainsäädännössä samoin kuin sitä edeltävässä lainsäädännössäkin säädetään Väestötietojärjestelmässä rekisteröitäväksi tiedoksi rakennuksen omistajan henkilötiedot.  Rakennuksen omistajan tiedot saadaan Väestötietojärjestelmään ensimmäisen kerran rakennuslupavaiheessa kunnan tietojärjestelmästä. Kun valmis rakennus sitten vaihtaa omistajaa, ei omistajatiedon ylläpidolle ole mitään lainsäädännössä tai muutenkaan säänneltyä prosessia, vaan maistraatit päivittävät rakennuksen omistajatietoja kiinteistötietojärjestelmästä tulostettujen kiinteistönluovutus-, lainhuuto- saanto- ja vuokraustietoluetteloiden sekä tapauskohtaisten selvitysten perusteella. Menettely ei kestä kriittistä tarkastelua sen paremmin menettelyyn sisältyvän virheriskin kuin siihen uhrattujen työpanostenkaan näkökulmasta erityisesti, kun otetaan huomioon tuottavuusohjelman vaatimat henkilötyövähennykset maistraateissa.

Rakennustiedot ovat merkittävä osa Väestötietojärjestelmää ja niitä käytetään muun muassa erilaisten rakentamista koskevien tilastojen laadintaan, rakennusten sijoittumista koskeviin analyyseihin sekä poliisi- ja pelastustoimen paikantamistarpeisiin. Myös rakennuksen omistajatiedolla on merkittäviä käyttäjäryhmiä. VTJkysely-sovelluksen kautta tehdään suorakäyttöisiä rakennuksen omistajiin kohdistuvia, väestökirjahallinnon hallinnon ulkopuolisia kyselyitä n. 40 000 kappaletta vuodessa. Puolet kyselyistä tekee verohallinto ja toinen puoli jakautuu kuntasektorin sekä oikeus-, poliisi- ja pelastushallinnon kesken. Tämän lisäksi rakennuksen omistajatietoja luovutetaan em. sektoreille sekä myös yksityissektorille poimintapalvelun välityksellä.

Käytännössä kiinteistön vaihdantaa koskevan oikeustoimen yhteydessä toteutetaan yleensä myös kiinteistöllä olevia rakennuksia koskeva oikeustoimi ja siitä tehdään merkintä kauppakirjaan. Ongelmana on se, että rakennuksia koskeva merkintä ei ole sillä tavalla yksilöity, että sitä koskeva tieto voitaisiin välittää Väestötietojärjestelmään ja sen perusteella voitaisiin konekielisesti päivittää Väestötietojärjestelmässä olevaa rakennuksen omistajatietoa, joten tällä hetkellä kiinteistökaupan yhteydessä tapahtuvat muutokset rakennusten omistajatiedoissa eivät siis välity automaattisesti väestötietojärjestelmään. Nyt kun ollaan luomassa sähköistä kaupankäyntijärjestelmää, voitaisiin kiinteistönluovutukseen sisältyvien rakennusten yksilöintitiedot hakea Väestötietojärjestelmästä osaksi kauppakirjaa. Sähköisestä kaupankäyntijärjestelmästä muuttuneet kiinteistön omistajatiedot sekä kauppaan sisältyvien rakennusten yksilöintitiedot välitettäisiin Väestötietojärjestelmään. Normaalitapauksessa ei siis kiinteistökaupan osapuolilta edellytettäisi mitään erillisiä toimenpiteitä eikä menettely myöskään sitoisi lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin ylläpitäjän henkilöresursseja.

Kiinteistön lainhuudatus aiheuttaa oletuksen tiedon tulemisesta heti kaikkien tietoon ja vilpittömän mielen suojan mahdollisuuden poistumisen. Samoin maakaaressa on nimenomainen säännös oikeudesta saada vahingonkorvausta virheellisen rekisteritiedon perusteella. Rakennuksen omistajatiedolla VTJ:ssä ei ole tällaisia vaikutuksia eli tietoa ei voi pääsääntöisesti suoraan käyttää henkilöä koskevassa päätöksenteossa eikä se siten juridisesti ole edes sellainen oletus rakennuksen omistajasta, johon sivullinen voisi oikeustoimia tehdessään luottaa. 

Edellä kuvatun ehdotuksen toteuttaminen ei tarkoittaisi rakennusten omistajavaihdosten tulemista välttämättömäksi kiinteistön kaupan osaksi. Menettelyjen oikeudellisten luonteiden erilaisuuden vuoksi kiinteistönkaupan osapuolet voisivat päättää olla ottamatta kantaa rakennusten omistajanvaihdokseen eikä kiinteistönkaupan toteutuminen silti vaarantuisi . Myöskään nämä poikkeustapaukset eivät työllistäisi lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin pitäjää, sillä selvittelyjä vaativat tiedot välitettäisiin maistraatille, joka myös vastaisi sähköisestä kaupankäyntijärjestelmästä välitettyjen tietojen viemisestä väestötietojärjestelmään. 

Yllä kuvatun menettelyn edellytyksenä on Väestötietojärjestelmän rakennustietojen kehittäminen. Kuluvan vuoden maaliskuun alussa voimaantulleessa väestötietolaissa säädetään, että Väestörekisterikeskuksen on annettava rakennuksille, joiden tiedot on talletettu väestötietojärjestelmään tämän lain voimaantullessa, pysyvä rakennustunnus neljän vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Väestörekisterikeskuksessa ollaan aloittamassa pysyvän rakennustunnuksen suunnittelu- ja toteutusprojektia ja pysyvän rakennustunnuksen käyttöönottoa edeltää todennäköisesti rakennustunnusten täsmäytys kuntien rakennusrekistereiden ja Väestötietojärjestelmän välillä. Sähköisen kaupankäyntijärjestelmän käyttöönotto sijoittunee ajallisesti lähekkäin pysyvän rakennustunnuksen käyttöönoton kanssa. Rakennusten yksiselitteinen yksilöinti VTJ:n ja kaupankäyntijärjestelmän välisessä tiedonsiirrossa mahdollistuisi pysyvän rakennustunnuksen käyttöönoton myötä ja tämä käytännössä mahdollistaisi yllä kuvatun menettelyn käyttöönoton. 

Kuten edellä on todettu, rakennuksen omistajatiedon ylläpidolle ei ole olemassa lainsäädännössä tai muutenkaan säänneltyä prosessia.  Ottaen huomioon rakennuksen omistajatiedon tärkeys sekä sen käyttäjäryhmien kannalta että yhteiskunnan kannalta yleisemminkin olisi Väestörekisterikeskuksen näkemyksen mukaan kuitenkin tarkoituksenmukaista säätää tästä ylläpitoprosessista lain tasolla. Parhaiten se tapahtuisi lisäämällä hallituksen esityksen luonnokseen sen 9 a luvun 7 §:ään neljäs momentti, jossa säädettäisiin, että kaupankäyntijärjestelmän avulla voidaan välittää rakennuksen omistajatiedon muutoksia Väestötietojärjestelmään ja Väestötietojärjestelmän ylläpitäjille.

Kuten jo edellä on käynyt ilmi, nykyinen täysin maistraattien manuaalityöhön perustuva rakennuksen omistajatiedon ylläpito ei nykyaikana enää voi olla pysyvä ratkaisu monestakaan syystä. Niinpä Väestörekisterikeskus katsoo, että mikäli ylläkuvattua, valtaosin sähköiseen tiedonvälitykseen perustuvaa ratkaisua ei voida toteuttaa, väestökirjahallinnossa tulee ottaa harkittavaksi, onko sillä edellytyksiä rakennuksen omistajatiedon ylläpitoon.

3.Sähköisen tunnistamisen ja valtuuttamisen sekä sähköisen allekirjoituksen näkökulma

Lakiehdotuksessa maakaaren muuttamisesta säädetään kiinteistön kaupan ja kiinteistön käyttöoikeuden luovutussopimuksen tekemisestä perinteisen kirjallisen menetelmän vaihtoehtona sähköisesti sähköisessä kaupankäyntijärjestelmässä sekä asiamiehen valtuuttamisesta sähköisen valtakirjan nojalla. Avioliittolakia ja perintökaarta esitetään myös muutettavaksi siten, että kiinteän omaisuuden tai laitoksen luovutukseen (puolison tai lesken suostumus) liittyvän sähköisen asioinnin ja sähköisen kaupankäynnin osalta säädöksissä viitataan maakaaren säännöksiin. Ulosottokaaressa esitetään säädettäväksi kirjallisen, paperimuotoisen panttikirjan rinnalla sähköisestä panttikirjasta ja kirjaamismenettelyistä lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin sähköiseen kiinnitysjärjestelmään. Uusi sääntely mahdollistaa joustavan, ajantasaisen, ajasta ja paikasta riippumattoman sähköisen asioinnin. 

Sähköisten palvelujen määrän kasvaessa myös turvallisuuden ja henkilöllisyyden luotettavan tunnistamisen merkitys on korostunut. Sähköisessä asioinnissa tietosuoja- ja tietoturvatekijät tulee erityisesti huomioida ja tunnistusvälineiden sekä varmenteiden tulee edellyttää täyttävän tietyt laadulliset kriteerit. Vahvan sähköisen tunnistamisen väline ja laatuvarmenne mahdollistavat luotettavan ja turvallisen verkkoasioinnin. Maakaaren muuttamista koskevan lakiehdotuksen 9 a luvun 1 §:ssä Asiointijärjestelmän käyttö sekä sähköinen tunnistaminen ja allekirjoittaminen asiointijärjestelmässä säädetään lain vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista 617/2009 (jäljempänä tunnistuslaki) mukaisilla vahvan sähköisen tunnistamisen välineillä ja laatuvarmenteella tapahtuvasta käyttäjän tunnistamisesta asioitaessa sähköisessä asiointijärjestelmässä (sähköinen kaupankäyntijärjestelmä ja sähköinen kiinnitysjärjestelmä). Pykälän mukaan tunnistaminen voi tapahtua myös muulla sellaisella tunnistautumistekniikalla, joka on tietoturvallinen ja todisteellinen. Väestörekisterikeskus esittää, että pykälässä mainitun muun sellaisen tunnistautumistekniikan tulee vastata tunnistuslain mukaisia, vahvan sähköisen tunnistamisen menetelmälle ja tunnistusvälineelle asetettuja vaatimuksia.
Maakaaren muuttamista koskevan lakiehdotuksen 9 a luvun 1 §:ssä säädetään myös sähköisen asiakirjan allekirjoittamisesta asiointijärjestelmässä tunnistuslain mukaisella kehittyneellä sähköisellä allekirjoituksella taikka muulla tietoturvalliseen ja todisteelliseen tekniseen ratkaisuun perustuvalla allekirjoituksella, joka luotettavasti todentaa allekirjoittajan henkilöllisyyden. Väestörekisterikeskus haluaa korostaa turvallisuuden merkitystä sähköistä asiakirjaa (esimerkiksi sähköistä kiinteistön kauppakirjaa tai sähköistä valtakirjaa) allekirjoitettaessa. Tunnistuslain 5 §:ssä säädetään oikeustoimen tekemisestä. 5 §:ssä todetaan, että jos oikeustoimeen vaaditaan lain mukaan allekirjoitus, vaatimuksen täyttää ainakin sellainen kehittynyt sähköinen allekirjoitus, joka perustuu laatuvarmenteeseen ja on luotu turvallisella allekirjoituksen luomisvälineellä. Laatuvarmenteen avulla tehtävä sähköinen allekirjoitus tapahtuu julkisen avaimen menetelmällä (Public Key Infrastructure, PKI) ja laatuvarmentajan varmentamalle sähköiselle allekirjoitukselle annetaan käsinkirjoitetun allekirjoituksen oikeusvaikutus kaikissa EU-maissa. Väestörekisterikeskus on tällä hetkellä Suomessa ainoa ns. laatuvarmentaja, joka pystyy tarjoamaan tunnistuslain vaatimukset täyttäviä ja EU-direktiiviin pohjautuvia yleiseurooppalaisia, korkean tietoturvan ja oikean henkilöllisyyden sisältäviä laatuvarmenteita. 
Maakaaren muuttamista koskevan lakiehdotuksen 9 a luvun 1 §:n 4 momentin mukaan asiointijärjestelmän ylläpitäjälle toimitettavalla ilmoituksella voidaan antaa toiselle oikeus käyttää asiointijärjestelmää käyttöoikeuden antajan puolesta asiakirjoja allekirjoittamatta. Käyttöoikeus voidaan milloin tahansa peruuttaa. Väestörekisterikeskus esittää momentin ensimmäisen lauseen täydentämistä siten, että ”Asiointijärjestelmän ylläpitäjälle toimitettavalla kirjallisella tai sähköisellä ilmoituksella voidaan antaa tässä pykälässä säädetyllä tavalla tunnistetulle toiselle henkilölle oikeus käyttää asiointijärjestelmää käyttöoikeuden antajan puolesta asiakirjoja allekirjoittamatta.”
Maakaaren muuttamista koskevan lakiehdotuksen 9 a luvun 3 §:ssä säädetään valtion vastuusta asiointijärjestelmän toiminnasta. 3 §:n 2 momentin mukaan valtio on lisäksi velvollinen korvaamaan vahingon, joka on aiheutunut sähköiseen allekirjoitukseen tai sen johdosta tehtyyn kirjaukseen luottaneelle siitä, että allekirjoituksen on oikeudettomasti antanut joku muu kuin sen antajaksi todennettu. Väestörekisterikeskus toteaa tässä yhteydessä, että sähköisen asioinnin tapahtuessa varmenteella varmenteen voimassaolo tulee tarkastaa. Tunnistusvälineen ja laatuvarmenteen peruuttamisesta, peruutettujen varmenteiden sulkulistasta sekä vastuista ja vastuunrajoituksista säädetään tunnistuslain 25, 26, 27, 36, 37 ja 41 §:issä. Varmenteeseen luottava osapuoli ei voi vilpittömässä mielessä luottaa varmenteeseen, mikäli varmennetta ei ole tarkastettu voimassaolevalta sulkulistalta tai se on ilmoitettu sulkulistalle. Varmenteen hyväksyminen mainitussa tapauksessa vapauttaa varmentajan kaikesta vastuusta. Myös varmenteen haltijan vastuu varmenteen käyttämisestä ilmoituksen teon jälkeiseltä ajalta päättyy, kun haltija on ilmoittanut sulkulistapalveluun tarvittavat tiedot varmenteen mitätöimiseksi ja saatuaan puhelun vastaanottaneelta virkailijalta ilmoituksen varmenteen sulkulistalle viemisestä. 
Väestörekisterikeskuksen näkemyksen mukaan sähköisessä asiointijärjestelmässä voidaan tunnistautua turvallisesti tunnistuslain mukaisella vahvan sähköisen tunnistamisen välineellä tai laatuvarmenteella ja allekirjoittaa asiakirjoja turvallisesti tunnistuslain mukaisella laatuvarmenteella.

Ylijohtaja			Hannu Luntiala

Kehityspäällikkö		Jukka Mäkelä