TYÖTUOMIOISTUIN		Muistio	
				25.11.2004/ PO ja JSo

Työtuomioistuimen puheenjohtajien virkojen määräaikaisuus

Työtuomioistuin on erikoistuomioistuin, joka käsittelee ainoana oikeusasteena työ- ja virkaehtosopimusriitoja. Työtuomioistuin käsittelee lisäksi muutoksenhakuasteena työehtosopimusten yleissitovuuden vahvistamisratkaisuista sekä työneuvoston eräistä ratkaisuista tehdyt valitukset.

Työtuomioistuimesta annetun lain (646/1974) säännösten mukaan työtuomioistuimessa on päätoimisena puheenjohtajana presidentti ja neljätoista sivutoimista jäsentä. Presidentti ja jäsenet nimitetään kolmen vuoden määräajaksi. Työtuomioistuin voi toimia kahdessa kokoonpanossa. Toisen kokoonpanon puheenjohtajana on niin ikään määräajaksi nimitetty päätoiminen tuomari, työtuomioistuinneuvos.

Kun markkinatuomioistuin on vuonna 2002 lakkautettu ja sen tehtävät on siirretty pysyvästi nimitettyjen tuomarien puheenjohdolla toimivalle markkinaoikeudelle, työtuomioistuin on tätä nykyä Suomessa ainoa tuomioistuin, jonka puheenjohtajat ovat määräaikaisia. Puheenjohtajien määräaikaisuus antaa aiheen tarkastella työtuomioistuimen asemaa riippumattomuuden näkökulmasta. 

Tuomioistuinten riippumattomuus kuuluu perustuslain 3 §:ssä säädettyihin valtiosäännön perusteisiin. Tuomioistuinten samoin kuin yksittäisten tuomarien tulee olla riippumattomia suhteessa muihin valtioelimiin ja asianosaisten puolelta tai muualta tulevaan asiaankuulumattomaan vaikuttamiseen. Tuomioistuinten rakenteellista riippumattomutta turvataan tuomarien nimittämistä ja virassapysymisoikeutta koskevilla järjestelyillä.

Perustuslain 103 §:n perustelujen mukaan pääperiaatteena tuomioistuinlaitoksessa on tuomarinvirkojen järjestäminen pysyviksi. Tietyissä tapauksissa tuomarin virka voi kuitenkin olla määräaikainen. Tässä yhteydessä lainkohdan perusteluissa viitataan eräiden erityistuomioistuinten ja ylimpien tuomioistuinten määräaikaisiin jäseniin (HE 1/1998 s. 160). Määräaikaisten tuomarin virkojen ei siten ole katsottu sinänsä olevan ristiriidassa riippumattomuusvaatimuksen kanssa.

Tuomioistuinten riippumattomuutta ja puolueettomuutta edellytetään myös YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa (14 art.) ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6(1) artiklassa. Tuomioistuimen puolueettomuuden punnintaan kuuluu objektiivinen testi, jossa arvioidaan kunkin tapauksen olosuhteiden valossa ja ulkopuolisten näkökulmasta, onko perusteltua aihetta epäillä tuomarin tai tuomioistuimen puolueettomuutta. Myös ihmisoikeussopimusta on tulkittu siten, ettei sen 6(1) artikla sinänsä ole määräaikaisten tuomarinimitysten esteenä. Niinpä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on nimenomaisesti katsonut, että viiden vuoden toimikausi, jonka aikana tuomioistuimen jäsenet nauttivat erottamattomuutta, oli sopusoinnussa mainitun artiklan kanssa (tapaus Ettl ym., 1997). Riippumattomuutta koskevat ratkaisut perustuvat kuitenkin yksittäisten tapausten kokonaisharkintaan, jossa otetaan huomioon useita tekijöitä, kuten:

•	millä tavoin tuomarien nimittäminen on järjestetty
•	kuinka pitkäksi ajaksi tuomarit nimitetään
•	onko tuomioistuimen päällikkönä pysyvästi nimitetty tuomari
•	millä tavoin tuomioistuin on suojattu ulkopuoliselta vaikuttamiselta
•	onko tuomioistuin järjestetty toiminnallisesti ja muutoin erilliseksi, riippumattomaksi yksiköksi.

Esimerkkinä tällaisten kriteerien punninnasta on komitean mietinnössäkin mainittu ruotsalaisen asunto-oikeuden puolueettomuutta koskeva tapaus Langborger (1989), jossa EIT:n langettavaan tuomioon päätynyt ratkaisu tosin ei perustunut siihen, että asunto-oikeuden jäsenet oli nimitetty kolmen vuoden määräajaksi. Ihmisoikeustoimikunta oli kuitenkin arvioinut myös viimeksi mainittua seikkaa ja pitänyt sitä tuossa tapauksessa hyväksyttävänä, koska asunto-oikeuden ammattituomarit määrättiin tehtäväänsä pysyvistä tuomarin viroista, joista he olivat virkavapaana toimikautensa ajan. 

Työtuomioistuinten asemaa on edellä selostetun sääntelyn kannalta arvioitu viimeksi Norjassa ja Tanskassa. Norjan lainsäädäntöä on 1.1.2003 lukien muutettu siten, että työtuomioistuimen kaksi päätoimista puheenjohtajaa, jotka aikaisemmin nimitettiin kolmen vuoden määräajaksi, ovat pysyviä virkamiehiä (vuoden 1927 lov om arbeidstvister, muutos 28.6.2002 nr 58). Tavoitteena on ollut saattaa kansallinen laki sopusointuun tuomioistuimen riippumattomuutta ja puolueettomuutta koskevien, ennen muuta EIS 6(1) artiklan vaatimusten kanssa. Työtuomioistuimen riippumattomuus oli herättänyt keskustelua jo 1954, kun puheenjohtajan tehtävä muutettiin päätoimiseksi. Vuoden 2002 muutoksen pääperusteena oli se, että päätoimisilla mutta määräaikaisilla puheenjohtajilla ei ollut muodollisia takeita siitä, että he voivat palata muuhun pysyvään virkaan, jos heidän nimitystään ei uusita. Asema suhteessa nimitysvaltaa käyttävään valtiotyönantajaan muodostui tällöin ongelmalliseksi. Saattoi herätä kysymys, joka yleensäkin esitetään määräaikaisten tuomarinimitysten yhteydessä: joutuuko tuomari ratkaisuissaan ennakoimaan, että hänen virkakautensa jatko vaarantuu, jos hänen toimintansa ei miellytä nimittävää viranomaista, tai voiko ulospäin syntyä tällainen vaikutelma. Kun riippumattomuuden arviointi lisäksi oli kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden takia tiukentunut, lakia päädyttiin muuttamaan, vaikka muutosta oli lausuntokierroksella myös vastustettu mm. palkansaajien keskusjärjestö LO:n taholta (perusteluista ks. Ot.prp. nr. 46, 2001-2002).

Norjan työriitalain muutoksen yhtenä perusteena viitattiin myös siihen, että Tanskassa oli samantapaisista syistä päädytty vastaavaan arvioon vuonna 1997. Tanskan työtuomioistuimen määräaikaisina sivutoimisina puheenjohtajina toimi viisi korkeimman oikeuden jäsentä. Vuodesta 1997 lähtien heidät on nimitetty pysyvästi myös työtuomioistuimen puheenjohtajan tehtävään. (Lov om Arbejdsretten 12.3.1997 nr. 183). 

Aivan viime aikoina on myös Ruotsissa herännyt keskustelu työtuomioistuimen puheenjohtajien määräaikaisuudesta. Myös siellä tämä asia on nähty tuomioistuimen riippumattomuuden kannalta ongelmallisena.  

Suomen työtuomioistuimen riippumattomuutta voidaan arvioida paljolti samojen näkökohtien mukaan kuin Norjassa on tehty. Puheenjohtajien määräaikaisuuden ohella huomioon on otettava muitakin heidän virkaansa ja koko tuomioistuimen asemaan liittyviä seikkoja. 

Presidentin ja työtuomioistuinneuvoksen toimikaudet ovat suhteellisen lyhyet. Kummallakaan ei edellytetä olevan pysyvää taustavirkaa tuomarina muussa tuomioistuimessa. Tällaista edellytystä ei toisaalta olisi tarkoituksenmukaistakaan asettaa, sillä työtuomioistuimen puheenjohtajat on usein rekrytoitu tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelta, käytännössä työoikeudellisen tutkimuksen piiristä.

Perustuslain esitöiden mukaan tuomioistuinlaitoksen riippumattomuus edellyttää pääperiaatteena pysyviä tuomarinvirkoja. Yksittäisen tuomioistuimen asemaa ei kuitenkaan voida arvioida sen mukaan, miten asiat tuomioistuinlaitoksessa yleensä ovat. Esimerkiksi korkeimpien oikeuksien riippumattomuutta ei horjuta se, että kollegioon saattaa kuulua myös määräaikainen oikeusneuvos tai hallintoneuvos. Työtuomioistuimessa sen sijaan kummankin kokoonpanon puheenjohtaja ja samalla koko tuomioistuimen päällikkö on virkaansa määräaikaisesti nimitetty. Poikkeama edellä mainitusta, riippumattomuutta koskevasta pääperiaatteesta muodostuu siten suureksi.

Kysymys työtuomioistuimen riippumattomuudesta suhteessa hallitusvaltaan nousee esille erityisesti tarkasteltaessa työtuomioistuimessa käsiteltävien asioiden laatua. Työtuomioistuin näet tutkii muun ohella valtion palvelussuhteita koskevat työ- ja virkaehtosopimusriidat.  Kun työtuomioistuimen puheenjohtajien ja jäsenten toimikausi on suhteellisen lyhyt, ei ole tilastollisestikaan harvinaista, että tällaisia riitoja on vireillä myös toimikauden loppuvaiheilla. Näin syntyy asetelma, jossa työtuomioistuinjutussa on asianosaisena valtio samalla kun puheenjohtajan virkakauden jatko riippuu siitä, että valtio  -  nimitysvallan haltijana  -  suhtautuu asiaan myötämielisesti. Tuomioistuimen riippumattomuuden objektiivinen testi ei tällaisessa tapauksessa anna riidattoman positiivista tulosta. Näin on sekä yleiseltä kannalta että etenkin, jos asiaa tarkastellaan vireillä olevan virkaehtosopimusasian palkansaajaosapuolen näkökulmasta. Myös yksityissektorin työehtosopimusriidoissa saatetaan sivuta työmarkkina- ja talouspoliittisesti herkkiä kysymyksiä, joiden ratkaiseminen edellyttää riippumatonta asemaa suhteessa niin asianosaistahoihin kuin valtiovaltaankin.