Oikeusministeriö 
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO
oikeusministerio(at)om.fi

Asia   Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi eduskunnan oikeusasiamiehestä ja valtioneuvoston oikeuskanslerista annettujen lakien muuttamisesta

Valtakunnallinen vammaisneuvosto kiittää mahdollisuudesta lausua edellä mainittuihin lakiesityksiin. Neuvosto keskittyy lausunnossaan ottamaan kantaa lähinnä vain perustettavan ihmisoikeuskeskuksen sijaintiin ja tehtäviin. Neuvosto ei tarkastele lakiesitysten vaikutuksia oikeusasiamiehen tai oikeuskanslerin työnsisältöihin. 

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunnan oikeusasiamiehestä annettuun lakiin lisätään uusi luku oikeusasiamiehen kanslian yhteydessä toimivasta, itsenäisestä ja riippumattomasta Ihmisoikeuskeskuksesta. 

Ihmisoikeuskeskukselle säädettäisiin sellaisia perus- ja ihmisoikeuksien edistämistehtäviä, joita Suomen nykyisissä perus- ja ihmisoikeusrakenteissa ei toistaiseksi hoideta riittävässä laajuudessa tai riittävän koordinoidusti. Nämä tehtävät on tarkoitettu kattamaan sekä perustuslaissa turvatut perusoikeudet että kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin sisältyvät ihmisoikeudet mukaan lukien Euroopan unionin perus- ja ihmisoikeusulottuvuus. Ihmisoikeuskeskukselle säädettävät tehtävät kattaisivat yhdessä oikeusasiamiehen laillisuusvalvontatehtävien kanssa Yhdistyneiden Kansakuntien vahvistamien Pariisin periaatteiden mukaiselle kansalliselle ihmisoikeusinstituutiolle kuuluvan tehtäväkokonaisuuden.

Valtakunnallinen vammaisneuvosto pitää erinomaisen hyvänä ihmisoikeuskeskuksen perustamista. Keskuksen toimialan määrittely perustuslaillisten ja ihmisoikeussopimusten mukaisten oikeuksien edistämiseen on neuvoston mielestä asianmukaista. Neuvostolla on mietinnön jättäneen työryhmän kanssayhteneväinen näkemys siitä, että ihmisoikeuskeskuksen sijoittaminen Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteyteen on esitetyistä vaihtoehtoisista sijoituspaikoista parhaiten keskuksen riippumattomuuden turvaava. Täysimääräistä itsenäistä asemaa toisen toimielimen yhteydessä toimiminen ei kuitenkaan keskukselle tuo. 

Kuten mietinnössä todetaan, ei Suomessa ole ollut Pariisin periaatteet täyttävää kansallista ihmisoikeusinstituutiota. Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri sekä tasa-arvovaltuutettu, tietosuojavaltuutettu, vähemmistövaltuutettu ja lapsiasiavaltuutettu huolehtivat omalta osaltaan perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja turvaamiseen liittyvistä tehtävistä. Vammaisasiainvaltuutetun virkaa ei Suomeen ole perustettu, eikä sen perustaminen näytä todennäköiseltä tulevaisuudessakaan. Koska Suomessa ei ole ollut tehtävään nimettyä viranomaistahoa, ei vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutumisen valvontaa ole hoidettu toivotulla tavalla. Vammaiskysymykset eivät ole kuuluneet vähemmistövaltuutetun toimialaan. Myöskään voimassa oleva yhdenvertaisuuslaki ei ole antanut riittävää suojaa vammaisuuden perusteella tapahtuvalta syrjinnältä. Oikeusministeriön yhdenvertaisuustoimikunta on ehdottanut esityksessään uudeksi yhdenvertaisuuslaiksi muun muassa, että yhdenvertaisuuslain soveltamisala laajennettaisiin kattamaan kaikki julkinen ja yksityinen toiminta, lukuun ottamatta perheenjäsenten välisiä ja yksityiselämän piiriin kuuluvia suhteita. Yhdenvertaisuusvaltuutettu korvaisi nykyisen vähemmistövaltuutetun ja yhdenvertaisuuslautakunta nykyiset syrjintälautakunnan ja tasa-arvolautakunnan. Yhdenvertaisuusvaltuutetun yhteydessä toimisi yhdenvertaisuusasioiden neuvottelukunta. Valtakunnallinen vammaisneuvosto pitää lakiesityksen eteenpäin viemistä erittäin tärkeänä nykyisen yhdenvertaisuuslain puutteellisuuden vuoksi. Yhdenvertaisuusvaltuutetun ympärille rakennettavalla toimielimellä voitaisiin merkittävällä tavalla edistää syrjimättömyyden ja ihmisoikeuksien toteutumista. Yhdenvertaisuusvaltuutetun toiminta tukisi myös täydentävällä tavalla ihmisoikeuskeskuksen toimintaa. 

Kuten nyt lausunnolla olevassa mietinnössä todetaan, valvovat perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista tällä hetkellä Suomessa eduskunnan oikeusasiamies ja oikeuskansleri. 
Valvonta perustuu pitkälti kyseisten viranomaisten saamien kanteluiden myötä esille nousseiden epäkohtien julkituomiseen ja korjausvaatimuksiin. Velvoitetta ennaltaehkäisevään toimintaan ihmisoikeusloukkauksien estämiseksi ei vammaisten henkilöiden osalta ole valtakunnan tasolla ollut millään viranomaisella. Useilta hallinnonaloilta puuttuu pitkäjänteinen, syrjinnänvastainen, ihmisoikeuksien toteutumista edistävä ja sitoutunut vammaispolitiikka. Myös valmisteilla olevassa hallituksen vammaispoliittisessa ohjelmassa kiinnitetään asiaan huomiota. Siinä todetaan, että tämän politiikan luomiseen tulisi tulevaisuudessa resursoida eri hallinnonaloilla voimavaroja huomattavasti nykyistä enemmän. Koska suuri osa vammaisten ihmisten kokemista ihmisoikeusloukkauksista perustuu rakenteelliseen tai välilliseen syrjintään, loukkauksiin puuttuminen edellyttää viranomaisilta ja poliittisilta päätöksentekijöiltä aktiivista, ennaltaehkäisevää toimintaa. Korjaava, jälkikäteen tapahtuva epäkohtiin puuttuminen on tärkeää, mutta vasta toissijainen menettely ihmisoikeusloukkausten vähentämiseksi.
Suomi on allekirjoittanut YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen ja valinnaisen pöytäkirjan 30.3.2007. 
Sopimuksen artiklan 33(2) määräyksen mukaan jokaisen sopimusvaltion tulee antaa yhdelle tai useammalle kansalliselle toimielimelle, joista joidenkin tulee olla itsenäisiä ja riippumattomia, tehtäväksi edistää, turvata ja seurata sopimuksen täytäntöönpanoa (”promote, protect and monitor implementation of the present Convention”). Sopimusosapuolet voivat artiklan mukaan tehdä tämän omien oikeus- ja hallintojärjestelmiensä mukaisesti. Artiklan mukaan sopimusvaltion tulee tässä yhteydessä ottaa huomioon Pariisin periaatteet, jotka koskevat tällaisten elinten tehtäviä ja asemaa. Kansalaisyhteiskunta, mukaan lukien vammaiset henkilöt ja heitä edustavat järjestöt, tulee osallistaa tähän prosessiin.

Yleissopimuksen 33 (2) artikla edellyttää, että yksi tai useampi riippumaton taho huolehtii sopimukseen liittyvästä tiedottamisesta, kouluttamisesta ja muusta edistämistoiminnasta, ja että tuon tahon/näiden tahojen tehtävänä on seurata yleissopimuksen toimeenpanoa ja laatia aloitteita ja selvityksiä, joissa arvioidaan sitä, toteutuvatko sopimuksen sisältämät oikeudet. 

Valtakunnallisen vammaisneuvoston näkemyksen mukaan eduskunnan oikeusasiamiestä ja oikeuskansleria koskevan lainsäädännön uudistaminen ei vielä ratkaise vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen seurantaan liittyvää tämän hetkistä ongelmaa. Lakiesityksessä ei ole osoitettu millään tavoin ihmisoikeuskeskuksen erityiseksi velvollisuudeksi kyseisen sopimuksen toimeenpanon seurantaa ja valvontaa.
Tätä neuvosto pitää lakiesityksen merkittävänä puutteena. Esityksessä uudeksi yhdenvertaisuuslaiksi ei myöskään ole otettu kantaa kyseisen sopimuksen seurantamekanismin luomiseen. Yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtäväksi on rajattu vain syrjintään liittyvät asiat. Toimielimen alaan ei kuulu laaja-alainen ihmisoikeuksien toteutumisen seuranta ja valvonta. Koska vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen ratifiointi edellyttää seurantamekanismin perustamista, tulisi tämä sopimuksen seuranta ja valvonta sisällyttää nyt valmisteilla olevan ihmisoikeuskeskuksen tehtäviin. Vaarana on, että sopimuksen seuranta hajoaa useiden eri tahojen vastuulle. Näin ollen mikään taho ei ota tosiasiallista vastuuta kokonaisuuden vaatimalla tavalla.

Tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Lakiesitysten tavoitteena on edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista perustamalla Ihmisoikeuskeskus eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteyteen.
Kyseessä olisi kansalaisyhteiskunnan, perus- ja ihmisoikeustutkimuksen ja muiden perus- ja ihmisoikeustoimijoiden toimintaa täydentävä toimielin, joka osaltaan turvaisi perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista seuraamalla ja arvioimalla, tarvittaessa myös kriittisesti, edellä mainittujen tahojen ja julkisen vallan toimintaa. 

Ehdotuksen tavoitteena on myös, että Ihmisoikeuskeskuksen perus- ja ihmisoikeuksien asiantuntija-, koulutus-, neuvonta-, selvitys- ja tiedotustehtävät sekä muut vastaavanlaiset tehtävät yhdessä oikeusasiamiehen laillisuusvalvontatehtävien kanssa vastaisivat Pariisin periaatteiden mukaista, kansallisen ihmisoikeusinstituution tehtävänkuvaa. 

Valtakunnallinen vammaisneuvosto pitää ihmisoikeuskeskuksen tehtävän määrittelyä yleisellä tasolla hyvänä. Neuvosto myös katsoo, että tehtävänkuva vastaa Pariisin periaatteiden mukaista ihmisoikeusinstituution toimenkuvaa. Siksi neuvosto toteaa, että YK:n vammaissopimuksen seuranta ja valvontatehtävät sijoittuisivat luontevasti perustettavan Ihmisoikeuskeskuksen tehtävänkuvaan. 

Ihmisoikeuskeskuksella olisi mietinnön esityksen mukaisesti eduskunnan oikeusasiamiehen asettama ihmisoikeusvaltuuskunta. Eduskunnan valitsema Ihmisoikeuskeskuksen johtaja toimisi valtuuskunnan puheenjohtajana. Ihmisoikeuskeskuksella tulisi johtajan lisäksi olla vähintään 10 virkamiestä, joilla on ylempi korkeakoulututkinto, sekä riittävä määrä toimistohenkilökuntaa.

Valtakunnallinen vammaisneuvosto pitää hyvänä, että keskuksen johtajan valitsee eduskunta. Neuvoston näkemyksen mukaan keskuksen johtajan tulisi kuitenkin voida päättää itsenäisesti keskuksen muiden virkamiesten valitsemisesta. Keskuksen johtajalla olisi todennäköisesti paras näkemys siitä, minkälaista asiantuntemusta ja osaamista keskuksen työssä tarvitaan. Keskuksen virkamiesten tulisi myös toimia keskuksen johtajan alaisuudessa, ei Eduskunnan oikeusasiamiehenkanslian viranhaltijoina. Mahdollisimman pitkälle viety itsenäisyys on neuvoston näkemyksen mukaan välttämätöntä puolueettoman, riippumattoman ja kriittisen toiminnan turvaamiseksi. Valtakunnallinen vammaisneuvosto toteaa samalla, että keskuksen yhden viranhaltijan tulisi olla erityisesti vammaiskysymyksiin perehtynyt henkilö. 

Pykäläkohtainen tarkastelu

19 b §. Ihmisoikeuskeskuksen tarkoitus. Pykälässä säädettäisiin eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteydessä toimivasta Ihmisoikeuskeskuksesta, jolla olisi perus- ja ihmisoikeuksien edistämistehtäviä. 
Ihmisoikeuskeskus toimisi eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteydessä toiminnallisesti itsenäisenä ja muista toimijoista riippumattomana, perus- ja ihmisoikeuksia edistävänä valtiollisena toimielimenä. Muotoilulla ”kanslian yhteydessä” korostettaisiin Ihmisoikeuskeskuksen itsenäisyyttä ja riippumattomuutta muihin toimijoihin nähden. Ihmisoikeuskeskuksen toiminnallinen itsenäisyys ja riippumattomuus tarkoittaisivat sitä, että tehtäviään suorittaessaan Ihmisoikeuskeskuksen tai sen toimielinten toiminta ei olisi muun tahon käskyvallan tai valvonnan alaista. 

Valtakunnallinen vammaisneuvosto katsoo, että ihmisoikeuskeskuksen täydellinen riippumattomuus voi toteutua vain silloin, kun se on täysin itsenäinen toimija. 
Termi ”yhteydessä” määrittelee tietyllä tavalla keskuksen kuitenkin osaksi Eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaa. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteydessä toimiminen sitoo keskuksen resurssit, virkajärjestelyt ja virkamiesvalinnat kanslian muuhun toimintaan. Siksi on tärkeää, että lakiesityksessä on selkeä kirjaus keskuksen toiminnan ja virkamiesten määrästä. 

19 c §. Ihmisoikeuskeskuksen johtaja. 
Pykälän 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä ehdotetaan, että eduskunta valitsisi johtajan neljäksi vuodeksi kerrallaan.

Valtakunnallinen vammaisneuvosto pitää keskuksen johtajan määräaikaisuutta hyvänä. Se toivoisi, että virkaan nimitettäisiin jatkossa asiantuntijoita vaihtelevasti erilaista asiantuntemusta painottaen.

19 d §. Ihmisoikeuskeskuksen tehtävät. Pykälässä säädettäisiin Ihmisoikeuskeskuksen tehtävistä. 
Pykälän 1 momentin 1 kohdassa Ihmisoikeuskeskuksen tehtäväksi ehdotetaan säädettäväksi perus- ja ihmisoikeuksia koskevan tiedotuksen, kasvatuksen, koulutuksen ja tutkimuksen sekä näihin liittyvän yhteistyön edistäminen. Tarvittaessa Ihmisoikeuskeskuskin osallistuisi kohdassa tarkoitettujen tehtävien suorittamiseen. Ihmisoikeuskeskuksen olisi kuitenkin luontevaa huolehtia tehtävistä hyödyntämällä jo olemassa olevia kansalaisyhteiskunnan sekä yliopistollista perus- ja ihmisoikeustutkimusta harjoittavia toimijoita alihankkijoina. 

Valtakunnallinen vammaisneuvosto haluaa korostaa yhteistyön merkitystä. Neuvosto ei pidä relevanttina keskuksen mahdollisuutta vastata sille asetetuista tehtävistä ilman jo olemassa olevan ihmisoikeusosaamisen hyödyntämistä. Siksi neuvosto pitää hyvänä, että lakiesityksessä on nostettu yhteistyön tarve esille. Keskuksen ensisijaisena tehtävänä tulisi kuitenkin olla nimenomaisesti sirpaleisen ihmisoikeustyön yhdistäminen ja koordinoiminen.

Momentin 2 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi, että Ihmisoikeuskeskus laatisi selvityksiä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. Ihmisoikeuskeskus päättäisi itsenäisesti missä laajuudessa ja aikataulussa sekä mistä aiheista se laatisi selvityksiä. Selvityksissä voitaisiin tuoda myös yksityissektorin ihmisoikeusasiat esille.

Valtakunnallinen vammaisneuvosto olisi toivonut keskukselle tarkempirajaista velvoitetta ihmisoikeusselvitysten ja raportoinnin tekemiseen. Keskus tulisi velvoittaa määräaikaisraportointiin eri ihmisoikeuskysymysten sektoreilta. Lakiesityksen mukaan keskukselle jää melko suuri vapaus päättää, millaisia selvityksiä, mistä asioista ja milloin keskus tekee. 

Momentin 3 kohdassa ehdotetaan, että Ihmisoikeuskeskuksen tehtävänä olisi tehdä aloitteita sekä antaa lausuntoja perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseksi ja toteuttamiseksi. 
Ihmisoikeuskeskus voisi kiinnittää eduskunnan ja hallituksen sekä kuntien tai muiden julkista tehtävää hoitavien taikka yksityistenkin tahojen huomiota yleiseen ongelmaan tai yksittäiseen, esimerkiksi tiettyä väestöryhmää koskevaan asiaan, joka liittyy perus- ja ihmisoikeuksiin. Ihmisoikeuskeskus voisi myös oma-aloitteisesti tai pyydettäessä esittää kantansa hallitukselle tai eduskunnalle esimerkiksi perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen kannalta keskeisistä lainsäädäntöehdotuksista. 

Valtakunnallinen vammaisneuvosto pitää hyvänä keskuksen mahdollisuutta aloitteelliseen toimintaan. Keskuksen tulisi olla avoin kansalaisjärjestökentältä tuleville esityksille ja aloitteille. Sen tulisi järjestää myös kuulemistilaisuuksia kulloinkin ajankohtaisiin ihmisoikeuskysymyksiin liittyvissä asioissa.

Momentin 5 kohtaan ehdotetaan otettavaksi säännös niistä perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja toteuttamiseen liittyvistä tehtävistä, jotka eivät suoraan käy ilmi edellisistä kohdista. Ne kuuluisivat tämän kohdan nojalla Ihmisoikeuskeskuksen laajaan tehtävänkuvaan. Tällaisia tehtäviä olisivat esimerkiksi kansainvälisten ihmisoikeussopimusten noudattamisen, kansainvälisten valvontaelinten Suomea koskevien suositusten ja päätelmien toimeenpanon sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden täytäntöönpanon riippumaton seuranta.

Valtakunnallinen vammaisneuvosto pitää valitettavana sitä, ettei YK-sopimusten seurantaa ole priorisoitu tämän lakiesityksen pykälätasolla enempää. Erityisesti vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva sopimus uusimpana sopimuksena olisi tullut nähdä yhtenä erityisesti seurattavana ja valvottavana asiakokonaisuutena. Sama koskee myös raportointia. Koska vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan sopimuksen seurantamekanismia ei keskuksen perustamisella saada aikaiseksi, tulisi eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian työjärjestyksessä jollakin tavoin määritellä kyseisen sopimuksen priorisoiminen keskuksen toiminnan aloittamisvaiheessa. Tämä on tärkeää siihen saakka, kunnes Suomeen on perustettu mekanismi sopimuksen seurannalle. 

19 e §. Ihmisoikeusvaltuuskunta. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi Ihmisoikeuskeskuksen ihmisoikeusvaltuuskunnasta, sen asettamisesta ja kokoonpanosta sekä tehtävistä. Valtuuskunnalla on määrä toteuttaa Pariisin periaatteiden vaatimusta kansallisen ihmisoikeusinstituution pluralistisesta kokoonpanosta. 
Pykälän 1 momentissa ehdotetaan, että oikeusasiamies Ihmisoikeuskeskuksen johtajaa kuultuaan asettaisi valtuuskunnan neljäksi vuodeksi. Johtajaa ehdotetaan momentissa valtuuskunnan puheenjohtajaksi. 

Valtakunnallinen vammaisneuvosto ei pidä keskuksen johtajan kuulemista riittävänä valtuuskuntaan nimettäessä. Johtajan tulisi voida osallistua täysivaltaisesti valtuuskunnan kokoonpanon laatimiseen ja valtuuskunnan nimeämiseen. 

Valtuuskunnan nimeäminen muun tahon toimesta vähentää keskuksen riippumattomuutta ja itsenäisyyttä.

Valtuuskunnan toimivuuden takia ehdotetaan, että valtuuskunnassa olisi vähintään 20 ja enintään 40 jäsenpaikkaa. Valtuuskuntaa asetettaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota monipuolisen asiantuntemuksen ja edustavuuden turvaamiseen sekä jäsenkunnan toimintaan perus- ja ihmisoikeuksien parissa. Jäsenpaikkoja jaettaessa voi myös syntyä tarve noudattaa rotaatioperiaatetta samoja intressejä edustavien tahojen kesken.

Valtakunnallinen vammaisneuvosto toivoo, että valtuuskunnankokoonpanossa ei tyydyttäisi 20 jäsenen minimikokoon. Neuvoston näkemyksen mukaan ihmisoikeuskysymykset ovat monille intressiryhmille erityisen merkityksellisiä ja minimikokoisena toimiva valtuuskunta ei edustaisi kaikkien tarpeellisten tahojen näkemyksiä. Neuvosto myös kannattaa rotaatioperiaatteen noudattamista valtuuskuntaa uudelleen nimettäessä. Tällä tavoin mahdollisimman moni taho pääsee Pariisin periaatteiden mukaisesti osalliseksi ihmisoikeuskeskuksen toimintaan. 

Marja Pihnala
puheenjohtaja, Valtakunnallinen vammaisneuvosto

Sari Loijas
pääsihteeri, Valtakunnallinen vammaisneuvosto