Lausunto kuntalain hallituksen esitysluonnoksesta

KH 148 § 
Selostus: Valtionvarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osasto pyytää kunnilta lausuntoa uudenkuntalain hallituksen esitysluonnoksesta. Lausunnot tulee antaa viimeistään 26.8.2014 mennessä.

Kuntalain kokonaisuudistuksen tavoitteena on uudistaa kuntalaki siten, että siinä otetaan huomioon kuntien muuttuvasta toimintaympäristöstä ja uusista kuntahallinnon rakenteista aiheutuvat muutostarpeet. Uusi kuntalaki korvaisi vuoden 1995 kuntalain ja olisi edelleen kunnan hallintoa, päätöksentekomenettelyä ja taloutta koskeva yleislaki. Uudistuksella pyritään vähentämään erityislainsäädännön tarvetta.

Esitetty kuntalaki laajentaa kunnan toimintakokonaisuutta tuoden entistä enemmän esille kuntakonsernia, mikä onkin hyvin perusteltua kuntien ulkoistaessa toimintojaan. Merkittävämpiä muutoksia aiempaan uudessa kuntalaissa olisi mm. kunnan vapaampi päätäntävalta valtuuston koosta, kuntavaalien ajankohdan muutos ja valtuuston toimikauden muutos, vaihtoehtoiset organisointimallit, kuntastrategian laatimisvelvoite, sidonnaisuuksista ilmoittaminen, absoluuttinen alijäämän kattamisvelvollisuus ja kuntatalousohjelma. Seuraavassa tarkemmin kuntatalousohjelmasta, kuntastrategiasta ja esitetyistä taloussäännöksistä.

Lakiluonnoksen perustelujen mukaan kuntatalousohjelma korvaa nykyisen peruspalveluohjelman, ollen kuitenkin tätä laajempi. Perusteluissa todetaan ” Pykälän 2 momentin mukaan kuntatalousohjelma kattaa ensinnäkin julkisen talouden suunnitelman kuntataloutta koskevaan osaan sisältyvät asiat, kuten kuntatalouden tasapainotavoitteen ja yksilöidyt toimenpiteet tavoitteen saavuttamiseksi. Nämä toimenpiteet voisivat koskea kuntien veropohjaa, valtionosuuksia, kuntien tehtäviä ja velvoitteita, maksutuloja ja toiminnan tehostamista. Julkisen talouden suunnitelman kuntataloutta koskevassa osassa asetetaan lisäksi kuntatalouden rahoitusasemalle euromääräinen rajoite valtion toimenpiteistä kuntataloudelle aiheutuvalle menojen muutokselle. Jatkossa kuntien tehtävistä säädettäessä valtion tulee siten arvioida tehtävien rahoitusta valtiontalouden kehysten lisäksi kuntatalouden kantokyvyn näkökulmasta. Pykälän 3 momentin mukaan kuntatalousohjelmassa arvioitaisiin kuntien toimintaympäristön, palveluiden kysynnän ja kuntien tehtävien muutokset sekä tehtäisiin arvio kuntatalouden kehityksestä. Kuntataloutta arvioitaisiin kokonaisuutena, osana julkista taloutta ja kuntaryhmittäin. Arvioinnissa eriteltäisiin kuntien lakisääteiset ja muut tehtävät sekä mahdollisuus tuottavuuden lisäämiseen. Nykyisestä peruspalveluohjelmasta poiketen kuntatalousohjelma kattaisi lakisääteisten tehtävien lisäksi kuntien itsehallintonsa nojalla itselleen ottamat tehtävät eli käytännössä koko kuntatalouden. Kuntatalousohjelma olisi nykyistä peruspalveluohjelmaa laajempi ja kokonaisvaltaisempi. Ohjelma antaa aikaisempaa paremmat edellytykset arvioida kuntien tehtävien ja niiden rahoituksen tasapainoa sekä perustuslaissa turvatun rahoitusperiaatteen toteutumista. Kuntatalousohjelmalla myös vahvistettaisiin kuntapolitiikan kokonaisuuden hallintaa valtioneuvoston päätöksenteossa.”

Esitetyn lain 39 §:ssä säädettäisiin lakisääteisestä kuntastrategiasta, joka olisi valtuuston merkittävin ohjausväline kunnan johtamisessa. Valtuusto päättäisi kuntastrategiassa kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Voimassa olevassa kuntalaissa ei ole vastaavaa säännöstä, vaan kuntien suunnitteluvelvoitteista on taloussuunnittelua lukuun ottamatta tähän saakka säädetty pääosin erityislainsäädännössä. Tästä huolimatta lähes jokaisessa kunnassa laaditaan nykyisin kuntastrategia. Pakollista kuntastrategiaa koskevan pykälän tavoitteena on vahvistaa kunnan toiminnan ohjaamista kokonaisuutena sekä liittää kunnan strateginen suunnittelu ja taloussuunnittelu nykyistä tiukemmin yhteen. Kuntastrategiassa tulisi nykyistä käytäntöä selvemmin ottaa huomioon kunnan taloudelliset realiteetit ja kehitysnäkymät ja kuntastrategian tulisi ohjata kunnan taloussuunnittelua. Kuntastrategia antaisi myös mahdollisuuden luopua erillisistä valtuuston hyväksymistä strategioista kuten palvelustrategiasta, omistajapolitiikkaa koskevasta strategiasta, henkilöstöstrategiasta ja elinkeinostrategiasta sekä lukuisista muista osin sektorikohtaisista suunnitelmista, joilla kunnan palvelutuotantoa on tähän saakka kunnissa ohjattu. Erityislainsäädännössä kunnille asetetut suunnitteluvelvoitteet koskevat tiettyä kunnan tehtävää eivätkä siten välttämättä edistä kunnan johtamista kokonaisuutena ja kunnan kokonaisedun huomioonottamista. Kuntastrategiaa koskevan pykälän yhtenä tavoitteena on, että kunnassa olisi mahdollista laatia vain yksi strategia, johon koottaisiin mahdollisimman laajasti myös erityislainsäädännössä edellytettyjä suunnitelmia. Näin myös kunnan taloudellisen kestävyyden näkökulma tulisi nykyistä paremmin huomioiduksi erityislainsäädännön edellyttämien suunnitelmien osalta. Tämä osaltaan parantaisi näiden aiemmin puhtaasti sektorikohtaisten suunnitelmien ja strategioiden toteuttamismahdollisuuksia.

Kunnan taloussäännöksiin esitettävät merkittävimmät muutokset koskevat alijäämän kattamista koskevien säännöksien tiukentamista ja ulottamista kuntayhtymiin sekä konserninäkökulman vahvistamista kunnan talousarvion ja -suunnitelman laadinnassa. Kuntalain talousarvio- ja suunnitelmasäännöksien tarkoituksena on varmistaa, että kunnan tehtävien ja talouden tulee olla kestävällä pohjalla ja tasapainossa. Talouden suunnittelussa lähtökohtana ovat strategiassa kunnan toiminnalle asetetut pitkän aikavälin tavoitteet, ennakoidut talouden kehitysnäkymät, arvioitu väestön ja elinkeinojen kehitys sekä toimintaympäristön muutokset. Taloussuunnitelmassa ja -arviossa esitetään tavoitteiden toteutuksen edellyttämät toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ja niiden edellyttämät määrärahat. 
Nykyisiä talousarvio- ja -suunnitelmasäännöksiä esitetään muutettavaksi siten, että kuntastrategian tavoin myös talousarviossa ja -suunnitelmassa otetaan huomioon koko kuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Lisäksi talousarviossa ja -suunnitelmassa tulee asettaa kuntakonsernin toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Säännökset vahvistaisivat konserninäkökulman huomioon ottamista kunnan toiminnassa. Muuten taloussuunnitelmaa ja -arviota koskevat säännökset vastaavat sisällöltään nykyistä sääntelyä. 

Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että kunnan ja kuntayhtymän taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta. Alijäämän kattamista ei voisi lykätä taloussuunnitelmassa myöhemmäksi. Kunnan ja kuntayhtymän tulisi edellisen tilivuoden tilinpäätöksen vahvistamisen jälkeen tehtävässä taloussuunnitelmassa päättää yksilöidyistä toimenpiteistä, joilla alijäämä seuraavan neljän vuoden taloussuunnitelman ajanjaksona katettaisiin. Käytännössä taseeseen kertyneen alijäämän kattamisajanjaksoksi tulisi viisi vuotta: tilinpäätösvuotta seuraava kuluva tilivuosi, jonka talousarviota kunta voisi jo tarkistaa, sekä neljä sitä seuraavaa taloussuunnitelmavuotta. Jos kunta tai kuntayhtymä ei saisi alijäämäänsä katetuksi säädettynä aikana, kunta tai kuntayhtymä saattaisi joutua erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyyn (ns. kriisikuntamenettely). 
Ehdotetulla nykyistä tiukemmalla alijäämän kattamisvelvollisuudella pyritään ensisijaisesti uskottavasti ennaltaehkäisemään uusien alijäämien syntymistä ja kumuloitumista kuntien taseisiin. Esitys korostaisi talouden kokonaisuuden hallintaa. Muutettua säännöstä sovellettaisiin ensimmäisen kerran vuoden 2015 taseeseen kertyneisiin alijäämiin. Lain voimaan tullessa kaikkein alijäämäisimmille kunnille turvattaisiin voimaantulosäännöksellä kuusi vuotta aikaa kattaa alijäämänsä. 

Lakiluonnoksen mukaan uusi kuntalaki tulisi voimaan 1.1.2015 niin, että mm. toimielimiä ja alijäämän kattamisvelvoitetta koskien on siirtymäsäännökset.

Lausuntopyyntö jaetaan kopiona kokousedustajille. Lakiluonnos löytyy valtionvarainministeriön verkkosivuilta osoitteesta:
http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/20140508Lausun/01_HE__kuntalaki.pdf. 

	(Valmistelija kunnanjohtaja, kari.kuuramaa(at)enonkoski.fi, p. 044 345 3012)

Kunnanjohtajan päätösehdotus: Enonkosken kunnanhallitus antaa kuntalakiluonnoksesta seuraavan lausunnon lausuntopyynnössä esitettyjen asiakokonaisuuksien/säädösesitysten mukaisesti (kommentit lihavoitu):
-kunnan toiminnan käsitteestä (6 §); pykälän perusteluissa todetaan mm. ”Kuntalaissa omaksuttaisiin laaja näkökulma kunnan toimintaan ja muun muassa kunnan johtamista ja omistajaohjausta sekä soveltuvin osin osallistumista ja vaikuttamista koskevia säännöksiä sovellettaisiin kuntaan tässä laajemmassa merkityksessä. Kuntaa ja sen toimintaa tulisi johtaa kokonaisuutena organisoitumismuodoista riippumatta”. Lakiin esitetty kunnan toiminnan käsitteen laajentaminen koskemaan kuntakonsernin toimintaa, yhteistoimintaa jne., on looginen ja perusteltu,

-kunnan tehtävät, järjestämisvastuuta ja palvelujen tuottamista koskevat ehdotukset (7-9 §); on erittäin hyvä, että lakiesitykseen on avattu ja määritelty järjestämis- ja tuottamisvastuu. Sen sijaan järjestämisvastuusta automaattisesti seuraavaa rahoitusvastuuta jouduttaneen tarkastelemaan uudelleen sote-rakennelakiratkaisun myötä, 

-kuntatalousohjelmasta (12 §); 
Lakiluonnokseen esitetty kuntatalousohjelma on erittäin hyvä uudistus ja hyvä väline kuntien talouden ja rahoitusaseman tarkasteluun,

-kuntavaalien ja valtuuston toimikauden alkamisen ajankohdan muuttamisesta (15 §); valtuuston toimikauden aikaistaminen on valtuustokauden ensimmäisen talousarvion valmistelun ja siitä päättämisen näkökulmasta perusteltu, mutta sotkee tilinpäätöksen käsittelyä,

-valtuuston kokoa koskevasta sääntelystä (16 §); ei huomautettavaa,

-osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä vaikuttamistoimielimiä kuten nuorisovaltuustoa koskevista ehdotuksista (5 luku); esitys on pääosin hyvä ja kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien lisääminen kannatettavaa , mutta pienen kunnan näkökulmasta velvoite perustaa uusia toimielimiä on tarpeeton,

-kunnan toimielinorganisaation ja johtamisen vaihtoehtoisista organisointitavoista (31, 34 ja 38 §); lain on mahdollistettava erilaiset, paikallisista olosuhteista lähtevät ja tarkoituksenmukaiset organisointitavat, 

-alueellisia toimielimiä koskevista ehdotuksista (37 §); ei huomautettavaa,

-kuntastrategiasta (39 §); on kannatettava esitys, että kuntastrategian merkitystä korostetaan säätelyvelvoitteella,

-kunnanhallituksen ja kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä (40 ja 41 §); ei huomautettavaa,

-johtajasopimuksesta (43 §); ei huomautettavaa,

-omistajaohjausta ja kuntakonsernin johtamista koskevista ehdotuksista (6 §, 47-49 §); on erittäin hyvä, että esityksellä selkeytetään uuden säätelyn kautta kunnan omistajaohjausta ja myös se, että näkökulmaa on laajennettu ottaen huomioon kunnan kokonaisetu määriteltäessä tytäryhteisön toiminnasta ja kuntakonserniohjeistuksesta.  On myös perusteltua, että tytäryhteisön hallinnossa korostetaan entistä enemmän toiminnan laajuutta ja strategista merkitystä kuntakonsernin kannalta,

-kuntien yhteistoimintaa koskevista ehdotuksista (8 luku); ei huomautettavaa,

-luottamushenkilöiden vaalikelpoisuuteen ehdotetuista muutoksista, erityisesti kunnanhallituksen osalta tytäryhteisöjen hallituksen jäseniä ja puheenjohtajistoa koskevista ehdotuksista (74 §  1 ja 4 mom.); esitetyt säädökset ovat hyvin perusteltuja,

-päätoimisen ja osa-aikaisen luottamushenkilön asemaa ja luottamushenkilön oikeutta saada vapaata työstään koskevista ehdotuksista (81 ja 82 §); ei huomautettavaa,

-sidonnaisuuksista ilmoittamisesta (85 §); sidonnaisuuksista ilmoittaminen ja sidonnaisuusrekisterin ylläpitäminen on hyvin perusteltu ja lisää omalta osaltaan hallinnon avoimuutta ja luotettavuutta,

-kunnallisen puoluerahoituksen läpinäkyvyyttä koskevista ehdotuksista (19 § 2 mom. ja 83 § 3 mom.); ei huomautettavaa,

-otto-oikeuden rajaamista kunnanhallitukselle (93 §); lain muutos tältä osin on perusteltu ja yksinkertaistaa otto-oikeuden sääntelyä ja käyttöä ja korostaa kunnanhallituksen asemaa toiminnasta ja taloudesta vastaavana kunnan toimielimenä,

-toimielinten sähköisiä päätöksentekotapoja koskevista ehdotuksista (99-101 §) sekä kunnan ilmoitusten , kunnan toimintaa koskevien tietojen ja pöytäkirjojen julkaisemisesta tietoverkossa (109 ja 110 §, 141 §); esitykset ovat perusteltuja niiden ottaessa huomioon tietotekninen kehitys ja valmiudet tiedon jakamiseen,

-alijäämän kattamisvelvollisuudesta määräajassa ja alijäämän kattamisvelvollisuuden ulottamisesta kuntayhtymiin (111 §); alijäämien kattamisvelvoite on julkisen talouden kestävyysvajeen näkökulmasta hyvin perusteltu ja käytännössä viiden vuoden aika alijäämien kattamiseen on riittävä, myös velvollisuuden ulottaminen kuntayhtymiin on perusteltua, mutta uusien sote-alueiden takia velvoitetta on syytä arvioida uudelleen,
-erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan ja kuntayhtymän arviointimenettelyistä (119 ja 120 §); säädökset ovat loogisia alijäämän kattamisvelvoitteen kanssa ja kriteerit vastaavat nykyistä säätelyä, joten tässä mielessä esitys on perusteltu,

-tarkastuslautakuntaa koskevista ehdotuksista (122 §); säätelyssä korostuu tarkastuslautakunnan tehtävä nimenomaan tuloksellisuuden arvioinnissa, johon ei kuulu operatiivisen toiminnan arviointi. Tämän näkökulman korostaminen on perusteltua. Tarkastuslautakunnan rooli ja tehtävät kuntakonsernin tarkastuksen yhteensovittamisessa vaativat kuitenkin vielä täsmennystä,

-tilintarkastuksesta (123 §); esitykset ovat perusteltuja,

-tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajien tietojensaantioikeudesta (125 §); esitykset ovat perusteltuja,

-kunnan toimintaa markkinoilla koskevista ehdotuksista kuten kunnan myöntämien lainojen, takausten sekä vakuuksien rajoittamisesta, kunnan kiinteistön luovutuksesta ja julkisen palvelun velvoitteesta (15 luku); esitetty säätely selkeyttää nykyistä tilannetta ja ovat hyvin perusteltuja.

Kunnalla ei ole muuta kommentoitavaa lakiluonnokseen.
	
Päätös: Kunnanhallitus päätti yksimielisesti jättää asian pöydälle, ja käsiteltäväksi seuraavassa kokouksessa.
	_____ 

KH 159 § 	Kunnanjohtajan päätösehdotus: Aiempi esitys uudistetaan.

Päätös: Esitys hyväksyttiin päätökseksi seuraavin kunnanhallituksen yksimielisesti päättämin lisäyksin/muutosehdotuksin:
1)	(15 §) muutosehdotus; Valtuuston toimikausi tulee säilyttää ennallaan. Muutos sotkisi tilinpäätöksen valmistelua ja uusien valtuutettujen perehdyttämistä ja kouluttamista kesälomien takia pienessä kunnassa.
2)	(27 §) Kannanotto/lisäys; Ikäihmisten oikeuksia ei tulisi rajoittaa, van tulee toimia Vanhuspalvelulain mukaisesti. Ikäihmisten määrä lisääntyy vuoteen 2030 ja he ovat täysivaltaisia kansalaisia oikeuksineen ja velvollisuuksineen.