Lapinlahden kunnan lausunto Valtiovarainministeriölle kuntalain uudistamisesta

KHALL § 133	

Valtiovarainministeriö on pyytänyt kunnilta lausuntoa kuntalain hallituksen esitysluonnoksesta. Kuntalain kokonaisuudistuksen tavoitteena on uudistaa kuntalaki siten, että siinä otetaan huomioon kuntien muuttuvasta toimintaympäristöstä ja uusista kuntahallinnon rakenteista aiheutuvat muutostarpeet. Uusi kuntalaki korvaisi vuoden 1995 kuntalain. Kuntalaki olisi edelleen kunnan hallintoa, päätöksentekomenettelyä ja taloutta koskeva yleislaki. 

Uudistuksella pyritään vähentämään erityislainsäädännön tarvetta. Valtiovarainministeriö asetti heinäkuussa 2012 kuntalain kokonaisuudistuksen valmistelua varten parlamentaarisen seurantaryhmän, työvaliokunnan ja neljä valmistelujaostoa: toimielimet ja johtaminen-, demokratia-, talous sekä kunnat ja markkinat -jaostot.

Työvaliokunta on vastannut lainvalmistelusta ja koordinoinut valmistelujaostojen työtä. Jaostot ovat kartoittaneet syksyllä 2013 sähköisellä kyselyllä kuntien näkemyksiä ja kannanottoja valmisteltavasta kuntalaista. Hallituksen esitysluonnos on valmisteltu jaostojen työn pohjalta.

Lausuntoa antavien kuntien toivotaan sisällyttävän omiin lausuntoihinsa kunnassa toimivien nuorisovaltuustojen tai muiden nuoria edustavien tahojen näkemyksiä.

Luonnos hallituksen esitykseksi on saatavilla valtiovarainministeriön
www-sivuilla www.kuntauudistus.fi.

Lakiehdotus sisältää useita muutoksia nykyiseen tilanteeseen verrattuna. Keskeiset muutokset ovat seuraavat:

Lain tarkoitus

Perusperiaatteeltaan ja rakenteeltaan lakiehdotus on aikaisemman kaltainen. Lähtökohtana on kunnan asukkaiden itsehallinnon edistäminen. Lain lähtökohdissa uutena asiana on nostettu esille taloudellinen näkökulma; tavoitteena on kunnan toiminnan kestävyyden turvaaminen ja pitkän aikavälin vastuunkannon korostaminen. Kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet on myös tuotu aikaisempaa painavammin esille. Lakiehdotus laajentaa kunnan yleistä toiminta-ajatusta asukkaiden hyvinvoinnin edistämisestä alueen hyvinvoinnin edistämiseen. Lisäksi lakiehdotus sisältää reunaehdot toiminta-ajatuksen toteuttamiseen (taloudellinen, sosiaalinen ja ympäristöllinen kestävyys).

Kunnan tehtävät ja järjestämisvastuu
Kunnan tehtävistä säätäminen säilyy ennallaan (lakisääteinen, yleinen toimiala ja toimeksiantotehtävät). Uutta on sen sijaan säännös järjestämisvastuusta. Säännös on laadittu kuntien lisääntyvän yhteistyön vuoksi. Järjestämisvastuussa oleva kunta tai kuntayhtymä vastaisi järjestämisen edellyttämien palveluiden yhdenvertaisesta saatavuudesta, palvelujen tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, tuottamistavasta, tuottamisen valvonnasta sekä viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä. Järjestämis- ja tuottamisvastuun määrittelyllä pyritään selkeyttämään sitä, miten päätösvalta jakautuu kuntien yhteistoiminnassa. 

Valtion ja kunnan suhde
Tältä osin merkittävin muutos koskee sitä, että aikaisemmasta peruspalveluohjelmamenettelystä luovutaan ja tilalle tulee kuntatalousohjelma. Tarkoituksena on, että kuntataloutta arvioidaan aikaisempaa vahvemmin osana julkista taloutta. Suunnitelmassa kuntataloudelle asetetaan oma tasa-painotavoitteensa. Kuntatalousohjelma on osa laajempaa julkisen talouden ohjelmaa, jolla pyritään julkisen talouden tasapainoon (Eu:n vaatimukset). Kuntatalousohjelma kattaa lakisääteisten tehtävien lisäksi kunnan yleisen toimialan. Kuntatalousohjelmalla vahvistetaan kuntapolitiikan kokonaisuuden hallintaa valtioneuvoston päätöksenteossa.  

Valtuusto
Laki pyrkii vahvistamaan valtuuston asemaa mm. valtuuston tehtäviä lisäämällä. Aikaisemman lisäksi valtuuston tulee päättää mm. seuraavista asioista:
-       kuntastrategia tulee pakolliseksi
-       konserniohjeesta, josta aikaisemmin on päättänyt kunnanhallitus.

Kuntavaalien ajankohtaa ehdotetaan muutettavaksi huhtikuulle, jolloin uusi valtuusto ja muut toimielimet aloittavat työnsä kesäkuussa. 

Uudessa laissa säädetään vain valtuutettujen vähimmäismäärä. Voimassa olevan kuntalain mukaan esimerkiksi Lapinlahdella tulee olla 35 valtuutettua. Lakiehdotuksen mukaan Lapinlahdella tulee olla vähintään 27 valtuutettua.

Valtuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan osalta lakiin lisätään maininta, että he saavat olla läsnä kunnanhallituksen kokouksessa. Aikaisemmin tämä käytäntö on perustunut kuntien hallintosääntöihin. 

Laki mahdollistaa edelleen sen, että kunta tukee puolueiden toimintaa niin, että luottamushenkilöt maksavat korvauksestaan ns. puolueveroa. Tämä rahasumma on kuitenkin jatkossa ilmoitettava ja eriteltävä kunnan tilinpäätöksessä. 

Kunnan muut toimielimet

Ehdotus sisältää sen, että kunnilla on mahdollisuus ottaa käyttöön valiokunta- , puheenjohtaja- tai tilaaja-tuottaja-malli. Valiokuntamallissa toimielimen kaikki jäsenet ovat valtuutettuja tai varavaltuutettuja, puheenjohtajamallissa toimielimen puheenjohtaja on kunnanhallituksen jäsen. 

Lakiehdotus mahdollistaa myös toimielinten puheenjohtajiston erottamisen. Nykyinen kuntalaki ei mahdollista puheenjohtajiston erottamista. Lakiehdotus ei mahdollista yksittäisen jäsenen erottamista, kuten ei nykyinenkään kuntalaki.
 
Lakiehdotus sisältää myös uuden säännöksen kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä. Aikaisemmin kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävästä ei ole säädetty. Säännöksen mukaan kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävänä on johtaa poliittista valmistelua.

Toimielimien kokousten osalta mahdollistetaan sähköinen kokous ja sähköinen päätöksentekomenettely ennen kokousta. Sähköisen kokouksen mahdollisuutta laajennetaan, sähköisen kokouksen käyttäminen edellyttää valtuuston päätöstä. Aikaisemmin sähköinen kokous on ollut mahdollinen vain tietyistä ennalta määrätyistä tiloista. Lakiehdotus laajentaa sähköisen kokouksen käyttämistä niin, että kokoukseen voi osallistua ennalta määräämättömistä paikoista. 

Sähköinen päätöksentekomenettely ennen kokousta tarkoittaa sitä, että kukin luottamushenkilö ilmoittaa ennen kokousta sähköisesti kantansa käsiteltävään asiaan. Varsinaisessa kokouksessa kootaan luottamushenkilöiden sähköisesti ilmoittamat kannanotot.

Lakiehdotus tiukentaa vaalikelpoisuutta kunnanhallitukseen. Kunnanhallituksen jäseneksi ei ole jatkossa vaalikelpoinen henkilö, joka on kunnan määräysvallassa olevan yhteisön hallituksen jäsen. Kunnanhallituksen puheenjohtajistoon ei ole vaalikelpoinen kunnan tai kunnan määräysvallassa olevan yhteistön työntekijä/viranhaltija.

Lakiehdotus sisältää myös säännöksen tiettyjen luottamushenkilöiden sidonnaisuuksien ilmoittamisesta. Kunnanhallitusten jäsenten, maankäytöstä ja rakentamisesta vastaavan toimielimen jäsenten, valtuuston puheenjohtajiston sekä kunnanjohtajan on annettava ilmoitus sidonnaisuuksistaan tarkastuslautakunnalle. Näistä ilmoituksista pidetään julkista rekisteriä netissä. 

Kuntalaisen osallistumisoikeudet
Lakiehdotus korostaa aikaisempaa enemmän kuntalaisten monipuolisia osallistumismahdollisuuksia. Laki sisältää aikaisempaa monipuolisemman esimerkkiluettelon vaikutusmahdollisuuksista (uutena esim. kansalaisraati ja mahdollisuus osallistua talouden suunnitteluun)
Lisäksi kuntalakiin siirretään säännökset nuorisovaltuustosta, vanhusneuvostosta ja vammaisneuvostosta. Näistä kaksi ensin mainittua on pakollisia kuntalaisfoorumeita. Vammaisneuvoston asettaminen on kunnan omassa harkinnassa. 

Omistajaohjaus
Aikaisempi laki ei sisältänyt säännöstä omistajaohjauksesta. Säännöksen mukaan kunnan käytössä on ainakin seuraavat (luettelo ei ole tyhjentävä) omistajaohjauksen keinot: perustamissopimus, yhtiöjärjestys, muut sopimukset, henkilövalinnat, ohjeiden antaminen kunnan edustajalle. Lisäksi lakiin on nostettu niitä asioita, joita aikaisemmin on käsitelty konserniohjeessa, esimerkiksi koko kuntakonsernin etu ja konserniohjeen noudattaminen.

Otto-oikeus
Otto-oikeudella tarkoitetaan sitä, että ylempi toimielin ottaa käsiteltäväkseen alemman viranomaisen tekemän päätöksen. Nykyisen lain mukaan otto-oikeutta voi käyttää kunnanhallitus ja lautakunnat. Lakiehdotuksessa otto-oikeutta muutettaisiin niin, että vain kunnanhallitus voisi käyttää sitä. 

Kunnan ja kuntayhtymän talous
Kunnan taloussäännöksiin esitettävät merkittävimmät muutokset koskevat alijäämän kattamista koskevien säännöksien tiukentamista ja ulottamista kuntayhtymiin. Lisäksi lakiehdotuksen mukaan ns. kriisikuntakriteerit siirretään valtionosuuslaista kuntalakiin. Nämä kriteerit säilyvät muutoin pääosin ennallaan, paitsi että ne määriteltäisiin konsernitilinpäätöksestä, kun ne tällä hetkellä määritellään peruskunnan tilinpäätöksestä.

Säännökseen tulee sitova määräys alijäämän kattamisvelvollisuudesta, jonka mukaan taseen alijäämä on katettava neljässä vuodessa. Muutoin kunta joutuu arviointimenettelyyn. Alijäämän kattamisvelvollisuus koskee myös kuntayhtymiä. 

Valmistelija: hallintojohtaja Antti Jokikokko, 040 4883 211, antti.jokikokko@lapinlahti.fi.

Kunnanjohtajan ehdotus	
	Kunnanhallitus päättää lausuntonaan kuntalain hallituksen esitysluonnoksesta ilmoittaa Valtiovarainministeriölle seuraavaa:

	Kokonaisuudessaan luonnos uudeksi kuntalaiksi on hyvä ja se selkeyttää kunnan toiminnan ja talouden suunnittelua, toimeenpanoa ja valvontaa. Lapinlahden kunnanhallitus kiinnittää kuitenkin huomiota seuraaviin seikkoihin:
	
	1. luku Yleiset säännökset

	Lain tarkoituksena tulee olla korostaa kunnallisen itsehallinnon merkitystä. Kunnallinen itsehallinto on perimmältään nimenomaan oikeus. Itsehallinnollinen asema ja toimintamahdollisuudet on kunnalle ja sen asukkaille turvattu oikeudellisin keinoin. 

	Näemme nykyisen kuntalain viittaussäännöksen perustuslain itsehallinnon suojaa koskevaan säännökseen perusteltuna; viittaussäännös on vahvistanut kuntalain keskeisimmäksi tulkintaperiaatteeksi kunnan asukkaiden itsehallinnon periaatteen. Vaikka lakiehdotuksesta puuttuu ko. viittaussäännös, niin sillä ei liene tarkoitettu muutettavaksi kuntalain tulkintaa ohjaavia periaatteita. 

	Itsehallinnon osalta kiinnitämme huomioita myös siihen, että lakiehdotus kohdistaa kyseisen oikeuden yksinomaan kunnan asukkaille. Kuitenkin Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan mukaan kunnallisen itsehallinnon suojaa voidaan pitää rakenteellisesti subjektiiviseksi oikeudeksi muodostetuksi. Tälle käsitykselle antaa tukea peruskirjan 3 artiklan 1. kappale, jonka mukaan kunnallinen itsehallinto tarkoittaa kuntien oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti.

	On siis huomattava, että peruskirja osoittaa itsehallinto-oikeuden kunnille, kun nykyinen ja esitetty kansallinen sääntelymme kohdistaa oikeuden kunnan asukkaille. Tässä näyttäisi siis olevan tietty ristiriita kansallisen sääntelymme ja paikallisen itsehallinnon peruskirjan välillä. Kuntalakia uudistettaessa tämän ristiriidan poistaminen tai madaltaminen olisi mahdollista.
 
	Lakiehdotuksessa kunnan toiminta-ajatusta laajennetaan asukkaiden hyvinvoinnin edistämisestä alueen elinvoiman edistämiseen. Lisäksi lakiehdotus antaa reunaehdot palvelujen tuottamiseen. Säännös on käsityksemme mukaan nähtävä tavoitenormiksi, joka suuntaa tulkintaa, mutta ei yksinään riitä oikeusohjeeksi konkreettista oikeudellista ongelmaa ratkaistaessa. Lisäksi kiinnitämme huomiota siihen, että alueen elinvoiman edistäminen jää lakiehdotuksessa vaille sisältöä. 

	Vaikka säännöksellä ei ole suoraa oikeudellista sovellettavuutta, niin se voi vaikuttaa muiden säännösten tulkintaan kunnan harkintavaltaa kaventavasti, mikä ei edistä kunnallisen itsehallinnon toteutumista. Suhtaudumme näin ollen varauksella lakiehdotuksen mukaiseen toiminta-ajatuksen laajentamiseen. 

 	4 luku Valtuusto
	
	Kuntavaalien ajankohdan muuttaminen huhtikuulle ja uuden valtuuston toimikauden alkaminen kesäkuussa ei ole yksistään positiivinen muutos. Se, että valtuuston tahtotila välittyy aikaisempaa nopeammin talouden suunnitteluun on kannatettavaa. Talousarvion valmistelu käynnistyy kuitenkin kunnissa keväällä tai viimeistään heti syksyllä. Tällöin uusi kunnanhallitus ja muut toimielimet joutuvat käsittelemään talousarviota heti toimikautensa aluksi, mikä voi olla haasteellista. Lisäksi kiinnitämme huomiota siihen, että kuntastrategian tulisi ohjata talousarvion laadintaa. Mikäli valtuuston toimikausi alkaa kesäkuussa, niin valtuuston ensimmäinen talousarvio laaditaan kuitenkin edellisen valtuuston hyväksymän strategian pohjalta. Tämä heikentää kuntastrategian ohjausvaikutusta. 

	Nykyinen malli, jossa uusi valtuusto käsittelee toimikautensa aluksi  toimikauttaan edeltäneen vuoden tilinpäätöksen, on toiminut uusien valtuutettujen perehdyttämisenä kunnan toimintaan. Tällöin heillä on ollut paremmat lähtökohdat osallistua seuraavan vuoden talousarvion valmisteluun. 

	Lisäksi kiinnitämme huomiota siihen, että vaalien käytännön järjestämisen näkökulmasta huhtikuu on monille pienille ja keskisuurille kunnille haasteellisempi ajankohta järjestää vaaleja kuin lokakuu. Esimerkiksi Lapinlahden kunnassa keskusvaalilautakunnan sihteeri on kiinni tarkastuslautakunnan asioissa huhtikuussa. Ennakkoäänestykseen on myös vaikeampi saada vaalivirkailijoita huhtikuussa, koska ennakkoäänestyksen ajanjakson voi katkaista pääsiäinen, jolloin useat vaalitoimitsijat ovat pidemmällä lomamatkalla. Osa toimitsijoista on myös kiinni tilinpäätöksen valmistelussa.
	
	Tilivuoden jakaantuminen valtuuston vaihtuessa tuo aikaisempaa monimutkaisemman käytännön vaalivuosina vastuuvapauden myöntämiselle. 

	5. luku Kunnan asukkaiden osallistumisoikeus

	Vaikka päätösvaltaa kunnassa käyttää valtuusto, niin edustuksellisuus ei sulje pois kuntalaisten suoria vaikutusmahdollisuuksia. Vaikutusmahdollisuuksia luomalla on mahdollista parantaa kansalaisten luottamusta poliittiseen ja hallinnolliseen toimintaan, saada parempaa tietopohjaa palveluiden kehittämiseen sekä parantaa kansalaisten osallisuutta yhteiskuntaan. 

	Kunnan asukkaiden vaikutuskanavat tulee päättää paikallisesti kuntakokojen erilaisuudesta johtuen. Näin ollen lainsäädännössä tulee asettaa vain tavoitelausumia osallisuudesta. Osallistumisoikeuden käytännön toteuttamistavoista päättäminen on osa kunnallista itsehallintoa. 

	6 luku Kunnan toimielimet

	Kunnan hallinnon järjestäminen on oleellinen osa kuntalaisten itsehallintoa. Näin ollen pidämme hyvänä sitä, että lakiehdotus antaa tältä osin mahdollisuuden monenlaisiin paikallisiin toteutustapoihin. 

	10 luku Luottamushenkilöt

	Esityksen mukaiset kunnanhallituksen jäsenten vaalikelpoisuuden rajoitukset voivat vaikeuttaa asiantuntevien jäsenten valitsemista kunnan määräysvallassa olevien yhteisöjen päättäviin elimiin tai kunnanhallituksen puheenjohtajistoon. Omistajaohjauksen näkökulmasta pidämme perusteltuna sitä, että kunnanhallituksen jäsen voi toimia myös kunnan määräysvallassa olevan yhteisön päättävissä elimissä. 

	12 luku Kunnan päätöksenteko- ja hallintomenettely
	
	Otto-oikeuden rajaaminen koskemaan vain kunnanhallitusta voi tarkoittaa käytännössä sitä, että otto-oikeuden käyttäminen vähentyy. Otto-oikeuden käyttämisestä päättävien henkilöiden määrän vähentyessä jäljelle jäävillä henkilöillä ei ole mahdollista kattavasti seurata kaikkia viranhaltijapäätöksiä, joita heidän alaiset viranomaiset tekevät. Valittu säätelymalli vahvistanee kunnallishallinnon pääsääntönä olevaa toimivaltarajojen jäykkyyttä.  

	13 luku Kunnan talous

	Kuntien toimintaympäristön haastavuudesta johtuen kuntatalous on ollut vaikeasti ennustettavissa ja talouden suunnittelu on ollut vaikeaa. Pitkällä tähtäimellä kunta voi säilyttää elinvoimansa vain jos sen talous on tasapainossa. Lakiehdotuksen mukainen alijäämän kattamisvelvollisuus on nähtävä tätä taustaa vasten positiivisena asiana. Heikossa taloudellisessa tilanteessa olevien kuntien osalta alijäämän kattamisvelvollisuus voi ajaa kuntia kuntaliitoksiin. Kuntayhtymät ovat osa kuntataloutta, joten on selkeää, että alijäämän kattamisvelvollisuus koskee myös niitä. Toivottavaa olisi, että kuntayhtymät pystyvät kattamaan alijäämät toimintaa tehostamalla. Käytännössä tämä ei liene mahdollista kaikkien kuntayhtymien osalta, jolloin kuntayhtyminen on korotettava palveluista perittäviä hintoja, mikä tulee vaikeuttamaan peruskuntien talouden suunnittelua.

	Kuntien alijäämän kattamisvelvollisuus yhdessä kuntayhtymien alijäämän kattamisvelvollisuuden kanssa voi ajaa elinvoimaisiakin kuntia hankalaan tilanteeseen. Tästä syystä siirtymäsäännös kuntayhtymien alijäämän kattamisvelvollisuuden osalta on välttämätön. 

Päätös	Päätösehdotus hyväksyttiin.

	Pöytäkirja, johon tämä päätös sisältyy, on asetettu nähtäväksi 19.8.2014.

	Asianmukaisesti allekirjoitetusta ja tarkastetusta pöytäkirjasta kirjoitetun otteen oikeaksi todistaa

	Lapinlahdella 20.8.2014

	Merja Haapalainen
	asianhallintasihteeri vs

Valitusohje

	Tämä päätös koskee valmistelua tai täytäntöönpanoa, joten tästä ei saa tehdä kunnallis- tai hallintovalitusta.