Lausunnon antaminen hallituksen esitysluonnoksesta kuntalaiksi

44/010/2012

KH § 168	Hallitus on valmistelemassa kuntalain kokonaisuudistusta siten, että uudessa kuntalaissa otetaan huomioon kuntien muuttuvasta toimintaympäristöstä ja uusista kuntahallinnon rakenteista aiheutuvat muutostarpeet. Uusi kuntalaki korvaisi vuoden 1995 kuntalain. Uudistuksen myötä kuntalaki olisi edelleen kunnan hallintoa, päätöksentekomenettelyä ja taloutta koskeva yleislaki. Uudistuksen avulla pyritään myös vähentämään erityislainsäädännön tarvetta. 

	Valtiovarainministeriö asetti heinäkuussa 2012 kuntalain kokonaisuudistuksen valmistelua varten parlamentaarisen seurantaryhmän, työvaliokunnan ja neljä valmistelujaostoa: toimielimet ja johtaminen-, demokratia-, talous- sekä kunnat ja markkinat -jaostot. Työvaliokunta on vastannut lainvalmistelusta ja koordinoinut valmistelujaksojen työtä. Jaostot ovat kartoittaneet syksyllä 2013 kuntien näkemyksiä ja kannanottoja valmisteltavasta kuntalaista. Hallituksen esitysluonnos on valmisteltu jaostojen työn pohjalta.

	Kuntalakiesityksessä uusi kuntalaki olisi edelleen kunnan hallintoa, päätöksentekomenettelyä ja taloutta koskeva yleislaki. Laissa otettaisiin huomioon kuntien toimintaympäristön ja kuntahallinnon rakenteiden sekä lainsäädännön muuttuminen. Lain rakennetta ja käsitteitä uudistettaisiin.

	Yleisissä säännöksissä säädettäisiin lain tarkoituksesta, kunnan toiminta-ajatuksesta, lain soveltamisalasta sekä keskeisistä määritelmistä. Kuntalain tarkoituksena olisi edistää kunnan asukkaiden itsehallinnon sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumista sekä kunnan toiminnan suunnitelmallisuutta ja taloudellista kestävyyttä. Laissa otettaisiin käyttöön uusi kunnan toiminnan käsite, joka sisältäisi juridisen kuntakonsernin lisäksi kuntien yhteistoiminnan, kunnan omistukseen perustuvan toiminnan sekä ostopalvelut. Kuntalakia sovellettaisiin kunnan talouden ja hallinnon järjestämiseen ja kunnan toimintaan, jollei lailla toisin säädetä. Konserninäkökulma otetaan laissa erityisesti huomioon johtamista ja taloutta koskevassa sääntelyssä.

	Laissa säädettäisiin yleisellä tasolla kunnan toimialasta ja tehtävistä. Uusia säännöksiä ehdotetaan kunnan järjestämisvastuusta ja palvelujen tuottamisesta.

	Valtion ja kunnan suhdetta koskevissa säännöksissä uudistettaisiin valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä. Neuvottelumenettely liitettäisiin osaksi uutta julkisen talouden ohjausjärjestelmää. Nykyisen peruspalveluohjelman ja -budjetin korvaisi kuntatalousohjelma, joka kattaisi kuntatalouden kokonaisuudessaan ja sisältäisi myös julkisen talouden suunnitelman edellyttämät yksilöidyt toimenpiteet kuntatalouden tasapainottamiseksi.

	Laissa säädettäisiin kuntavaaleista ja valtuuston kokoonpanosta sekä tehtävistä. Valtuusto olisi edelleen asemaltaan kunnan ylintä päätösvaltaa käyttävä toimielin. Kunta voisi päättää valtuuston koosta siten, että laissa säädettäisiin ainoastaan valtuutettujen vähimmäismäärästä asukasluvultaan erilaisissa kunnissa. Kuntavaalien siirtyessä keväälle valtuuston toimikauden ehdotetaan alkavan kesäkuun alusta.

	Säännöksiä kunnan käytettävissä olevista keinoista asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksien edistämiseksi täydennettäisiin. Lakiin koottaisiin vaikuttamistoimielimiä koskeva sääntely. Kunnalla olisi uusi velvollisuus asettaa nuorisovaltuusto sekä nykyistä sääntelyä vastaavasti vanhusneuvosto. Kunta voisi asettaa alueellisia toimielimiä, joiden kokoonpanosta ja tehtävistä säädettäisiin laissa. Lisäksi osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia tuettaisiin säätämällä viestinnästä sekä tietojen saatavuudesta yleisessä tietoverkossa.

	Kunnan toimielimiä, toimielinten kokoonpanoa sekä kunnan johtamista koskevat säännökset vastaisivat perusperiaatteiltaan nykyisiä säännöksiä. Kunnan toimielimiä ja johtamista koskevat säännökset jaettaisiin omiin lukuihinsa. Kunnan pakollisia toimielimiä valtuuston lisäksi olisivat kunnanhallitus ja tarkastuslautakunta. Muutoin luottamushenkilöorganisaatio olisi valtuuston päätettävissä. Luottamushenkilöiden asemaa päätöksenteossa vahvistavina malleina laissa tuotaisiin esille valiokunta- ja puheenjohtajamallit. Valtuusto voisi myös päättää, että toimielinten puheenjohtajat toimivat päätoimisena tai osa-aikaisena luottamushenkilönä.

	Kunnan johdon tehtäviä ja työnjakoa pyritään selkiyttämään. Laissa säädettäisiin kuntastrategiasta, jolla valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista ja jonka mukaisesti kuntaa johdetaan. Kunnanhallituksen tehtävistä säädettäisiin nykyistä yksityiskohtaisemmin. Kuntaa johtaisi kunnanhallituksen alaisena kunnanjohtaja tai pormestari. Myös kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä säädettäisiin. Kunnan ja kunnanjohtajan välillä olisi tehtävä johdon työnjakoa selkiyttävä johtajasopimus. Kunnan toiminnan kokonaisohjauksen vahvistamiseksi lakiin ehdotetaan uusia säännöksiä omistajaohjauksesta sekä kunnan tytäryhteisöjen toiminnasta ja konserniohjeista.

	Luottamushenkilöiden toimintaedellytyksiä parannettaisiin laajentamalla oikeutta saada vapaata luottamustoimen hoitamista varten. Päätoimisella luottamushenkilöllä olisi oikeus virka- tai työvapaaseen sekä vuosiloma- ja muut vastaavat oikeudet. Luottamushenkilön tietojensaantioikeutta koskevaa sääntelyä selkeytettäisiin. Luottamustoimeen valitseminen edellyttäisi aina henkilön suostumusta. Vaalikelpoisuussäännöksiä täydennettäisiin estämällä tilanteet, joissa henkilö toimisi päätöksenteon tai valvonnan kannalta kaksoisroolissa. Päätöksenteon riippumattomuutta ja läpinäkyvyyttä edistettäisiin myös säätämällä keskeisten luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden uudesta velvollisuudesta ilmoittaa sidonnaisuuksistaan. Puoluerahoituksen läpinäkyvyyden edistämiseksi kuntien tulisi ilmoittaa tilinpäätöksessään valtuustoryhmille maksetun tuen ja puolueille tilitettyjen luottamushenkilöpalkkioiden määrä.

	Kuntien yhteistoiminnan muotoina säädettäisiin kuntayhtymästä, yhteisestä toimielimestä, yhteisestä virasta ja sopimuksesta viranomaistehtävän hoitamisesta. Kuntien luottamushenkilöiden asemaa yhteistoimintaa koskevassa päätöksenteossa pyrittäisiin vahvistamaan säätämällä nykyistä yksityiskohtaisemmin yhteistoimintaorganisaatioiden toimielimistä ja yhteistoimintasopimusten sisällöstä. Säännökset kunnallisten liikelaitosten johtamisesta ja toimielimistä vastaisivat voimassa olevaa lakia. Kunnallisten liikelaitosten talouteen ehdotetaan sovellettavaksi kunnan taloutta koskevia säännöksiä eräin poikkeuksin.

	Lakiin sisältyisivät voimassa olevaa lakia vastaavat säännökset henkilöstöstä.

	Lain päätöksenteko- ja hallintomenettelyä koskevissa säännöksissä kunnan hallintosäännön merkitystä ja sisältöä ehdotetaan laajennettavaksi. Asian ottaminen ylemmän toimielimen käsiteltäväksi (otto-oikeus) rajattaisiin ainoastaan kunnanhallituksen käytettäväksi. Laissa mahdollistettaisiin sähköinen kokous ja sähköinen päätöksentekomenettely sekä kunnan ilmoitusten julkaiseminen yleisessä tietoverkossa.

	Kunnan toiminnan taloudellista kestävyyttä pyrittäisiin turvaamaan vahvistamalla alijäämän kattamisvelvollisuuden sitovuutta ja ulottamalla alijäämän kattamisvelvollisuus myös kuntayhtymiin. Kunnan ja kuntayhtymän taseeseen kertynyt alijäämä tulisi kattaa enintään neljän vuoden määräajassa. Jos alijäämää ei katettaisi määräajassa, kunta tai kuntayhtymä voisi joutua arviointimenettelyyn. Arviointimenettely vastaisi erityisen heikossa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyä, jota koskevat säännökset kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetusta laista ehdotetaan siirrettäväksi osaksi kuntalain taloussääntelyä. Kuntayhtymien arviointimenettelyä koskevat säännökset olisivat kokonaan uusia. Muutoin kunnan taloutta koskevat säännökset vastaisivat pääosin voimassa olevaa lakia.

	Hallinnon ja talouden tarkastusta koskevissa säännöksissä täydennettäisiin erityisesti tarkastuslautakuntaa koskevaa sääntelyä. Tarkastuslautakunnalla olisi arviointitehtäviä, tilintarkastukseen liittyviä ja muita valmistelutehtäviä. Tilintarkastusta koskevat säännökset vastaavat pääosiltaan voimassa olevaa lakia, mutta tilintarkastajana voisi jatkossa toimia vain tilintarkastusyhteisö.

	Kuntalakiin sisältyisivät myös säännökset kunnan toiminnasta markkinoilla. Kunnan yhtiöittämisvelvollisuudesta, poikkeuksista yhtiöittämisvelvollisuudesta ja hinnoittelusta markkinoilla toimittaessa säädettäisiin voimassa olevaa lakia vastaavasti. Kunnan takauksia, kiinteistön luovutusta ja julkisen palvelun velvoitetta koskevat menettelysäännökset olisivat uusia. Niillä selkiytettäisiin erityisesti kansallisen sääntelyn suhdetta EU-sääntelyyn.

	Oikaisuvaatimusta ja kunnallisvalitusta koskevissa säännöksissä tuotaisiin esille suhde yleislainsäädäntöön. Päätösten tiedoksiannossa kunnan jäsenille tulisi ottaa käyttöön pöytäkirjojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa.

	Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015. Kunnan toimielimiä ja johtamista sekä luottamushenkilöitä koskevia uusia säännöksiä ehdotetaan sovellettavaksi osin vasta vuonna 2017 ensimmäisen lain voimaantulon jälkeen valittavan valtuuston toimikauden alusta lukien. Alijäämän kattamisvelvollisuutta ja arviointimenettelyjä koskeviin säännöksiin ehdotetaan siirtymäsäännöksiä. Lisäksi lakiin sisältyisivät voimassa olevaa lakia vastaavat yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat siirtymäsäännökset.

	Valtiovarainministeriö pyytää kaupunginhallitukselta lausuntoa kuntalakiluonnoksesta 26.8.2014 mennessä. Erityisesti pyydetään lausumaan seuraavista kysymyksistä:

-	kunnan toiminnan käsitteestä (6 §)	
-	kunnan tehtäviä, järjestämisvastuuta ja palvelujen tuottamista koskevista ehdotuksista (7-9 §)	
-	kuntatalousohjelmasta (12 §)	
-	kuntavaalien ja valtuuston toimikauden alkamisen ajankohdan muuttamisesta (15 §)	
-	valtuuston kokoa koskevasta sääntelystä (16 §)	
-	osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä vaikuttamistoimielimiä, kuten nuorisovaltuustoa koskevista ehdotuksista (5 luku)	
-	kunnan toimielinorganisaation ja johtamisen vaihtoehtoisista organisointitavoista (31, 34 ja 38 §)	
-	alueellisia toimielimiä koskevista ehdotuksista (37 §)	
-	kuntastrategiasta (39 §)	
-	kunnanhallituksen ja kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä (40 ja 41 §)	
-	johtajasopimuksesta (43 §)	
-	omistajaohjausta ja kuntakonsernin johtamista koskevista ehdotuksista ( 6 §, 47-49 §)	
-	kuntien yhteistoimintaa koskevista ehdotuksista (8 luku)	
-	luottamushenkilöiden vaalikelpoisuuteen ehdotetuista muutoksista, erityisesti kunnanhallituksen osalta tytäryhteisöjen hallituksen jäseniä ja puheenjohtajistoa koskevista ehdotuksista (74 § 1 ja 4 mom.)	
-	päätoimisen ja osa-aikaisen luottamushenkilön asemaa ja luottamushenkilön oikeutta saada vapaata työstään koskevista ehdotuksista (81 ja 82 §)	
-	sidonnaisuuksien ilmoittamisesta (85 §)	
-	kunnallisen puoluerahoituksen läpinäkyvyyttä koskevista ehdotuksista (19 § 2 mom. j 83 § 3 mom.)	
-	otto-oikeuden rajaamisesta kunnanhallitukselle (93 §)	
-	toimielinten sähköisiä päätöksentekotapoja koskevista ehdotuksista (99-101 §) sekä kunnan ilmoitusten, kunnan toimintaa koskevien tietojen ja pöytäkirjojen julkaisemisesta tietoverkossa (109 ja 110 §, 141 §)	
-	alijäämän kattamisvelvollisuudesta määräajassa ja alijäämän kattamisvelvollisuuden ulottamisesta kuntayhtymiin (111 §)	
-	erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan ja kuntayhtymän arviointimenettelyistä (119 ja 120 §)	
-	tarkastuslautakuntaa koskevista ehdotuksista (122 §)	
-	tilintarkastuksesta (123 §)	
-	tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajien tietojensaantioikeudesta (125 §)	
-	kunnan toimintaa markkinoilla koskevista ehdotuksista, kuten kunnan myöntämien lainojen, takausten sekä vakuuksien rajoittamisesta, kunnan kiinteistön luovutuksesta ja julkisen palvelun velvoitteesta (15 luku) sekä	
-	lakiluonnoksen rakenteesta ja siirtymäsäännöksistä	

	Sähköisenä oheismateriaalina on hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Ko. materiaali ja muuta aiheeseen liittyvää materiaalia on lisäksi saatavilla Valtiovarainministeriön www-sivuilla osoitteessa www.kuntauudistus.fi. 

	Kaupunginjohtajan päätösehdotus

		Kaupunginhallitus päättää antaa Valtiovarainministeriölle seuraavan lausunnon hallituksen esitysluonnoksesta kuntalaiksi:

		Esityksessä kuntalaiksi on epätasaisuutta. Yhtäältä siellä on yksityiskohtaista operatiiviseen toimintaan liittyvää pakottamista, kuten lakisääteinen johtajasopimuksen tekeminen kuntajohtajan kanssa. Laissa siis määrätään paitsi, että joistakin asioista on sovittava, myös siihen käytettävästä keinosta. Toiseksi laissa on ei-velvoittavia säännöksiä asioista, joiden sijaan voitaisiin lähteä siitä, että kunnat itse päättävät asioista. 

		12 § Kuntatalousohjelma 
		Kuntatalousohjelma on tarpeellinen. Valtion talousarvion ja muiden uusien säännöstä vaikutuksia kuntatalouteen ei ole arvioitu lainkaan riittävällä tavalla nykytilanteessa.

		16 § Valtuutettujen lukumäärä
		Mahdollisuus vaikuttaa valtuutettujen lukumäärään on hyväksyttävissä, mutta vaikuttaa uudistuksella, jota kukaan ei ole erityisesti kaivannut ja joka ei korjaa mitään ongelmaa. Ehjän korvaaminen voi aina myös rikkoa. 

		5 Luku Kunnan asukkaiden osallistumisoikeus
		Luku antaa pitkälti säädöksiä, jotka eivät aidosti velvoita. Kunnan omassa harkinnassa pitäisikin laajasti olla, mitkä asiat ylittävät kynnyksen kuulemisesta. Tarpeellista olisi kuitenkin huomattava ja perusteellinen jatkotyö siitä, minkälaista velvoittavuutta kuulemiseen rakennetaan. Osallistumisoikeutta koskevassa luvussa velvoitetaan kuuntelemaan vanhuksia ja nuoria siten, että määrätään asiaa koskevasta toimintatavasta. Toimintatavasta määrääminen ei sovellu yleislain piiriin. Sen sijaan muita ryhmiä ei mainita. Vammaisneuvosto voidaan asettaa. Kunnissa on kuitenkin muitakin intressiryhmiä, joita on syytä kuulla. Kokemäen kaupunki pitää tärkeänä yritysten ja yleisimminkin elinkeinoelämän kuulemista päätöksenteossa. Demokratian kannalta tärkeää on huomioida myös niiden kuntalaisten asema, joiden on hankala irrottaa aikaa kansalaisvaikuttamiseen. Yksittäisiä ryhmiä ei tulisi kuntalailla laittaa erityisasemaan kunnallisessa demokratiassa. 

		Luku 6 Toimielinmallit
		Laissa ei ole tarkoituksenmukaista nostaa esille toimielinorganisaatiomalleja. Näistä tilaaja-tuottaja-malli ei edes ole toimielinorganisaatiomalli vaan palvelujen järjestämis- ja tuottamismalli. Selkeintä olisi nykylainsäädännön mukaan mahdollistaa erilaisten mallien kehittäminen ja käyttöönotto nostamatta mitään mallia lakitekstiin. 

		7 luku Kunnan johtaminen ja kunnanhallitus
		Uusi laki poikkeaa edellisestä siinä, että uudessa laissa kunnanjohtaja johtaa hallintoa, taloutta ja ”muuta toimintaa”, mutta kunnanhallituksen puheenjohtaja ”poliittista valmistelua” (jota kunnanhallituksen tehtävien toteuttaminen edellyttää). Poliittisen johdon ja virkamiesjohdon työnjako ja tehtävät on ilmaistu epäselvästi ja osin ristiriitaisesti lakiluonnoksen pykälä- ja perusteluteksteissä. 38 §:n mukaan ”Kunnanhallitus johtaa kunnan toimintaa, hallintoa ja taloutta” kun taas ”kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa.”. Lain perustelutekstissä on lisäksi todettu, että kunnanhallitus ”johtaa kunnan toimintaa käytännössä”. Nämä epäselvät ja osin päällekkäiset tehtävämäärittelyt ovat omiaan lisäämään epäselvyyksiä kunnan johtamisessa ja toimivaltarajoissa. Lakia valmistellessa on ilmeisesti kuviteltu, että ”poliittinen valmistelu” on jotenkin yksioikoisesti erotettavissa ”ei-poliittisesta”. 

		43 § Johtajasopimus	
		Johtajasopimuksesta säädetään, että siinä sovitaan kunnanjohtajan ja kunnanhallituksen puheenjohtajan työnjaosta. Vaikka pakottaminen juuri johtajasopimuksen käyttöön välineenä on tarpeetonta, työnjaosta sopiminen vaikuttaa uuden lain osalla sinänsä tarpeelliselta. 

		74 § Vaalikelpoisuus kunnanhallitukseen
		Kuntien käytännön toiminnan kannalta voi olla erittäin ikävällä tavalla rajoittavaa, jos henkilöä, joka valittaisiin konserniyhtiön hallitukseen, ei voida valita kunnanhallitukseen. Tässä saatetaan olla jälleen korjaamassa kuvitteellista ongelmaa. Konserniyhtiöiden asioita ei välttämättä ole kunnanhallituksen käsiteltävä erityisen merkittäviä määriä ja kunnanhallituksen jäsen on vain yksinkertaisesti esteellinen niissä muutamissa tilanteissa. Konserniyhtiön hallitukseen voi olla perusteltua valita henkilöitä, jotka tuntevat hyvin kunnan toimintaa kokonaisuudessaan. 

		101 § Sähköinen päätöksentekomenettely
		Sähköistä päätöksentekomenettelyä koskevassa luonnostelussa asetetaan liian tiukat ehdot prosessille, kun edellytetään jokaisen aktiivisesti ilmoittavan kantansa tai asia siirtyy ei-sähköisen kokouksen päätettäväksi. Tämä antaa aivan liian suuren mahdollisuuden kokoustekniseen viivästykseen. Muissakin kokouksissa riittää, että kokouskutsu on lähetetty ja sen pitäisi riittää myös sähköisen kokouksen tapauksessa. Lisäksi lakiluonnos menee liian yksityiskohtaiseksi tämänkin asian osalta. 

		130 § Kunnan myöntämän lainan, takauksen tai muun vakuuden antaminen toisen velasta tai muusta sitoumuksesta
		Kuntien antaman rahoituksen kohdalla lakiluonnos on tarpeettoman tiukka ja holhoava sekä lisäksi vahingollinen. Suoran tuen antamiselle yksittäiselle yritykselle on tähänkin ollut ehtoja, kuten työllisyysperusteet ja vähäinen riski. Näiden sisällä on sitten voitu käyttää harkintaa. Erityisesti nykyisissä vaikeissa rahoitusoloissa pienellä riskilläkin toimivien yritysten laajentaminen tai käynnistyminen eivät kaikissa tapauksissa toteudu ilman kuntien takauksia. Kuntien takauksien rajoittaminen vähentäisi paikoittain yrityselämän edellytyksien ylläpitämisen mahdollisuuksia. 

		131 § Kunnan omistaman kiinteistön luovutus tai vuokralla antaminen
		Ei ole mitenkään tarpeellista sisällyttää kuntalakiin säännöksiä siitä, miten kunta saa tai ei saa vuokrata tai myydä omistamiaan kiinteistöjä.

	Päätös	Kaupunginhallitus hyväksyi päätösehdotuksen yksimielisesti.
	____________

	Lisätietoja antaa vs. hallintojohtaja Jarno Moisala p. 040 488 6101.

Asianmukaisesti allekirjoitetusta ja tarkastetusta pöytäkirjasta kirjoitetun otteen oikeaksi todistaa:

	Kokemäellä 18.8.2014

	Leena Kopio
	hallinnon sihteeri

Jakelu	Valtiovarainministeriö/Kunta- ja aluehallinto-osasto