Suomen Keskusta rp.				LAUSUNTO 
Apollonkatu 11 a				
00100 HELSINKI						

Valtiovarainministeriö/kunta- ja aluehallinto-osasto

Viite: Valtiovarainministeriön  lausuntopyyntö 17.1.2014 VM149:00/2013

Pyydettynä lausuntonaan valtiovarainministeriön luonnoksesta kuntarakennelain  muuttamisesta koskien valtioneuvoston toimivallan laajentamista suurten kaupunkiseutujen kehyskuntien pakkoliitoksista Suomen Keskusta rp esittää seuraavaa:

Yleistä

Ehdotettu lakiluonnos, jossa esitetään valtioneuvoston pakkoliitostoimivallan laajentamista suurille kaupunkiseuduille pois lukien Helsingin seutu, on monella tapaa ongelmallinen. Esitys myös heikentää entisestään kuluvalla hallituskaudella murentunutta kuntien ja valtion välistä luottamussuhdetta sekä on jälleen yksi osoitus hallituksen kuntapolitiikan horjuvuudesta. 

Pakkoliitostoimivallan laajentamisesta hallitus päätti elokuun lopulla 2013, vain vajaat kaksi kuukautta kuntarakennelain voimaan astumisen jälkeen. Tätä ennen hallitus oli yksiselitteisesti kiistänyt pakkoliitosten käytön mahdollisuuden kuntarakenneuudistuksensa toimeenpanon välineenä. 

Keskusta huomauttaa, että eduskunnan perustuslakivaliokunta arvioi kesällä 2013 hallituksen kuntarakennelakiesitystä luottaen siihen, että mahdolliset pakkoliitokset koskisivat vain ns. talouskriisikuntia. Nyt esitetyssä kuntarakennelain täydennyksessä esitetään merkittävää muutosta valtioneuvoston toimivaltaan. Se tarkoittaisi viime kädessä hallituksen oikeutta pakkoliittää suurten kaupunkiseutujen kehyskuntia keskuskaupunkeihin ilman yksittäisten kuntien valtuustojen ja asukkaiden enemmistön tahtoa. 

Kuntarakenneuudistuksen kangertelu on johtunut suurelta osin hallituksen harjoittamasta sanelupolitiikasta. Hallitusohjelmaneuvotteluissa päätetty uudistuslinja on poliittisesti tarkoitushakuinen ja keskittämiseen tähtäävä. Esitetty kuntarakennelain muutos on jatkoa tälle ylhäältä ohjatulle ja määrätylle uudistukselle. Se on myös valmisteltu ilman kuntien ja asiantuntijoiden myötävaikutusta eikä oppositiota ole otettu valmisteluun mukaan kuten näin suurissa kuntauudistuksissa on maassamme ollut tapana toimia.  Kuntien selvä enemmistö ei ole hallituksen uudistuslinjan takana.

Hallitus on jättänyt kuntarakennetta koskevissa uudistuksissaan huomiotta perustuslailla turvatun kunnallisen itsehallinnon merkityksen. Kunnat ovat myös ihmisten yhteisöjä, eivät pelkästään muun hallinnon jatkeita tai palvelujen järjestämisorganisaatioita. Vaihtoehdotonta ja kuntien yhteistyön kehittämistä torjuvaa ns. vahvan peruskunnan ideologiaa on hallitus ajanut lainsäädäntöteitse pyrkimättä aitoon vuoropuheluun kuntien kanssa toteuttamiskelpoisesta ja tehokkaasta uudistamisesta. 

Hallitus on lisäksi rasittanut kuntia useilla lausuntokierroksilla ilman, että se olisi omassa lainsäädäntövalmistelussaan huomioinut kuntien esittämiä vaihtoehtoisia uudistamistapoja. Tämä on lisännyt turhautumista kunnissa. Koko kuntarakenneuudistuksen ja myös nyt lausunnolla olevan kuntarakennelain täydennyksen pohjana hallitus käyttää helmikuussa 2012 virkamiestyönä julkistettua kuntakarttaa, jonka kuntakenttä on yksiselitteisesti tyrmännyt. 

Poliittisesti päätetyt, kuntarakennelakiin sisällytetyt ns. vahvan peruskunnan kriteerit sekä nyt lain täydennysesityksessä ehdotettavat ns. kaupunkiseutuperusteet ovat suomalaiselle demokratialle ja perustuslaissa turvatulle kunnalliselle itsehallinnolle vieraita. Hallitus käyttää kohtuuttomasti aikaa kunnallista itsehallintoaan oikeutetusti puolustavien kuntien nujertamiseen. 

Eduskunta edellytti hallitukselta kesäkuussa 2013 taloudellisia laskelmia kuntauudistuksen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen vaikutuksista kuntatalouteen ja julkisen talouden kestävyysvajeeseen. Niitä hallitus ei ole kyennyt esittämään. Hallitus ei ole myöskään kertonut, miten se turvaa kuntalaisten lähipalvelut ja vaikuttamismahdollisuudet kaavailemissaan suurkunnissa. Hallituksen vaihtoehdottomalta kuntauudistuslinjalta puuttuu näin perusteet ja uskottavuus.

Hallituspuolueista on esitetty vähättelyä nyt lausunnolla olevasta luonnoksesta pakkoliitoslaiksi ja sen mahdollisista seurauksista. Lakiluonnos nimenomaan kertoo yksiselitteisesti, mitkä kehyskunnat hallitus haluaa pyyhkiä pois Suomen kuntakartalta.

Keskustan mielestä hallitus on toiminnallaan vienyt kunnilta työrauhan toteuttaa uudistuksia kuntalähtöisesti. Vallitsevan epävarmuuden ja luottamuksen puutteen vuoksi kehittämistyö kunnissa on pysähdyksissä, mikä käy kunnille sekä palveluja tarvitseville kuntalaisille hyvin kalliiksi. Hallituksen kuntia kuuntelematon linja, sanojen ja tekojen ristiriitaisuus sekä vastakkainasettelun ilmapiirin luominen on aiheuttanut kuntakentällämme luottamuskriisin.

Hallituspuolueiden kesken ja sisälläkin on kaupunkiseutujen pakkoliitosasiassa käynnissä huutoäänestys siitä, mille kaupunkiseuduille pääkaupunkiseudun lisäksi pitäisi avata poikkeusmahdollisuus seudulliseen yhteistyöhön. Keskustan mielestä kuntien välisen yhteistyön tulee olla uudistamisvaihtoehto tasavertaisesti koko maassa.  Tässä yhteistyössä tulee katsoa myös maakuntien ja alueiden etua kokonaisuutena, ei pelkästään kaupunkiseutuja. Tälle näkemykselle kuntien välisen yhteistyön tiivistämisestä perustuu Keskustan ratkaisuesitys, kotikunta-maakuntamalli. 

Keskusta hyväksyy kuntaliitokset vapaaehtoisuuteen ja kuntien omiin, niiden itsehallintoa kunnioittaviin päätöksiin perustuen. Keskusta ei hyväksy kuntarakennelain täydennysesityksen kaltaista mahdollisuutta kuntien pakottamisesta liitoksiin. Keskusta korostaa kuntia koskevissa uudistuksissa kuntien, valtion ja muiden toimijoiden välisen luottamuksen palauttamista ja rakentamista. 

Ehdotetuista kaupunkiseutuperusteista

Lakiluonnoksessa luetellaan viisi ns. kaupunkiseutuperustetta: työpaikkaomavaraisuus, työssäkäynti keskuskunnan alueella, yhteen kytkeytyvä taajamarakenne, muuttoliike kuntien välillä sekä taloudellinen eriytyminen. Niistä neljän toteutuminen antaisi valtioneuvostolle toimivallan käynnistää mahdolliseen pakkoliitokseen johtava prosessi. Lisäedellytyksenä on vähintään 100 000 asukkaan työssäkäyntialue. On myös huomioitava, että lakiesityksen mukaan pelkän ns. keskustaajamaperusteen täyttäminen riittäisi yksistään käynnistämään prosessin.

Keskusta toteaa, että 
•	ehdotetut erilaisiin tilastoihin perustuvat sekä prosentin ja euron tarkkuudella määritellyt kaupunkiseutuperusteet ovat poliittisesti tarkoitushakuisia. Niillä pyritään jo ennalta päätettyyn lopputulokseen suurten kaupunkiseutujen kuntarakenteesta. 
•	pakkoliitosasiassa hallitus kohtelee suuria kaupunkiseutuja erilaisella ja perusteiltaan ristiriitaisella tavalla. Useimmat lakiluonnokseen kirjatut kaupunkiseutukriteerit täyttävä Helsingin seutu on rajattu pakkoliitostoimivallan ulkopuolelle. Siellä uudistamisessa sallitaan kuntien välinen tiivistyvä yhteistyö. Yhteistyön mahdollisuuden on Keskustan mielestä koskettava koko maata. 

Ehdotetuista menettelytavoista

Kuntarakennelain täydennysesityksessä ehdotetaan laajennettavaksi valtioneuvoston toimivaltaa päättää kuntien yhdistymisestä viime kädessä vastoin kunnanvaltuuston tahtoa. Lakiluonnoksen perusteella valtioneuvoston laajennettua toimivaltaa arvioitaisiin kaupunkiseutukriteerit täyttävien kuntien kohdalla korkeintaan kerran kunnallisvaalikaudessa. Prosessi olisi sidottu erityisen kuntajakoselvityksen toimittamiseen ja kuntaliitosesitykseen sekä kunnanvaltuustojen kielteisten päätösten jälkeen kansanäänestykseen. Sen lopputulos määräytyisi kansanäänestysalueen asukkaiden yhteenlaskettujen äänten enemmistön pohjalta.  Lopullisen päätöksen pakkoliitoksesta tekisi valtioneuvosto. 

Keskusta toteaa, että
•	ehdotus on lakiesityksen mukaisten, kaupunkiseutukriteerit täyttävien kehyskuntien kannalta kohtuuton. Niiden jatkoa itsenäisenä kuntana arvioitaisiin kerran neljässä vuodessa, jolloin jatkuva epävarmuus tekisi pitkäjänteisen kehittämistyön näissä kehyskunnissa mahdottomaksi. Juuri kehittämistyön halvaantumisen takia pakkoliitostoimivallan käyttö poistettiin kuntajakolaista 1990-luvun alussa.
•	ehdotus kunnallisen kansanäänestyksen lopputuloksen määräytymisestä laskemalla äänet yhteen koko kansanäänestysalueella loukkaa kaupunkiseutujen kuntien asukkaiden perustuslailla turvattua itsehallintoa. Käytännössä väkirikkaan keskuskaupungin asukkaiden äänet ratkaisisivat äänestyksen lopputuloksen. 
•	ehdotuksen mukaan ”kuntajakoselvittäjän on tehtävä mukana olevien kuntien valtuustoille ehdotus kuntien yhdistymisestä sekä kuntien yhdistymissopimuksesta”. On käsittämätöntä, että lakiluonnoksessa on poistettu erityisen kuntajakoselvittäjän vapaa harkintavalta ja sen sijaan hänet ollaan lainsäädännöllä velvoittamassa tekemään kuntaliitosesitys.

Ehdotetuista valtioneuvoston päätösvallan rajoista

Ehdotuksen mukaan valtioneuvosto voi päättää kaupunkiseutukriteerit täyttävien kuntien pakkoliitoksista kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos kuntajakoselvittäjän esitys kuntien yhdistymisestä on saanut äänten enemmistön kaupunkiseudulla suoritetussa kansanäänestyksessä, kuntajaon muuttamisen yleiset edellytykset täyttyvät sekä  kuntajaon muuttamiseen on alueen maankäyttöön, asumiseen, liikenteeseen tai kuntien taloudelliseen eriytymiskehitykseen liittyvät painavat perusteet.

Keskusta toteaa, että
•	hallituksen kuntarakennelain täydentämisen puolustamiseksi esittämät väitteet päätösvallan rajoista ja ns. kolmesta demokratialukosta ovat kestämättömiä. Erityinen kuntajakoselvittäjä on velvollinen tekemään ilman vaihtoehtoja yhdistymisesityksen eli kirjaamaan todellisuudessa vain kuntaliitoksia puoltavia perusteita. Keskuskaupunki voisi käytännössä murtaa asukasylivoimallaan kehyskuntien asukkaiden enemmistön tahdon jatkaa itsenäisinä kuntina. Tämän jälkeen valtioneuvosto tuskin kieltäytyisi tekemästä pakkoliitospäätöstä, jota on edeltänyt sen itse käynnistämä pakkoliitosprosessi. 

Esitetyistä vaikutusarvioinneista

Lakiluonnoksen yleisperusteluissa sivuilla 41–53 on kirjattu erilaisia vaikutusarviointeja.

Keskusta toteaa, että
•	vaikutusarvioinnit ovat erittäin puutteellisesti ja heikosti perusteltuja sekä useimmissa kohdissa toteen näyttämättömiä. Perusteluissa on käytetty hyvin paljon suoria lainauksia hallitusohjelmasta, mikä ei edusta hyvää lainvalmistelutyötä.
•	pakkoliitosten ja ylipäätään suurkuntamallin ongelmia ja riskejä ei ole tuotu lainkaan esille etenkään tärkeiden kuntatalouden, kuntalaisten palvelujen saatavuuden ja vaikutusmahdollisuuksien, koko kuntakenttään ulottuvien vaikutusten sekä ympäristövaikutusten kannalta.
•	esityksessä ei edes pyritä arvioimaan lakiesityksen taloudellisia vaikutuksia. Kuntaministeri Virkkusen mukaan ne tuotaisiin esiin vasta erityisessä kuntajakoselvityksessä. Silloin mahdollisuudet taloudellisten vaikutusten objektiiviseen punnintaan ovat kyseenalaisia, koska erityinen kuntajakoselvittäjä olisi velvollinen tekemään kuntaliitosesityksen.
•	yleisperusteluissa ei lainkaan nosteta esiin jokaiseen kuntaliitokseen liittyviä, yleisesti tiedossa olevia taloudellisia peruskysymyksiä. Esimerkiksi kuntaliitoksen jälkeinen palkkojen harmonisointi nostaa väistämättä kuntien toimintakustannuksia. Pakkoliitoksissa ei myöskään välttämättä saada moniin vuosiin aikaan niitä positiivia vaikutuksia, joita kuntalähtöisesti ja vapaaehtoisesti toteutetuissa sekä hyvin valmistelluissa liitoksissa voidaan saada jo muutamankin vuoden jälkeen liitoksesta. Varsinkin suuret kuntaliitokset johtavat helposti siihen, että hallintokulttuuri ja palvelujen tuottamistavat yhdistetään keskuskaupungin rakenteisiin, jotka ovat tutkimusten mukaan yleensä raskaampia ja tehottomampia.
•	vaikuttavuusarviot sisältävät liikaa perusteettomia ja mielipiteen omaisia väitteitä sekä erikseen poimittuja, lakimuutosta tukevia osatotuuksia julkaistuista tutkimuksista. Mihin esimerkiksi perustuu lakiluonnokseen kirjaus, että kaupunkiseuduilla kuntaliitokset parantavat asukkaiden vaikutusmahdollisuuksia maankäyttöön, asumiseen ja liikenteeseen liittyvissä päätöksissä? Asiantuntijoiden mukaan suurissa kunnissa ongelmana on jo nyt demokratiavaje. Tai miten kuntaliitokset parantaisivat kuntien asukkaiden kuntakiinnittymistä kun samassa tutkimuksessa siihen vaikuttavat erityisesti muun muassa asukkaiden koulutustaso ja yhteiskunnallinen asema? Tai miten kuntaliitoksilla olisi saavutettavissa suuria vaikutuksia koko valtion talouden, mutta myös aluetalouden kannalta, kun hallitus ei ole edes asiasta tehnyt eduskunnan edellyttämiä laskelmia? 
•	lainvalmistelussa olisi pitänyt hyödyntää  lukuisia tutkimuksia aiemmista kuntaliitoksista. Näitä ovat esimerkiksi: Kuntien yhdistymisten vaikutukset kuntien menoihin (Antti Moisio ja Roope Uusitalo, Kuntaosaston julkaisut 4/2003, Sisäasiainministeriö), Kuntaliitoksen jälkeen: kuntien yhdistymisen vaikutukset liitosalueiden näkökulmasta (Kari Leinamo, Vaasan yliopisto 2004) sekä Kuntaliiton Paras-hanketta koskevia ARTTU-tutkimusohjelman julkaisut. Näistä tutkimuksista käy hyvin ilmi, että erityisesti vapaaehtoisuus ja keskinäinen luottamus ovat kuntauudistuksissa onnistumisen edellytyksiä.Tutkimukset osoittavat myös, että ns. rutiiniliitokset sekä pakkoliitokset ovat nostaneet kunnan toimintamenoja pysyvästi verrokkikuntia korkeammalle tasolle.

Yhteenveto

Keskusta toteaa, että 
•	lakiluonnos valtioneuvoston pakkoliitostoimivallan laajentamiseksi suurille kaupunkiseuduille on niin taloudellisesti kuin toiminnallisesti erittäin heikosti perusteltu. Se ei saa tukea kunnilta, asiantuntijoilta eikä laajasti edes hallituspuolueiden omilta edustajilta ja kannattajilta. 
•	perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta lakiluonnos on vähintään kyseenalainen, ellei jopa sen vastainen.
•	ei ole järkevää antaa eduskunnalle pakkoliitostoimivaltaa laajentavaa lakiesitystä, jota hallitus ei itse aio käyttää. 

Edellä mainituin perustein Keskusta edellyttää, että 
•	hallitus peruuttaa aikeensa antaa valtioneuvoston pakkoliitostoimivallan laajentamista koskeva lakiesitys eduskunnalle. 
•	hallitus keskeyttää käynnissä olevat vaihtoehdottomat ja pakonomaiset, ainoastaan suuriin kuntaliitoksiin tähtäävät uudistuksensa. Kuntia koskeva uudistukset on linjattava uudelleen parlamentaarisella valmistelulla yhteistyössä kuntien ja asiantuntijoiden kanssa. 

Helsingissä 3.3.2014

Timo Laaninen
puoluesihteeri
Suomen Keskusta rp