EDUSKUNNAN 
APULAISOIKEUSASIAMIES

16.8.2005						Dnro 1638/5/05

Oikeusministeriölle

LAUSUNTO	Oikeusministeriö on 25.5.2005 pyytänyt eduskunnan oikeusasiamieheltä lausuntoa peitetoimintatyöryhmän mietinnöstä ja siihen sisältyvästä ehdotuksesta anonyymiä todistelua ja peitepoliisin oikeutta osallistua rikollisryhmän toimintaan koskevaksi lainsäädännöksi.

Mahdollisuuteni lausua yksityiskohtaisesti käsitykseni ehdotetusta sääntelystä ovat rajoitetut, jonka johdosta käsittelen yksityiskohtaisemmin vain eräitä tärkeimpinä pitämiäni kysymyksiä.  Perustuslain 109 §:n mukaisesti pyrin arvioimaan esitystä lähinnä perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien sekä tehtävästäni johtuen laillisuusvalvonnan näkökulmasta.

Lausuntonani esitän seuraavaa.

Yleistä	Olen eräässä sisäasiainministeriölle antamassani lausunnossa (265/5/04, 8.3.2004) todennut, että poliisilakia on sen voimassa oloaikana muutettu lukuisia kertoja ja lain selkeys kärsii muun muassa monista a, b ym. pykälistä. Totesin tuossa lausunnossani lisäksi, että lainsäädäntötekniikkaa vakavampi kysymys on se, että poliisilain ja pakkokeinolain mukaisia mahdollisuuksia esimerkiksi telekuunteluun ja televalvontaan on koko ajan erillisin uudistuksin lisätty, minkä on useassa yhteydessä todettu johtaneen vaikeaselkoiseen säädöskokonaisuuteen. Lausunnossani totesin samaa kehityspiirrettä olevan havaittavissa peitetoiminnan ja valeostojen osalta. Katsoin lausunnossani, että olisi syytä ottaa pakkokeinolaki kokonaisuudessaan tarkastelun alle ja huomioida poliisilain puolella tapahtunut kehitys ja arvioida kokonaisuutena näitä lakeja ja niiden poliisille suomia valtuuksia.

Nyt käsillä olevan mietinnön osalta voidaan todeta sama asia. Oikeudenkäymiskaareen, oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettuun lakiin ja poliisilakiin ollaan ehdottamassa voimassa olevaan lakiin ja vallitseviin periaatteisiin nähden varsin suuria muutoksia. Mielestäni tämänkaltaiset perustavaa laatua olevat muutokset jo niiden periaatteellisenkin merkityksen vuoksi tulisi pyrkiä ajoittamaan asiaa koskevien lakien kokonaisuudistuksen yhteyteen. Tällöin olisi käsitykseni mukaan paras mahdollisuus arvioida sitä, miten pitkälle meneviä valtuuksia poliisilla on ja miltä osin niissä on kehittämisen tarvetta. Suhtaudun kriittisesti siihen, että viime vuosina poliisin toimintaa ja poliisivaltuuksia koskevaa lainsäädäntöä on muutettu "pala palalta". Tämänkaltainen lainsäätäminen on omiaan hämärtämään kokonaisuutta, minkä lisäksi lakien soveltaminen käytännön poliisityössä käy käsitykseni mukaan entistä hankalammaksi.

Mietintöön liitetyssä työryhmän asianajajajäsenen eriävässä mielipiteessä näyttää kiinnitetyn huomiota samaan.

Hyvän esimerkin viimeaikaisesta poliisin toimivaltuuksia koskevan sääntelyn "vauhdista" antaa mielestäni mm. se, että lausunnon kohteena olevassa 13.5.2005 julkaistussa mietinnössä ehdotetaan poliisilakiin lisättäväksi uusi peitetoimintaa suorittavan poliisimiehen osallistumista järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan koskeva 36 a §, mutta mietinnön antamisen jälkeen onkin jo annettu poliisilakia koskeva muutos (15.7.2005/525), jossa on säädetty uusi 36 a §, joka koskee tietolähdetoimintaa. Vaikka kysymys tässä onkin vain lainsäädäntötekniikasta, antaa se mielestäni hyvän kuvan viimeaikaisesta poliisin toimivaltuuksia ja keinoja koskevan lainsäädännön kehityksestä. 

Anonyymistä todistelusta

Mietinnössä on esityksen tavoitteeksi anonyymin todistelun osalta kirjattu sen varmistaminen, että kaikki oikeudenkäynnissä tarvittava näyttö olisi saatavilla ja että kuultavat eivät pelon vuoksi kieltäydy todistamasta tai muuta kertomustaan. Tavoite on sinänsä hyväksyttävä, mutta johtaa – kuten mietinnöstäkin ilmenee – punnintaa edellyttävään ristiriitaan perusoikeuksien, tarkemmin perustuslaissa säädetyn oikeuden elämään, henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen sekä turvallisuuteen ja toisaalta oikeuden oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, välillä. On viime kädessä kysymys poliittisesta harkinnasta sen suhteen, mikä arvo eri perusoikeuksille annetaan miten niiden toteutuminen lainsäädännöllisesti varmistetaan.

Mietinnössä on varsin hyvin käyty läpi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntöä anonyymin todistelun osalta. Johtopäätöksenä ratkaisukäytännöstä voitaneen mietinnön mukaisesti tehdä, että anonyymi todistelu ei kaikissa olosuhteissa ole ristiriidassa ihmisoikeussopimuksen kanssa. 

Mietinnöstä ilmenee mielenkiintoinen havainto siitä, että Ruotsissa on vast'ikään tehdyssä selvityksessä suhtauduttu anonyymiin todisteluun ehdottoman kielteisesti. Ruotsalaisen selvityksen mukaan anonymiteetti herättää vaikeita prosessuaalisia kysymyksiä ja siitä olisi hyötyä vain harvoissa tapauksissa. Selvityksessä ehdotetaan sen sijaan todistajansuojeluohjelman luomista. 

Anonyymiin todisteluun liittyy väistämättä vaikeita oikeusturvaongelmia. Niitä on pyritty mietinnössä ehdotetuin keinoin mahdollisuuksien mukaan vähentämään. Tuloksena on kokonaisuutena arvioiden monimutkainen ja raskas järjestelmä, joka yhtäältä on eräin osin hyvin ongelmallinen oikeusjärjestyksemme kannalta mutta toisaalta tuntuu tarjoavan vain hyvin minimaalisen avun todistajan uhkaamiseen liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi.  

Anonyymia todistelua voitaisiin mietinnön mukaan käyttää vain hyvin vakavia rikoksia koskevissa oikeudenkäynneissä. Myös todistajaan kohdistuvan uhan tulee olla vakava ja anonyymia todistelua saisi käyttää vain kun se on välttämätöntä uhan torjumiseksi.  Nämä ovat mielestäni hyviä lähtökohtia.  Kun näiden rajoitusten lisäksi edellytettäisiin, että syylliseksi tuomitseva tuomio ei saa perustua ainoastaan tai pääasiallisesti anonyymiin todisteluun, herää väistämättä kysymys, mitkä olisivat ne käytännön tilanteet, joissa anonyymia todistelua käytettäisiin. Tähän mietintö ei mielestäni anna kunnollista vastausta. Tämän vuoksi on hyvin vaikea arvioida, onko ehdotetulle muutokselle Suomen oloissa riittäviä perusteita. Ainakaan niitä ei ole riittävästi esitetty. 

Mietinnössä ehdotetaan lisäksi, että anonyymia todistelua voitaisiin käyttää kuultaessa todistajana peitetoimintaan osallistuvaa poliisimiestä. Tämän edellytyksenä olisi ainoastaan se, että anonyymi kuuleminen olisi välttämätöntä peitepoliisin toiminnan jatkamiseksi. Tämä ehto kai täyttyy aina silloin, kun poliisimiehen henkilöllisyys ei ole muuten jo paljastunut. Näillä edellytyksillä tästä vaihtoehdosta tulisi ilmeisesti tyypillisin anonyymin todistelun käyttö. Mietinnön perustelut tälle ehdotukselle ovat vielä ohuemmat kuin perustelut muun todistajan anonyymiydelle. Ymmärrän sinänsä, että perustelujen esittäminen saattaisi mahdollisesti paljastaa peitetoiminnan salassa pidettäviä tapoja mutta nyt esitetyn valossa taas on vaikea ottaa kantaa siihen, onko riittäviä perusteita mennä näin ongelmalliseen käytäntöön. Niin kuin mietinnössäkin todetaan, poliisin on sinänsä siedettävä enemmän työstään johtuvaa uhkaa kuin tavallisten kansalaisten.

Anonyymia todistelua vastaan puhuvat seikat ovat varsin vahvoja ja periaatteellisesti tärkeitä. Siksi tällaiseen järjestelmään siirtyminen vaatisi vakuuttavia vastaperusteluja. Sellaisia mietintöön ei sisälly. Pelkkä yleinen toteamus siitä, että todistajia Suomessakin uhkaillaan, ei mahdollista kunnollista punnintaa anonyymia todistelua puoltavien ja sitä vastaan puhuvien seikkojen välillä. Olennaisimmiksi perusteluiksi jäävät tiedot siitä, että tällaista todistelua käytetään eräissä muissa maissa ja ettei se tietyin rajoituksin ole Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaista. Nämä ovat kuitenkin eräällä tavalla "passiivisia" perusteluja. Ne eivät vastaa kysymykseen siitä, miksi Suomessa olisi perusteltua ottaa käyttöön monessa suhteessa näin ongelmallinen todistelukeino. 

Tässä yhteydessä on syytä myös suhtautua realistisesti siihen mahdollisuuteen, että jos tällainen mahdollisuus otetaan käyttöön, sen rajoituksista ennemmin tai myöhemmin tingitään. Tuomari, jolle esitetään tieto mahdollisen tärkeän todistajan joutumisesta uhkauksen kohteeksi, ei mielellään heikennä tuomioistuimen mahdollisuuksia saada asiassa kaikkea merkittävää näyttöä, vaikka hän ei itse asiaa käsittelisikään. Niin sanottujen salaisten pakkokeinojen käytöstä saatu kokemus osoittaa, että on vaikea asettua rajoittamaan rikosten selvittämistä helpottavien keinojen käyttöä. Myös paineita soveltamiskynnyksen alentamiseen lainsäädännössä voi helposti syntyä, jos pelkäävien todistajien määrä lisääntyy. Kysymys on tärkeästä periaatteellisesta ratkaisusta, joka voi johtaa suurempaan muutokseen kuin mitä nyt mielletäänkään.       

Peitetoimintaan osallistuvan poliisimiehen oikeudesta rikolliseen toimintaan

Poliisin oikeus tehdä rikoksia on periaatteellisesti vielä vakavampi kysymys kuin anonyymi todistelu. Kuitenkaan vastaus siihen, olisiko tällainen oikeus hyväksyttävä, ei mielestäni ole niin periaatteellisella tasolla ratkaistava kuin anonyymin todistelun kohdalla. Tässä tapauksessa vastaus on olennaisesti riippuvainen siitä, minkä tyyppisistä rikoksista saattaisi olla kysymys.    

Eduskunta on aikanaan hyväksynyt peitetoiminnan osaksi suomalaista poliisitoimintaa. Olisi ollut hyvä, jos jo tuon ratkaisun yhteydessä olisi pohdittu nyt esitettyä kysymystä. Näin siksi, että peitetoiminta ymmärtääkseni hyväksyttiin paljolti sellaisen rikollisuuden – huumerikollisuuden – vastustamiseksi, jossa tehokas peitetoiminta ilmeisesti pitkälle edellyttää jonkinasteisten rikosten tekemisen oikeutta. 

Peitetoimintaa liittyy väistämättä sellaisia julkisuuden rajoituksia, jotka kaventavat ulkopuolisten mahdollisuutta valvoa toiminnan asianmukaisuutta. Olen laajemmin käsitellyt näitä ongelmia puheenvuorossani eduskunnan oikeusasiamiehen vuodelta 2004 antamassa kertomuksessa. Jo näistä syistä peitetoiminnan käytön tai sisällön laajennukset vaativat hyvät perustelut. Mietintö on tässä suhteessa ongelmallinen. Siinä ei riittävästi kerrota, missä tilanteissa oikeutta rikoksen tekemiseen tarvitaan. Siinä ei myöskään arvioida, mitä ongelmia peitetoiminnalle aiheutuu, jos oikeutta ei lankaan saada, eikä myöskään sitä, millä tavalla eriasteiset oikeudet rikoksen tekemiseen vaikuttaisivat peitetoiminnan sisältöön ja tuloksellisuuteen. Tämä on ymmärrettävää, koska peitetoiminnan sisältöä ei haluta paljastaa. Mutta se on ongelmallista, koska perustellun mielipiteen esittäminen näin ohuella tietopohjalla on vaikeaa.

Olen ymmärtänyt nyt esitetyn tarpeen niin, että mitä syvemmälle rikollisryhmän sisään peitepoliisi pyrkii soluttautumaan, sitä laajemmat oikeudet rikoksen tekemiseen hän tarvitsee. Käsitykseni mukaan yksi peitetoiminnan tyypillinen kohde on ammattimainen rikollisuus, erityisesti huumerikollisuus. Jo mietinnössä esitettyjen perustelujen valossa näyttää ymmärrettävältä, että tällaisessa peitetoiminnassa on vaikea toimia ilman oikeutta sellaisten vähäisten liikennerikkomusten ja järjestysrikkomusten tai muiden sellaisten lajissaan vähäisten rikkomusten tekemiseen, mitä esitetään ehdotetussa poliisilain 36 a §:n 4 momentissa. Ongelmallisempi on oikeus osallistua pykälän 3 momentissa tarkoitettujen rikosten tekemiseen. Tällainen toiminta vie poliisin jo varsin sisälle järjestäytyneeseen rikollisryhmään ja pakottaa suhtautumaan näihin rikoksiin eräänlaisena välttämättömänä pahana. On myös selvää, että asianomaisen poliisimiehen henkeen ja terveyteen kohdistuvat riskit kasvavat. Hän voinee helposti joutua tilanteeseen, jossa hän oman terveytensä suojaamiseksi on "pakotettu" ylittämään sallitun rajat. Voidaan myös kysyä, onko tällainen toiminta enää sopusoinnussa sen perustuslakivaliokunnan lausunnossaan (PeVL 5/1999) esittämän näkökannan kanssa, ettei peitetoimintaan pidä ryhtyä, jos sitä harjoittavan poliisimiehen terveyttä ei pystytä riittävästi varmistamaan. Joka tapauksessa on selvää, että näin olennaiselle muutokselle poliisitoiminnan perusteissa pitää kyetä esittämään vahvat perustelut. Mietintö ei ole tältä osin vakuuttava.         
 
Olen keskusrikospoliisiin tekemilläni tutustumis- ja tarkastuskäynneillä tutustunut peitetoiminnan järjestämiseen ja valvontaan. Käsitykseni mukaan peitetoiminnan järjestäminen ja valvonta on nykyisellään toimivaa. Nykyisen asetuksen mukainen järjestely, jossa peitetoiminnasta päättäminen on "yksissä käsissä", on menetelmien yhdenmukaisuuden ja käyttökynnyksen riittävän korkeana säilymisen kannalta hyvä. Vaikuttaa siltä, että peitetoimintaan ryhtymisen kynnys on pysynyt korkealla, koska päätöksen tekijä ei ole liian lähellä rikostutkinnan päivittäisiä ongelmia. Se, että peitetoiminnan laillisuutta seurataan poliisilain 32 a §:n mukaisin selvityksin ja kertomuksin, on käsitykseni mukaan välttämätöntä jo järjestelmän ulkoisen uskottavuuden kannalta. Havaintojeni mukaan kynnys peitetoiminnan käyttöön onkin pysynyt riittävän korkeana ja menetelmän käytöstä päättävä virkamies on hyvin selvillä siitä, mitä yksittäisissä peiteoperaatioissa tapahtuu. 

Mikäli mietinnön mukaisia muutoksia toteutetaan, toiminnan seurannan ja valvonnan merkitys entisestään korostuu. Lailla ja sisäasiainministeriön asetuksella on varmistettava, että raportointi laillisuusvalvojalle on yksityiskohtaista ja riittävän tarkkaa. Silti on kuitenkin hyväksyttävä se, että tällainen valvontakin on paljolti salaista.  

Yksittäisistä pykälistä

OK 17:35

Jos anonyymi todistelu ylipäätään hyväksytään, sen käyttökynnys tulisi asettaa korkeaksi. On välttämätöntä, että menetelmä pysyy riittävän vähän käytettynä. Viittaan tältä osin edellä esittämiini epäilyihin.  Totean vielä, että anonyymin todistelun käyttö asettaa tuomioistuimen puheenjohtajan prosessinjohdolle erityisiä vaatimuksia, jotta mm. todistajan uskottavuus tulisi anonyymiydestä huolimatta riittävästi testatuksi.

OK 17:35 b §   

Mietintöön sisältyy työryhmän tuomarijäsenen eriävä mielipide, jonka mukaan lakiin ei tulisi ottaa näytön arviointia ohjaavaa säännöstä.

Pidän eriävää mielipidettä ymmärrettävänä, enkä itsekään näe, että kyseisen säännöksen ottaminen lakiin olisi aivan välttämätöntä. Käsitykseni mukaan tuomioistuimen on OK 17:2,1:n mukaisesti vapaasti arvioitava, minkä merkityksen se millekin todisteelle antaa; ottaen huomioon mm. sen, että oikeudenkäynti täyttää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset. ROL 6:5,2:n mukaan tuomioistuimen tulee rikosoikeudenkäynnissä valvoa, että asia tulee asianmukaisesti käsitellyksi. Käsitykseni mukaan tähän sisältyy mm. se, että tuomioistuin päätyy oikeaksi harkitsemaansa lopputulokseen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellyttämällä tavalla. Laissa ei esimerkiksi ole säännelty sitä, minkälainen näyttöarvo OK 17:11,3:n mukaisesti huomioon otettavalle kirjalliselle lausumalle voidaan antaa, vaikka ihmisoikeustuomioistuimen mukaan tällainen lausuma ei saisi muodostaa olennaista osaa näytöstä langettavassa tuomiossa (esim. EIT, Mild ja Virtanen, 26.7.2005). Miksi siis jonkin toisen poikkeuksellisen todistuskeinon osalta olisi tarvetta näytön arviointia koskeva säännös?

Säännös sinällään on ehdotetussa muodossaan varsin tulkinnanvarainen. Monissa kuviteltavissa olevissa, paljon todistelua sisältävissä esimerkkitapauksissa on vaikeaa ellei mahdotonta sanoa, milloin tuomio on "ainoastaan tai pääasiallisesti" perustunut anonyymiin todisteluun. Toisaalta on todettava, että asiaa tuskin on mahdollista tämän täsmällisemmin lausua. Voi myös kysyä, onko tuomarilla rohkeutta hylätä syyte, jos oikeudenkäynti osoittaa muun näytön heikoksi tai jopa merkityksettömäksi, mutta anonyymin todistajan lausumat antavat vahvan näytön. Tällaiseen käytännön tilanteeseen törmättäneen ennemmin tai myöhemmin, jos anonyymi todistelu otetaan käyttöön.

Tämäkin ehdotus osoittaa, kuinka poikkeuksellisesta ja oikeusjärjestelmällemme vieraasta sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kanssa vaikeasti yhteensovitettavasta todistuskeinosta on kysymys.

ROL 1:14 a – 14 e §:t

Menettely muodostuu varsin poikkeukselliseksi ja raskaaksikin, mutta ilmeisesti tämä on myös varmin keino suojata anonyymiä todistajaa yrityksiltä murtaa asiattomilla perusteilla hänelle myönnettyä suojaa.

Menettely sinällään tuo käsitykseni mukaan suomalaiselle tuomarille uuden roolin, joka muistuttaa useissa maissa käytössä olevaa ns. tutkintatuomarin roolia. 

PolL 36 a §

Kuten edellä totesin, olen sitä mieltä, että kun on päädytty siihen poliittiseen ratkaisuun, että yhdeksi poliisin toimintakeinoksi valitaan peitetoiminta, tämä toiminta pitkälti edellyttää myös jonkinasteista oikeutta rikolliseen toimintaan osallistumiseen. Viittaan siltä osin edellä lausumaani.

Lainkohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa luvan edellytyksistä todetaan, että "jos esitutkinnassa jo on kertynyt niin paljon näyttöä, että se riittää syytteen nostamiseen, rikoksen selvittämiseen liittyvää lupaa ei saisi myöntää" (s. 74). Käsitykseni mukaan kysymys on varsin poikkeuksellisesta tilanteesta, jossa tuomari joutuisi pohtimaan esitutkinta-aineiston perusteella "syytekynnystä". Esille nousee kysymys tällaisen tuomarin mahdollisesta esteettömyydestä toimia asiassa mahdollisesti sittemmin nostettua syytettä käsittelevän tuomioistuimen jäsenenä. Vaikka esimerkiksi pakkokeinoista päättävää tuomaria ei pääsääntöisesti pidetäkään pääasiassa esteellisenä pelkästään pakkokeinoista päättämisen johdosta, on mielestäni ainakin syytä ottaa huomioon mahdollisen ennakkoasenteen merkitys, mikäli tuomari on joutunut ottamaan selkeän kannan syytekynnykseen käsillä olevalla esitutkinta-aineistolla.

PolL 36 b §

Olen edellä todennut pitäväni hyvänä, että voimassa olevassa laissa tarkoitetun peitetoiminnasta päättäminen on ollut asetuksessa tarkoin määrättyjen poliisimiesten tehtävänä. Mielestäni olisi hyvä, että 2 momentissa tarkoitettu hakemus - sen lisäksi, että sen tekee peitetoiminnasta päättäneen poliisiyksikön päällikön määräämä päällystöön kuuluva poliisimies – myös tosiasiallisesti olisi ennen hakemuksen tekemistä peitetoiminnasta päättäneen poliisiyksikön päällikön kontrolloitavana. Käsitykseni mukaan tämä on omiaan mm. takaamaan yhdenmukaisuutta menetelmän käyttämisessä.

PolL 36 c §

Lainkohdassa tarkoitetun raportoinnin eduskunnan oikeusasiamiehelle on oltava riittävän yksityiskohtaista. Tämänkaltaisissa "salaisissa" poliisitoimissa jälkikäteisvalvonnalla on poikkeuksellisen suuri merkitys jo toiminnan uskottavuuden ja kansalaisten tunteman luottamuksen kannalta. 

PolL 44 §

Rikoslain 36 a §:n 1 -3 momentin mukaisen toiminnan salaaminen on ongelmallista mm. oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin näkökulmasta. Sen vuoksi pidän hyvänä, että salaamisesta päättäminen on ehdotettu tuomioistuimen tehtäväksi, koska tuomioistuimen tehtävänä on viime kädessä myös oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä vastaaminen. 

Lopuksi

Mietinnössä ei näytä lainkaan pohditun sitä, mikä on esitutkintalain 14 §:n 2 momentin mukaisen poikkeuksettoman lainsäännöksen ja peitepoliisin tekemän sellaisen rikoksen, jota ei ratkaista rikesakko- tai rangaistusmääräysmenettelyssä, suhde. Onko tarkoitus, että peitepoliisin poliisilain 36 a §:n 4 momentin mukaisesti tekemän rikoksen esitutkinta järjestetään ns. "normaalissa" esitutkinnassa, vaikka esitutkintaa suorittavan poliisimiehen tiedossa sattuisi olemaankin, että kyseessä on poliisimiehen peitetoiminnassa suorittama toimenpide. Mikäli tällainen rikos taas menee ns. poliisirikostutkintaan, vaarana on, että rikollisryhmän sisällä "testataan" mahdollisia peitepoliisiepäilyjä tekemällä rikosilmoituksia tapahtuneista tai keksityistä rikoksista. On mielestäni syytä tarkistaa, onko tarvetta tehdä muutoksia ns. poliisirikostutkintaa koskeviin säännöksiin.

Mietinnössä ei myöskään näytä pohditun ehdotetun menettelyn ja rikoslain yleisten oppien suhdetta. 

	Apulaisoikeusasiamies		Ilkka Rautio

	Oikeusasiamiehensihteeri	Mikko Eteläpää