VALTIONEUVOSTON OIKEUSKANSLERI
Snellmaninkatu 1 A
PL 20  00023  VALTIONEUVOSTO		16.8.2005		Dnro 20/20/05

OIKEUSMINISTERIÖ

PL 25	

00023 VALTIONEUVOSTO

Viite:
Oikeusministeriön lausuntopyyntö 25.5.2005, OM 11/41/2004

Asia:
Peitetoimintatyöryhmän mietintö ja siihen sisältyvä ehdotus anonyymiä todistelua ja peitepoliisin oikeutta osallistua rikollisryhmän toimintaan koskevaksi lainsäädännöksi

Oikeusministeriö on viitekohdassa mainitulla kirjeellään pyytänyt lausuntoa peitetoimintatyöryhmän mietinnöstä ja siihen sisältyvästä ehdotuksesta anonyymiä todistelua ja peitepoliisin oikeutta osallistua rikollisryhmän toimintaan koskevaksi lainsäädännöksi.

Lausuntonani esitän kunnioittavasti seuraavaa.

Sekä anonyymiä todistelua että peitetoimintaan osallistuvan poliisimiehen oikeutta tehdä rikoksia koskeviin ehdotuksiin sisältyy varsin vakavia periaatteellisia ongelmia, jotka työryhmän mietinnössä on pitkälti sivuutettu. Ehdotettuihin järjestelmiin liittyviin käytännöllisiinkin ongelmiin on mielestäni paikoitellen suhtauduttu varsin kevyesti. Ehdotusten tavoitteet eli todistajien suojelu ja peitetoiminnan tehokkuuden varmistaminen ovat sinänsä kannatettavia, mutta pidän kysymyksenalaisena sitä, missä määrin kyseiset tavoitteet todellisuudessa on mahdollista saavuttaa ehdotetuilla säännöksillä.

Anonyymi todistelu

Euroopan neuvoston ministerikomitean todistajien pelottelua ja puolustuksen oikeuksia koskevan suosituksen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella peitetoimintatyöryhmä on päätynyt ehdottamaan oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 35 b §:ksi säännöstä, jonka mukaan syylliseksi tuomitseva tuomio ei saisi perustua ainoastaan tai pääasiallisesti anonyymiin todisteluun. Vaikka ajatus anonyymistä todistelusta rikosten selvittämiseksi sekä todistajien suojaamiseksi on sinänsä lähtökohtaisesti kannatettava, vähentänee esitetty anonyymin todistelun hyödynnettävyyttä rajoittava säännös kuitenkin siitä tosiasiallisesti saatavaa hyötyä. Syyttäjän ei liene mielekästä esittää anonyymin todistelun käyttämistä, jos muuta syytettä tukevaa näyttöä ei ole, koska kerrotun säännöksen vuoksi syyte tulisi hylätyksi. Lisäksi ehdotettu säännös on ristiriidassa vapaan todistusharkinnan periaatteen kanssa ja saattaa johtaa tilanteisiin, joissa tuomari joutuu ratkaisemaan asian vastoin vastaanotetun todistelun perusteella totena pitämäänsä tai suorastaan ilmeistä tosiseikastoa. Mainitunlaiset tilanteet saattaisivat tuomioistuimen erikoiseen ratkaisutilanteeseen ja olisivat myös omiaan heikentämään luottamusta lainkäyttöä kohtaan. 

Työryhmän mietinnöstä ei saa tukea yksittäistapauksessa mahdollisesti vaikeallekin rajanvedolle, milloin syyksilukevan tuomion olisi katsottava perustuvan ehdotetussa oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 35 b §:ssä tarkoitetulla tavalla pääasiallisesti anonyymiin todisteluun. Mikäli säännöksellä tarkoitetaan sitä, ettei syyksilukeva tuomio saa ratkaisevassa määrin (vrt. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen  käyttämä ilmaisu “to a decisive extent”) perustua anonyymiin todisteluun, on äärimmäinen tulkintavaihtoehto se, ettei syytettyä saa tuomita, mikäli tuomio ilman anonyymiä todistelua olisi vapauttava. Näin pitkälle menevään tulkintaan ei kuitenkaan käytännössä ole perusteita, vaan vapaa todistusharkinta jättää tuomioistuimelle mahdollisuuden kokonaisarvioon. Tässä suhteessa johtoa voidaan löytää myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännöstä. 

Anonyymin todistelun edellytyksiä sääntelevän oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 35 §:n 1 momentin 3 kohtaan ehdotettu ehto “menettelyn arvioidaan vähentävän edellä 2 kohdassa tarkoitettua uhkaa” vaikuttaa merkityksettömältä, kun anonyymin todistelun käyttämisen jo 2 kohdassa edellytetään olevan välttämätöntä henkeen tai terveyteen kohdistuvalta vakavalta uhalta suojaamiseksi. Lisäksi vaikuttaa ristiriitaiselta, ettei vastaavaa ehtoa ole johdonmukaisesti sisällytetty sitten myös ehdotetun peitetoimintaa suorittavan poliisimiehen osallistumista järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan koskevan poliisilain 36 a §:n 3 momentin toiseen virkkeeseen: “Poliisimies saa lisäksi edellä mainitulla tavalla osallistua rikollisryhmän muuhun rikokseen, joka tehdään 1 momentissa tarkoitetun rikoksen yhteydessä, jos tämä on välttämätöntä peitetoiminnan paljastumisen estämiseksi ja poliisimiehen tai hänen läheistensä henkeen tai terveyteen välittömästi kohdistuvan vakavan uhan torjumiseksi.”. Kaiketi rikokseen osallistumisen edellytyksiin lainkohdassa tarkoitetussa tilanteessa kuuluu anonyymin todistelun käytön tavoin se, että osallistumisen arvioidaan vähentävän lainkohdassa mainittua uhkaa. 

Työryhmän ehdotukset oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain muuttamisesta vaikuttavat perustelluilta ja toimivilta (johtolauseessa mainitaan erheellisesti lain 15 luku 5 luvun asemesta).

Esityksen perustelujen mukaan anonyymin todistelun kohteena olevina rikoksina tulisivat käytännössä kysymykseen lähinnä törkeät huumausainerikokset. Niin sanottujen satunnaistodistajien, joiden anonyymiydestä lähinnä voidaan ajatella hyödyttävän, merkitys kyseisten rikosten toteen näyttämisessä lienee vähäinen. Onkin oletettavaa, että anonyymin todistelun käyttö peitetoimintatyöryhmän esittämässä muodossa tulisi käytännössä varsin pitkälti rajoittumaan tilanteisiin, joissa todistajana kuullaan huumausainerikollisuutta harjoittavaan rikollisryhmään soluttautunutta poliisimiestä, jonka henkilöllisyys on ehdotetun oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 35 §:n 2 momentin mukaisesti välttämätöntä salata sen turvaamiseksi, että hän voi jatkaa käynnissä olevaa peitetoimintaa.

Pidän työryhmän ehdotusta anonyymistä todistelusta toteuttamiskelpoisena, vaikka sen käytännön merkitys saattaa jäädä vähäiseksi. On myös ilmeistä, että kehitys tässä asiassa voi saada uusia muotoja (vrt. esim. SOU 2004:1, s. 203 ss.). Yksi olennaisista kysymyksistä nähdäkseni on, mikä merkitys oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta on todistajana kuullun henkilöllisyydellä ja mikä itse todistajankertomuksella ja todistajan kuulustuttamisella.

Peitetoimintaan osallistuvan poliisimiehen oikeus osallistua rikollisryhmän toimintaan

Työryhmän peitetoimintaan osallistuvalle poliisimiehelle esittämä oikeus osallistua rikollisryhmän toimintaan lisännee peitetoiminnan käytettävyyttä ja siten poliisin mahdollisuuksia puuttua vakavaan rikollisuuteen. Suhtaudun kuitenkin epäillen siihen, miten hyvät onnistumismahdollisuudet rikollisryhmiin soluttautumisella tosiasiallisesti on asukasmäärältään pienessä maassamme ja miten peitetoimintaan osallistuvien poliisimiesten ja heidän läheistensä turvallisuus näin ollen kyetään takaamaan.

Peitetoimintaa suorittavan poliisimiehen oikeutta osallistua rikosten tekemiseen on luonnollisesti tarpeen pyrkiä laissa rajoittamaan. Ehdotettu poliisilain 36 a § vaikuttaa kuitenkin etenkin peitetoimintaan osallistuvan poliisimiehen oikeusturvan kannalta sikäli ongelmalliselta, että se sisältää useita arvostuksenvaraisia ilmaisuja. Esimerkiksi pykälän 3 momentin mukaan poliisimies saa osallistua rikollisryhmän muuhun kuin pykälän 1 momentissa tarkoitettuun rikokseen 1 momentissa tarkoitetun rikoksen yhteydessä 3 momentissa mainitulla tavalla, jos se on välttämätöntä peitetoiminnan paljastumisen ehkäisemiseksi ja poliisimiehen tai hänen läheistensä henkeen tai terveyteen välittömästi kohdistuvan vakavan uhan torjumiseksi. 

Asian laatuun nähden ehdotettu poliisilain 36 a § on kirjoitettu hyvin väljäksi ja sen sisältö jää suuressa määrin perustelujen määrittelyn ja asiassa aikanaan annettavan asetuksen varaan. Epäilen, ettei sen enempää lainsäätäjä säännöksen antaessaan kuin tuomioistuin säännöksen nojalla luvan myöntäessään välttämättä tule tietoiseksi, mihin kaikkeen poliisille tosiasiassa annetaan lupa. Peitetoimintaan osallistuvalle poliisimiehelle jäisi tilanteiden vaihtelun vuoksi varsin paljon omaa harkintavaltaa. Laillisuusvalvonnallisesti tulisi olemaan vaikea jälkikäteen arvioida, onko asiassa pysytty luvan ja poliisitoimintaa määrittävien suhteellisuus- ym. periaatteiden rajoissa.

Ennen kuin peitetoimintaan osallistuvalle poliisimiehelle annetaan lupa osana peitetoimintaa osallistua myös järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan, mikä sinänsä saattaa käytännön tarpeet huomioon ottaen hyvinkin olla tarpeellista, tulisi voida esittää nyt esitettyä vakuuttavammat takeet siitä, miten peitepoliisin turvallisuus ja oikeusturva kyetään varmistamaan ja miten toimintaa kyetään valvomaan aidosti, luotettavasti ja luottamusta herättävällä tavalla. Valvontaan ja vastuuseen liittyviä kysymyksiä olisi syytä perusteellisesti harkita jo lainvalmisteluvaiheessa, eikä vasta jälkikäteen jonkin konkreettisen tapahtuman havahduttamana.

Mainitut kysymykset on ainakin säädöstasolla jätetty ehdotuksessa avoimiksi. Niin sanottujen epäkonventionaalisten pakkokeinojen ja tiedonhankintamenetelmien valvonnan perusjärjestelmä on siltä ajalta, kun pakkokeinolaissa säädettiin ensimmäisistä telepakkokeinoista (24.3.1995/402). Sen jälkeen on sellaista tahtia tullut uusia tiedonhankintakeinoja ja vanhojen keinojen käyttöalaa laajennettu, että toimivaltuuksien kokonaiskuvan hallinta tuntuu olevan vaikeaa jopa poliisille itselleen. Lainsäätäjällä ei ole ollut tilaisuutta missään vaiheessa tehdä poliisin toimivaltuuksien kokonaisarviointia, kun sääntelyä on jatkuvasti muutettu osittaisuudistuksin. Mielestäni olisikin nyt korkea aika systemaattisesti käydä lävitse poliisin tiedonhankinta- ja valvontakeinot ja arvioida samalla, voidaanko luotua valvonnan peruskuviota eli sitä, että tuomioistuin (pääsääntöisesti) yksittäistapauksessa antaa toimintaan luvan ja että toiminnasta raportoidaan sisäasiainministeriölle joka puolestaan vuosittain antaa kertomuksensa eduskunnan oikeusasiamiehelle, vielä pitää riittävänä. 

Esityksen perusteluissa mainitusta peitetoiminnan ja valeostojen tekemistä seuraavasta ohjausryhmästä ja sen kokoonpanosta olisi kenties syytä ottaa nimenomainen säännös lakiin, kun peitetoiminnan sisältöä nyt periaatteellisesti merkittävällä tavalla ollaan laajentamassa. Näkemykseni mukaan ohjausryhmän rekrytointipohjan laajentamisella, jota esityksen mukaan jo valmistellaan, olisi mahdollista saada peitetoiminnan valvontaan uskottavuutta ja asiantuntemusta lisäävää ulkopuolista ammattitaitoa.

Yksityiskohtana mainitsen vielä, että edellä jo mainitun poliisilain 36 a §:n 3 momentin toisessa virkkeessä käytetään ilmaisua “läheiset” kun taas samassa ehdotuksessa oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 35 §:ssä käytetään ilmaisua “rikoslain 15 luvun 10 §:n 2 momentissa tarkoitetussa suhteessa oleva henkilö”. Työryhmän mietinnössä ei mainittua eroa ole perusteltu. Totean varmuuden varalta, että ilmaisut eroavat toisistaan sanamuotonsa ohella myös sisällöllisesti, sillä oikeudenkäymiskaareen ehdotettu ilmaisu viittaa rajatumpaan henkilöpiiriin kuin pelkkä “läheinen”, minkä lisäksi poliisilain mainittu sanamuoto tarkkaan ottaen edellyttää, että siinä tarkoitetun uhan kohteena on useampi kuin yksi läheinen. 

Mietinnön mukaan rikollisjärjestöön soluttautuneen peitepoliisin paljastumisen voidaan yleensä olettaa aiheuttavan vakavan vaaran hänelle tai hänen perheenjäsenelleen. Tähän nähden vaikuttaa ongelmalliselta, että peitetoimintaan osallistuneen poliisimiehen toiminta mitä ilmeisimmin paljastuu rikollisjärjestön jäsenille viimeistään siinä vaiheessa, kun poliisimies muista rikokseen osallistuneista poiketen jätetään syyttämättä. Mikäli syyte poliisimiestä vastaan sen sijaan päätettäisiin nostaa, selviää tuossa yhteydessä poliisilain 36 a §:n perustelujen mukaan myös poliisimiehen oikea henkilöllisyys.

	Oikeuskansleri		Paavo Nikula

	Vanhempi 
oikeuskanslerinsihteeri		Petri Martikainen