Oikeusministeriö	
Lainvalmisteluosasto	
PL 25	
00023 VALTIONEUVOSTO	
	
Oikeusministeriön lausuntopyyntö 14.1.2010, Dnro OM 12/41/2007
			                 OM004:00/2008

HALLINTOLAINKÄYTÖN KEHITTÄMINEN
(Oikeusministeriön työryhmämietintö 2009:19)

Turun hallinto-oikeus yhtyy työryhmän näkemyksiin, että hallintolainkäyttölain säännöksiin ei sisälly suuria muutostarpeita ja että säännökset ovat toimineet pääosin hyvin. Samoin hallinto-oikeus katsoo, että menettelytapojen yhdenmukaisuutta voitaisiin turvata täsmentämällä ja täydentämällä menettelytapasäännöksiä.

Yleistä
Työryhmän tavoite toteuttaa lakiin tehtävät täydennykset ja täsmennykset niin, että yksityisille asianosaisille ei aseteta uusia prosessuaalisia vaatimuksia sekä siten, että muutoksenhausta ei aiheudu asianosaisille kohtuuttomia kustannuksia, on kannatettava. 

Työryhmä ehdottaa, että lakiin otetaan nykyistä täsmällisemmät säännökset siitä, millä perusteella valituksen voi tehdä. Ehdotuksen mukaan valitusperusteet voisi rajata selkeästi vain laillisuusperusteisiin. Lisäksi työryhmän mukaan laissa tulisi säätää hallintotuomioistuimen toimivallasta nykyistä täsmällisemmin niin, että laista ilmenisi, millaisissa tilanteissa tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta ja millaisia ratkaisuvaihtoehtoja tuomioistuimella on käytettävissään. Ehdotetut säännökset parantaisivat sääntelyn informatiivisuutta hallintotuomioistuinten palvelujen käyttäjien kannalta. Suunnitellut säännökset selkeyttäisivät hallintotuomioistuinten toimivaltaa ja saattaisivat selventää esimerkiksi muutoksenhakutuomioistuinten ja yleisten laillisuusvalvojien toimivallan jakoa. 

Lain yleisiin säännöksiin voisi olla syytä ottaa yhteenveto hallintolainkäytön eri oikeuskeinoista. Vaikka työryhmä ei ehdotakaan esimerkiksi hallintoriidan käyttöalaa laajennettavaksi, hallintoriidasta ja muista hallintolainkäyttöasioista säädetään nykyisin hallintolainkäyttölain 12 luvussa, menettelyä koskevien säännösten jälkeen. Näiden säännösten ottaminen lain yleisiin säännöksiin voisi parantaa lain systematiikkaa. 

Nykyisin laissa olevien oikeudenkäymiskaaren säännösten soveltamiseen viittaavien säännösten avaaminen parantaisi myös osaltaan lain informatiivisuutta ja on lain soveltajankin kannalta tarpeen. 

Yleinen valitusoikeus  ja muutoksenhaku ministeriön hallintopäätöksestä

Ehdotus yleissäännökseksi, että hallintopäätöksestä saa valittaa riippumatta hallintopäätöksen tekijän organisatorisesta asemasta, on oikeusturvan kattavuuden kannalta erittäin kannatettavaa.

Työryhmän mukaan ministeriöiden hallintopäätöksissä on kyse useimmiten tavallisesta hallintoasian ratkaisemisesta. Muutoksenhaku niistä voitaisiin ohjata hallinto-oikeuksiin. Ehdotus on järjestelmän selkeyden ja oikeusturvankin kannalta kannatettava. Hallinto-oikeuden päätöksistä olisi sitten vielä käytettävissä  valitusmahdollisuus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kysymys ei myöskään olisi suurista asiamääristä, joten muutoksenhaun ohjaamisella hallinto-oikeuksiin ei hallinto-oikeuksien resurssienkaan kannalta olisi suurta merkitystä.

Viranomaisen asema prosessissa

Kaksiasianosaissuhteelle ominaiseksi mielletty vastakkainasettelu on hallintoprosessissa vieras lähtökohta. Selkeimmin kaksiasianosaissuhde ilmenee veroprosessissa, jossa siinäkin on otettava huomioon virallisperiaate. Myös eräissä palvelussuhdeasioissa, esimerkiksi kunnan viranhaltijan irtisanominen, jossa oikeusturvakeinona on kunnallisvalitus, kunnan asema työnantajana on rinnastettavissa asianosaisen asemaan. 

Hallinto-oikeudessa ratkaistavat asiat ovat kuitenkin pääsääntöisesti sellaisia, että kaksiasianosaissuhteeseen siirtymiselle ei ole perusteita. Sillä voisi päinvastoin olla haitallisia vaikutuksia luottamukseen hallinnon puolueettomuuteen ja se voisi johtaa yksityisen asianosaisen oikeudenkäynnistä aiheutuvien kulujen kasvamiseen. Hallintoviranomaisen puolueettomuus kuuluu hyvän hallinnon perusteisiin, josta on jo säädetty hallintolaissa. Lisäksi esimerkiksi verotusmenettelylaissa on tästä erityissäännös. Yleissäännöksen ottaminen lakiin siitä, että viranomaisen tulee oikeudenkäynnissä ottaa huomioon sekä yleinen että yksityisten asianosaisten edut on siten tarpeeton.

Turun hallinto-oikeus kannattaa työryhmän näkemystä, että viranomaisen asemaa oikeudenkäynnissä tulisi täsmentää muilla keinoin kuten valitusoikeutta ja lausunnonantovelvollisuutta täsmentämällä.   

Nykyisinkin päätöksen tehneen viranomaisen asema muistuttaa paljolti asianosaisen asemaa. Asianosaisen asema liittyy läheisesti valitusoikeuteen ja kuulemiseen prosessissa. Lausuntoa valituksesta antaessaan hallintoviranomainen osallistuu prosessiin asianosaisen asemaan rinnastettavalla tavalla. Myöskään suullisen käsittelyn ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuuden kannalta ei paljon eroja ole löydettävissä. 

Voimassa olevan lain mukaan viranomaiselta puuttuu lähtökohtaisesti valitusoikeus pelkästään sillä perusteella, että se on tehnyt valituksenalaisen päätöksen. Nykytila on aiheuttanut paljon tulkintaongelmia. Keskeistä siis viranomaisen aseman täsmentämistä pohdittaessa on valitusoikeus ja nimenomaan ne tilanteet, joissa ei nykylainsäädännön perusteella ole valitusoikeutta. Turun hallinto-oikeus kannattaa säännösten täsmentämistä mutta siten, että viranomaisen valitusoikeus säädetään luvanvaraiseksi, jolloin hallintotuomioistuimen päätös voidaan panna heti täytäntöön eikä viranomaisen valitusoikeuden laajentamisesta aiheutuisi yksityiselle asianosaiselle mahdollisesti tarpeetontakin viivytystä. Toisaalta valitusluvan myöntämisen edellytykset tulisi säätää mahdollisimman yksiselitteisiksi niin, ettei siitä aiheutuisi uusia tulkintaongelmia.
	
Viranomaisen lausunnon antamisvelvollisuutta on myös syytä täsmentää ja  siitä on voidaan säätää laissa. Hallintotuomioistuinten kannalta ensiarvoisen tärkeää on saada lausunto, josta on todellista hyötyä asiaa ratkaistaessa. Tämä on asia, johon hallintotuomioistuimet luonnollisesti itsekin voivat vaikuttaa laatimalla mahdollisimman yksilöityjä lausuntopyyntöjä. 

Menettely ja prosessinjohto
		
Suullinen käsittely ja muut todisteluun liittyvät kysymykset 

Työryhmä toteaa, että nykyisin voimassa olevien suullisen käsittelyn järjestämistä koskevien hallintolainkäyttölain säännösten toimivuutta ei sinänsä ole arvosteltu. Säännökset mahdollistavat oikeusturvan toteutumisen niin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan kuin asian hyvän selvittämisenkin näkökulmasta, mikäli hallintotuomioistuimen prosessinjohto toimii hyvin.

 Työryhmä on kuitenkin harkinnut suullista käsittelyä koskevien säännösten selventämistä siten, että suullisen käsittelyn  järjestämisvelvollisuutta koskevat kriteerit toisaalta asian selvittämisen ja toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takaamisen osalta ilmenisivät suoraan säädöstekstistä. Välimietintöön sisältyy lakitekstiehdotus suullisen käsittelyn järjestämisestä.

Nykyisen lain kahden pykälän asemesta ehdotettu yksi pykälä täsmentää lakia. Samoin on kannatettavaa, että viran puolesta pidettävän suullinen käsittelyn edellytykset on ilmaistu vähän ehdottomammin, joka korostaa tuomioistuimen asian selvittämisvelvollisuutta. Pykäläehdotuksen 2 momentin 3 kohta nyt esitetyssä muodossaan saattaa johtaa suullisen käsittelyn pyynnön hylkäämiseen   tilanteissa, joita lakia valmisteltaessa ei ole tarkoitettu. Kyseistä kohtaa voisi selventää kirjoittamalla esimerkiksi: tai; 3) suullisen käsittelyn toimittaminen  on muuten selvästi tarpeetonta ottaen kuitenkin huomioon asian laatu ja merkitys asianosaiselle sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.

 Laissa oleva säännös velvollisuudesta ilmoittaa suullisen käsittelyn järjestämispyynnön hylkäämisestä ennen pääasian ratkaisemista, on sinällään kannatettavaa. Laissa tulisi olla selkeästi ilmaistuna se, missä muodossa ja kuka tällaisen ilmoituksen tekee. Suullisen käsittelyn järjestämisen tarve saattaa elää prosessin aikana ja sen lopullinen tarpeettomuus voidaan todeta vasta pääasiaa ratkaistaessa.  

Nykyisessä lastensuojelulaissa on nimenomainen säännös valmistavasta suullisesta käsittelystä. Käytännössä on nykyisinkin järjestetty suullisia valmistelevia käsittelyjä myös muissa kuin lastensuojeluasioissa. Nimenomaisen säännöksen ottaminen myös hallintoprosessilakiin voisi kuitenkin olla perusteltua.

 Työryhmä ehdottaa myös tarkemmin vielä yksilöimättä suullisen käsittelyn ja muutoinkin prosessin kulkua ohjaavien ja samalla prosessin sisältöä tuomiois tuimen asiakkaille selventävien säännösten ottamista lakiin. Ovatko tällaiset säännökset ylipäätään tarpeellisia, on syytä huolellisesti harkita jatkotyössä.

Todistelua koskevat säännökset

Hallintolainkäyttölaissa olevien useiden oikeudenkäymiskaareen olevien viittausten avaaminen ja säännösten ottaminen suoraan hallintoprosessilakiin sekä  niiden muotoileminen hallintotuomioistuimiin sopiviksi on kannatettavaa.

Hallintoprosessissa on erityisiä ongelmia todistajien kuulemisessa syntynyt paitsi asianosaisen käsitteen ongelmallisuudesta myös päätöksen tehneen viranomaisen asemasta todistajana. Oikeudenkäynti ei välttämättä näytä oikeudenmukaiselta, jos todistajana kuullaan päätöksen tehnyttä yksittäistä viranhaltijaa Tilanne voi olla erityisen kärjistynyt esimerkiksi irtisanomistilanteissa, joissa irtisanomispäätöksen on monijäsenisen toimielimen asemesta tehnyt yksittäinen viranhaltija. Myös lastensuojeluasioissa päätöksen tai hakemuksen tehneen viranhaltijan avustajina toimivien sosiaalityöntekijöiden kuuleminen todistajina on aiheuttanut tulkintaongelmia. Viranomaisen asemaa todistajana on siten syytä täsmentää.

Työryhmä on sisällyttänyt välimietintöönsä alustavan ehdotuksen todistajan esteellisyyttä koskevaksi säännökseksi, jossa on myös otettu kantaa viranomaisen edustajan asemaan todistajana. Viranomaisen edustus oikeudenkäynnissä määräytyy erityislakien perusteella ja kunnan viranomaisten osalta myös kunnan omien hallinto- ja johtosääntöjen mukaan. Päätöksen tehnyt viranomainen saattaa olla sama, jolla on oikeus käyttää viranomaisen puhevaltaa oikeudenkäynnissä, mutta aina ei suinkaan näin ole. Ehdotetussa säännöksessä jää epäselväksi, miten viranomaisen edustus määräytyy. Toimivaltainen viranomainenhan voi nimetä edustajansa oikeudenkäyntiin oman harkintansa mukaan. Säännös jättää myös avoimeksi, missä oikeudenkäynnin vaiheessa viranomaisen edustus määräytyy. Lisäksi säännöstä tulisi täsmentää ainakin siten, että se koskisi sekä päätöksen että hakemuksen tehneen viranomaisen edustajaa.

Turun hallinto-oikeus yhtyy työryhmän näkemyksiin todistamisvelvollisuutta ja vaitiolo-oikeutta koskevalta osalta ja pitää erityisen perusteltuna säännöstä siitä, että todistajaa ei saa kuulla vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvasta seikasta, jos kuuleminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua tai lapsen etua taikka muuta erittäin tärkeää yksityistä etua. 

Katselmus ja tarkastus
Katselmusta koskevaa säännöstä ehdotetaan täsmennettäväksi niin, että siitä ilmenisi katselmuksen tarkoitus tehdä havaintoja ja arvioita kiinteistöstä, maisemasta, rakennelmasta tai muusta sellaisesta kohteesta, jota ei voi tuoda tuomioistuimeen. Säännös palvelisi nykyistä paremmin katselmukseen kutsuttavien informaationtarvetta, vaikka nykyisinkin on täysin mahdollista sisällyttää tarkempaa selvitystä katselmuksen tarkoituksesta katselmuskutsuun, jolloin kutsutuille tulee  jo ennakolta selväksi katselmuksen tarkoitus ja luonne. 

Työryhmä on keskustellut mahdollisuudesta ottaa lakiin säännökset kevennetyssä kokoonpanossa toimitettavasta tarkastuksesta, jonka tarkoitus olisi ainoastaan todentaa tosiseikka. Tämä mahdollisuus voisi jossain hyvin rajatussa tilanteessa olla hyödyllinen. Koska katselmus useimmiten kuitenkin palvelee myös tarvetta arvioida jotakin tosiseikkaa eikä pelkästään vain todeta sen olemassaolo, tarkastuksen käyttöala jäisi käytännössä suppeaksi.

Selvityksen rajoittaminen 

Työryhmä ei esitä yleistä prekluusiosäännöstä uusien seikkojen esittämisoikeuteen. Työryhmä kuitenkin harkitsee säännöstä, jonka mukaan tuomioistuin voisi erityisestä syystä, esimerkiksi kohtuuttoman viivytyksen välttämiseksi, asettaa määräpäivän, jonka jälkeen toimitettu selvitys palautetaan. Myös on mietitty sääntelyä siitä, että tuomioistuin voisi etukäteen kieltää ilmeisen tarpeettoman selvityksen esittämisen. Työryhmä itsekin toteaa, että viimemainitun säännöksen tarve on kyseenalainen, koska on vaikeaa tietää etukäteen, että turhaa aineistoa toimitetaan. 

Säännös, joka mahdollistaisi tarpeettoman aineiston torjumisen, on, kuten työryhmäkin toteaa, oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta ongelmallisempi kirjallisessa kuin suullisessa prosessissa. Mikäli joku ratkaisukokoonpanoon kuuluvista tutustuu aineistoon ilman, että vastapuoli saa sen tietoonsa, saattaa syntyä epäilys, että aineistolla on kuitenkin ollut vaikutusta ratkaisuun. Ehdotettuun sääntelyyn sisältyy siten ongelmia, vaikka se tietyissä tosin erittäin harvoissa käytännön tilanteissa voisi olla hyödyllinen. 

Nykyinenkin laki mahdollistaa sen, että tuomioistuin tarpeen vaatiessa ilmoittaa asianosaisille, että kaikki selvitys pyydetään toimittamaan tiettyyn päivään mennessä. Nykyinen sääntely ei kuitenkaan anna mahdollisuutta palauttaa tai jättää täysin huomiotta tarpeetontakaan aineistoa, jos pyyntöä ei noudateta. 

Säännös, jonka mukaan tuomioistuin voi jättää huomiotta sellaisen selvityksen, joka saapuu ratkaisupäivänä tai sen jälkeen, voisi olla harkinnan arvoinen. Tällaista säännöstä on ehdottanut vakuutusoikeuslain muutosta pohtinut työryhmä. 

Prosessityöryhmä ehdottaa myös mahdollisuutta asettaa sakon uhka viranomaiselle, jos viranomainen ei kehotuksesta huolimatta toimita vaadittuja asiakirjoja tai selvitystä. Ehdotus on kannatettava, vaikka käytännössä ainakaan Turun hallinto-oikeudessa ei liene ilmennyt tarvetta tällaiselle säännökselle.

Tiedoksianto 

Työryhmä esittää kokonaista omaa lukua asiakirjojen lähettämisestä ja tiedoksiannosta. Päätös ja muut asiakirjat lähetettäisiin pääsääntöisesti kirjeellä. Saantitodistusten käytöstä pyrittäisiin luopumaan ja uutena todisteellisen tiedoksiannon muotona otettaisiin käyttöön lähettäminen vastaanottotodistuksin, mikä Turun hallinto-oikeudessa on toiminut hyvin välitoimien tiedoksiannossa. Työryhmä ehdottaa uutena tiedoksiantokeinona muun ohella tiedoksiantoa puhelimitse. 

Saantitodistusmenettely on kallis tiedoksiantotapa. Se on myös sekä tuomioistuimen että asiakkaan kannalta niin hankala menettely, että sen käytön vähentäminen on hyvä ja tarkoituksenmukainen tavoite. Mutta, kuten työryhmä toteaa, tietyissä tilanteissa yksilön oikeusturva vaatii, että asiakirja, kuten esimerkiksi tuomioistuimen velvoittava päätös, annetaan tiedoksi todisteellisesti. Tiedoksiannon tapa jätettäisiin työryhmän ehdotuksen mukaan tuomioistuimen harkintaan. Käytännössä tällainen sääntely saattaa johtaa siihen, että tuomioistuin harkitsee aina tarpeelliseksi esimerkiksi hylkäävän päätöksen annettuaan, antaa sen tiedoksi saantitodistuksella. Tällaista ratkaisua voi perustella yksityisen valittajan oikeusturvalla sekä jatkovalitusten osalta tarpeella pystyä selkeästi selvittämään mahdollisten useiden valittamaan oikeutettujen tahojen valitusajan alkaminen.

Myös sähköisen tiedoksiannon käyttöä suositellaan lisättäväksi. Ei kuitenkaan ole syytä mennä järjestelyyn, jossa tuomioistuimen päätös automaattisesti annetaan tiedoksi sähköisesti niille osapuolille, jotka ovat panneet asian vireille tai antaneet vastineensa tuomioistuimelle sähköisesti. Päätöksen sähköisen tiedoksiannon tulee perustua asianomaisen tahon nimenomaiseen suostumukseen. 
Näin ehdotettiinkin äskettäin lausunnolla olleessa (Oikeusministeriön lausuntopyyntö 28.12.2009, Dnro OM 13/42/2009) ehdotuksessa sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain muuttamiseksi, jossa edellytetään asianomaisen nimenomaista suostumusta sähköiseen tiedoksiantoon. 

Asian siirtäminen

Työryhmä on keskustellut säännöksistä, jotka mahdollistaisivat sen, että toisiinsa liittyvät asiat voitaisiin tarvittaessa käsitellä yhdessä hallinto-oikeudessa alueellisesta toimivallasta riippumatta ja että asioita voitaisiin myös asianosaisten vaatimuksesta siirtää hallinto-oikeudesta toiseen. 

Käytännössä tarvetta tällaiseen joustavaan asioiden yhdessä käsittelemiseen esiintyy hyvin harvoin ja sitä tultaisiin todennäköisesti soveltamaan vain erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa. 

Kuten työryhmä toteaa, säännös vaatii jatkotyöskentelyssä pohdintaa erityisesti suhteessa erityislaeissa säädettyihin oikeuspaikkasäännöksiin. Turun hallinto-oikeus ei vastusta kyseisen säännöksen ottamista lakiin, mutta toteaa, että sen käyttöala jäänee erittäin suppeaksi.

Täytäntöönpanomääräykset ja turvaamistoimet

Työryhmä ei ehdota suuria muutoksia päätöksen täytäntöönpanoa koskeviin säännöksiin.

Joissakin, tosin harvinaisissa lähinnä maa-ainesten ottamista, rakentamista ja luonnonsuojelua koskevissa valvonta-asioissa, on hallintolainkäyttölaista puuttuva säännös tuomioistuimen oikeudesta antaa turvaamismääräys, saattanut aiheuttaa oikeussuojavajeen hallinto-oikeudessa. Käräjäoikeus voi sen sijaan oikeudenkäymiskaaren 7 luvun säännösten perusteella antaa myös hallintolainkäytön soveltamisalaan sinänsä kuuluvassa asiassa turvaamismääräyksen. Vallitseva oikeustila ei ole tyydyttävä.  

Työryhmän ehdotus hallinto-oikeuden toimivallasta antaa turvaamismääräys ottamalla asiasta nimenomainen säännös hallintolainkäyttöä säätelevään lakiin on lähtökohdiltaan kannatettava. Kun kuitenkin on vaikeasti arvioittavissa, mikä merkitys tällaisella säännöksellä on eri asiaryhmissä kuten sosiaalietuuksia koskevissa asioissa, ennen säännöksen säätämistä sen vaikutuksia tulisi vielä tarkemmin kartoittaa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen 

Työryhmä ehdottaa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien säännösten sisällyttämistä uuteen lakiin niin, että lähes kaikki viittaukset oikeudenkäymiskaareen voidaan poistaa. Säännösten sisältöä ei ole tarkoitus olennaisesti muuttaa, mutta ne kirjoitettaisiin hallintolainkäytön ominaispiirteet huomioon ottaen. Muutoksella pyrittäisiin myös jossain määrin laajentamaan viranomaisen korvausvelvollisuutta. Nämä lähtökohdat ovat Turun hallinto-oikeuden mielestä kannatettavia. Erityisesti pyrkimys siihen, että yksityiselle asianosaiselle oikeudenkäynnistä aiheutuneiden kulujen korvaamista laajennettaisiin,  johtaa parempaan oikeusturvaan. 

Työryhmän näkemys, että täsmällisen säännöksen kirjoittaminen ei hallintolainkäytön monenlaiset tilanteet huomioon ottaen ole helppoa, on totta. Nyt esitetyssä muodossaan säännöstekstin 1 momentti asettaa ehkä liikaakin yksityisen asianosaisen ja viranomaisen samanarvoiseen asemaan, kun siinä puhutaan vain oikeudenkäynnin osapuolista. Yksityisen asianosaisen erilainen asema näkyy vasta pykälätekstin 4 momentissa. Säännöksen alkuun voisi olla syytä siirtää korvausvelvollisuutta koskeva pääsääntö eli asiassa annettu ratkaisu. Nykyisin lähinnä hallituksen esityksestä ilmenevät perusteet arvioida korvausvelvollisuutta on perusteltua esitetyllä tavalla ottaa säännöstekstiin sen 2 momenttiin. Tulkinnanvaraisuuden asemesta voisi harkita ilmaisua asian oikeudellinen epäselvyys. Julkisen osapuolen korvausvelvollisuuden harkinnan perusteeksi voisi 3 momentissa esitetyn asemesta säätää sen,  onko viranomainen  toiminut virheellisesti. 

Hallintoriita

Työryhmän työn pohjana käytetyt selvitykset osoittavat, että sekä hallinto-oikeuksien lainkäyttöhenkilöstä että hallinto-oikeuksissa asioita ajavat asianajajat kokevat hallintoriidan käsitteen ja käyttöalan epäselvänä. Näin ollen hallintoriitaa koskeva sääntely kaipaa täsmentämistä, vaikka päädyttäisiin siihen työryhmän esittämään ja Turun hallinto-oikeuden mielestä kannatettavaan johtopäätökseen, ettei hallintoriidan käyttöalaa ole syytä laajentaa nykyisestä. 

Hallintoriita tulisi nostaa uudessa sääntelyssä esiin hallinnollisen oikeussuojan yhtenä oikeuskeinona valituksen ohella, vaikka sen asema edelleen olisi toissijainen valitukseen nähden. Nykyisinhän hallintoriidasta säädetään vasta menettelysäännösten jälkeen hallintolainkäyttölain 12 luvussa säännöksessä, jonka muotoilu liittyy lähinnä hallinto-oikeuden toimivaltaan. 

Työryhmän ehdotus menettelysäännösten muotoilusta niin, että ne soveltuisivat myös hallintoriitaan on kannatettava. Samoin työryhmän ehdotus yleisen, esimerkiksi kolmen vuoden pituisen määräajan säätämisestä hallintoriidan vireille panemiseksi on hyvä ja tarpeellinen. 

Työryhmän katsoo lisäksi, että julkisoikeudellisille saataville maksettavaa korkoa koskevien yleisten säännösten kehittämistä tulisi selvittää erillisenä hankkeena. Korkolaki on tullut voimaan jo vuonna 1983 ja edelleen julkisoikeudellisen saatavan korko saattaa määräytyä tuolloin kumottujen kauppakaaren säännösten perusteella. Oikeustila on kaiken kaikkiaan selkiintymätön ja johtaa epäyhtenäisiin tulkintoihin. Yleisen säädöspohjan puuttuminen tältä osin aiheuttaa ongelmia usein juuri hallintoriita-asioiden käsittelyn yhteydessä. Turun hallinto-oikeus katsoo, että julkisoikeudelliselle saatavalle maksettavasta korosta säätämistä ei tulisi enää siirtää. Korko pääsääntöisesti liittyy hallintoriita-asioihin ja siitä voitaisiin säätää tässä yhteydessä. 

Ylimääräinen muutoksenhaku 

Työryhmä harkitsee kantelun ja purun yhdistämistä yhdeksi ylimääräiseksi muutoksenhakukeinoksi, jonka nimenä on purku. Toimivaltaiseksi tuomioistuimeksi ehdotetaan korkeinta hallinto-oikeutta. Kantelun ja purun soveltamisedellytykset ovat nykyisin osittain päällekkäiset. Se on kansalaisten kannalta hämmentävää. Lisäksi kantelun käsite sekoitetaan nykyisin usein hallinnolliseen kanteluun, mikä myös saattaa aiheuttaa turhia, hallinto-oikeudessa tutkimatta jääviä vaatimuksia. Siksi prosessuaalisen kantelun nimikkeestä luopuminen on kannatettava ehdotus. 

Hallintoprosessissa on tavanomaista, että asianosaisia on useita. Samoin ei ole epätavallista, että joku asianosaisista on tehnyt valituksensa valitusajan jälkeen, mutta esittää asiansa tutkimista kanteluna hallintolainkäyttölain 59 § 1 momentin 2 ja 3 kohdissa säädetyillä perusteilla. Työryhmän ehdotus johtaisi näissä tilanteissa siihen, että samasta viranomaisen päätöksestä olisi vireillä säännönmukainen valitus hallinto-oikeudessa sekä purku korkeimmassa hallinto-oikeudessa. On siten syytä pohtia, aiheuttaako tällainen ehdotuksen mahdollistama tilanne lisäsääntelyn tarvetta. 

Työryhmän ehdotus purkumääräajan lyhentämisestä kolmeen vuoteen on kannatettava, samoin samassa asiassa tehtävien peräkkäisten purkuhakemusten rajoittaminen. 

Työryhmä ehdottaa, että menetetyn määräajan palauttamistoimivalta tai uuden määräajan myöntämistoimivalta annetaan kaikille valituksia käsitteleville hallintotuomioistuimille, myös muutoksenhakulautakunnille. Tämäkin ehdotus on kannatettava. Se ei merkinne työmäärän lisääntymistä merkittävästi hallinto-oikeuksissa vaikka oikaisuvaatimusvaiheenkin menetetyn määräajan palautuskanteet otetaan huomioon. Uudistus myös helpottaisi joitakin käytännössä ilmeneviä tilanteita, joissa valitus on myöhässä, mutta syistä, joiden perusteella menetetty määräaika voidaan palauttaa. Tällöin hallinto-oikeus voisi tutkia pääasian palautettuaan ensin määräajan. Ehdotettu säännös lyhentäisi näissä tilanteissa prosessin kokonaiskestoa.

Uudistuksen toteuttamistapa

Työryhmä pitää uuden lain säätämistä selkeämpänä vaihtoehtona, jos päädytään siihen, että lakiin tehdään paljon muutoksia. Uuden lain säätäminen antaisi myös mahdollisuuden tarkistaa lain rakennetta.  

Koska lain nykyisen rakenteen tarkistamiseen on joka tapauksessa tarvetta, olisi uuden lain säätäminen ilmeisesti parempi vaihtoehto. Näin voitaisiin menetellä, vaikka uuteen lakiin sisällytettäisiin suuri osa nykyisen hallintolainkäyttölain säännöksistä sisällöltään muuttamattomina.  

Lain nimen voisi samalla muuttaa sellaiseksi, joka paremmin kuvaa sitä yhtenä prosessilaeista. Tällöin kysymykseen voisi tulla esimerkiksi laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa tai hallintoprosessilaki.

Lausuntoa on valmisteltu työryhmässä, jossa jäseninä ovat olleet hallinto-oikeustuomarit Hannele Sarell, Hannamaija Falck ja Hannu Raahensalo.

Hallinto-oikeuden ylituomarin sijainen,
hallinto-oikeustuomari		Hannele Salminen

Hallintopäällikkö		Seija Kaijanen