ROVANIEMEN HALLINTO-OIKEUS	LAUSUNTO	Liite täysistunnon
Valtakatu 17, Oikeustalo					pöytäkirjaan
PL 8112					HP 19/2010
96101  ROVANIEMI			22.2.2010
Puhelin 010 36 42900, Faksi 010 36 42995			H 00001/10
Sähköposti rovaniemi.hao@oikeus.fi

Oikeusministeriö

Oikeusministeriön kirje 14.1.2010 OM12/41/2007, OM004:00/2008

HALLINTOLAINKÄYTÖN KEHITTÄMINEN
(Oikeusministeriön työryhmämietintö 2009:19)

	Rovaniemen hallinto-oikeus, käsiteltyään asian 22.2.2010 täysistunnossa, esittää pyydettynä lausuntonaan kunnioittavasti seuraavaa:

	Yleistä

	Työryhmän tehtävänä on selvittää ja arvioida hallintolainkäyttölain nykyisten menettelysäännösten toimivuus ja niiden tarkistamis- ja täydentämistarpeet. Työryhmän mukaan voimakkaita muutostarpeita ei ole olemassa. Kuitenkin hallintotuomioistuinten menettelytapojen yhdenmukaisuutta ja ennakoitavuutta voitaisiin kehittää. Tämä tapahtuisi täsmentämällä ja täydentämällä hallintoprosessin menettelysäännöksiä. Keskeiset tarkistamistarpeet liittyvät työryhmän mukaan lähinnä suullista käsittelyä ja todistajien kuulemista, viranomaisen prosessiin osallistumista, päätösten tiedoksiantoa, hallintoriitaa, hallintotuomioistuinten turvaamistoimivaltaa sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeviin säännöksiin.

	Rovaniemen hallinto-oikeus kannattaa työryhmän ehdotusta perusteluineen kiinnittäen vielä huomiota seuraaviin seikkoihin:

	Suullisen käsittelyn järjestäminen

	Hallinto-oikeus pitää hyvänä työryhmän aikomusta ottaa lakiin säännös tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa oikeudenkäynnin osapuolille ennen asian ratkaisemista suullisen käsittelyn järjestämispyynnön hylkäämisestä ja samalla varata tilaisuus kirjallisen lisäselvityksen esittämiseen.

	Kirjallisesta yhteenvedosta ja käsittelysuunnitelmasta voidaan niinikään ottaa lakiin säännös, jos se katsotaan tarpeelliseksi. Niiden laatimista ei kuitenkaan olisi säädettävä pakolliseksi, koska läheskään kaikissa suullisissa käsittelyissä ne eivät ole välttämättömiä. 

	Hallintoprosessin etuna pidettävään joustavuuteen ei ole yleensäkään syytä puuttua, ellei se ole aivan välttämätöntä.

	Suullisen käsittelyn järjestämisvelvollisuutta koskevan säännösluonnoksen 1 ja 2 momentti kuuluvat seuraavasti:

	“Suullisen käsittelyn järjestäminen

	Asiassa on toimitettava suullinen käsittely, jos asianosainen sitä vaatii tai tuomioistuin   pitää sitä asian selvittämiseksi tarpeellisena.

	 Suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos

	 1) esitetyn selvityksen oikeellisuus voidaan muutenkin arvioida niin, ettei siitä jää varteenotettavaa epäilystä;
	2) tosiseikat voidaan selvittää muulla tavoin, tai;
	3) suullisen käsittelyn toimittaminen on muuten selvästi tarpeetonta huomioon ottaen
	asian laatu ja merkitys asianosaiselle sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin  vaatimukset.”

	Pykäläluonnoksen 2 momentin 1 ja 2 kohtien sisältö ja niiden käyttöala varsinkin suhteessa toisiinsa eivät avaudu lukijalle aivan helposti. Sen vuoksi kohtien sanamuotoa olisi vielä parannettava tai ainakin lakiehdotuksen perusteluissa olisi hyvä täsmentää niiden, samoinkuin 3 kohdankin sisältöä tarkemmin. Kohdan 3 käsite oikeudenmukainen oikeudenkäynti on hyvin yleisluontoinen ja saattaisi kaivata perusteluissa jonkinlaista täsmennystä sen suhteen, mitä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin monista ulottuvuuksista juuri tässä yhteydessä tarkoitetaan. Lähinnä lienee kysymys asianosaisen itsensä oikeudesta saada tulla kuulluksi suullisesti sekä kuulla todistajia ja muita kuultavia.

	Vaikka välimietinnössä ei ole tarkasteltu erikseen tietoverkon avulla tapahtuvaa kuulemista suullisessa käsittelyssä, hallinto-oikeus esittää harkittavaksi, että henkilön kuuleminen voitaisiin toteuttaa videoneuvottelun lisäksi myös puhelimen välityksellä, mikäli tuomioistuin katsoo sen soveliaaksi.
 
	Todistelua koskevat säännökset

	Työryhmä on ehdottanut todistajan kuulemista koskevien säännösten jättämistä osaksi edelleen oikeudenkäymiskaareen viittauksenvaraisina. Tätä on perusteltu sillä, että tuomioistuimissa asioivien kannalta olisi tarkoituksenmukaista, että todistajan kuulemista koskevat säännökset olisivat mahdollisimman yhtenevät yleisissä tuomioistuimissa ja hallintotuomioistuimissa. 

	Ilmeisesti kuitenkin tärkeämpi näkökohta on se, että kaikki todistajan kuulemista koskevat säännökset ovat samassa prosessilaissa. Säännösten yhteneväisyys yleisissä tuomioistuimissa ja hallintotuomioistuimissa, sikäli     kuin siihen on prosessien erilaisuus huomioon ottaen aihetta, voitaneen toteuttaa aivan hyvin muutoinkin. Siten olisi ehkä syytä vielä harkita luopumista viittaussäännöksistä kokonaan. 

	Todistajan esteellisyyden osalta on hallintolainkäytössä osoittautunut hyvin ongelmalliseksi se,  voidaanko päätöksentekoon osallistunutta luottamus-henkilöä tai päätöksen tehnyttä, esitellyttä tai valmistellutta virkamiestä kuulla todistajana. Näihin todistelun ongelmatilanteisiin on ehdotetussa säännösluonnoksessa koetettu vastata toteamalla, ettei todistajana voida kuulla henkilöä, joka toimii päätöksen tehneen viranomaisen edustajana samassa oikeudenkäynnissä. Lisäksi on aiheellisesti todettu, että henkilöä  voidaan kuulla henkilökohtaisesti muutoinkin kuin todistajana.

	Todistajan esteellisyys

	Todistajana ei voida kuulla oikeudenkäynnin osapuolena olevaa asianosaista eikä muutakaan henkilöä, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta oikeudenkäynnin kohteena oleva asia välittömästi koskee, eikä heidän laillista edustajaansa.

	Todistajana ei voida kuulla myöskään henkilöä, joka toimii päätöksen tehneen viranomaisen edustajana samassa  oikeudenkäynnissä. 

	Oikeudenkäynnissä voidaan kuulla henkilökohtaisesti myös henkilöä, jota ei 1 ja 2 momentin perusteella voida kuulla todistajana, jos  kuuleminen on tarpeen asian selvittämiseksi.

	Vaikka todistelukysymysten ongelmavyyhti on vaikea ratkaistavaksi, voisi silti olla hyödyllistä hahmottaa joitakin useasti toistuvia ongelmallisia todistelutilanteita ja yrittää tältä pohjalta vahvistaa todistelun peruslähtökohtia ja -linjauksia.

	Vaitiolovelvollisuuden vaikutus todistajan kuulemiseen

	Hyvin ongelmallista on myös todistajan vaitiolovelvollisuuden vaikutus todistajana kuulemisessa. Nykyisessä hallintolainkäyttölaissa on viittaus OK 17:23 §:ään, joka on vanhentuneisuutensa takia vaikeaselkoinen. Työryhmä on ehdottanut viittauksen poistamista ja oman säännöksen ottamista hallintolainkäytön puolelle. Todistajan esteellisyyttä koskevan säännöksen 1 ja 2 momentti on alustavasti muotoiltu seuraavasti:

	Vaitiolovelvollisuuden vaikutus todistajan kuulemiseen

	Tuomioistuin voi kuulla todistajaa tämän muualla säädetyn vaitiolovelvollisuuden estämättä, jos kuuleminen on välttämätöntä asian selvittämiseksi.

	Tuomioistuin ei saa kuulla todistajaa tämän vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvasta  seikasta, jos:

	1) kuuleminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua tai lapsen etua taikka muuta erittäin tärkeää yksityistä etua; ja
	 2) kuulematta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi, eikä kuulematta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

	Hallinto-oikeus pitää tärkeänä sen peruslähtökohdan toteamista (1 mom.), että tuomioistuimella on oikeus kuulla todistajaa vaitiolovelvollisuudesta huolimatta (viime kädessä uhkasakolla tai vankeudella pakottaen).

	Tässä yhteydessä on myös tarpeen kiinnittää huomiota tuomioistuimen oikeuteen saada salassapidettävää tietoa yhtä laajasti muutoinkin kuin todistajien kautta. Siitä otettaneen säännös uuteen lakiin tai tarkistettuun hallintolainkäyttölakiin. Tällä hetkellä asiasta on säädetty julkisuuslain 29 §:ssä, jonka mukaan tuomioistuin voi saada viranomaiselta valituksen käsittelyä varten tiedon salassapitosäännösten estämättä. Pykälän tarkoittama tiedonsaantioikeus ilmeisesti kohdistuu kuitenkin vain sellaiseen viranomaiseen, jonka  päätös on muutoksenhaun kohteena. Säännöksellä pyritään turvaamaan se, että valitusviranomaisella olisi käytettävissään sama aineisto kuin hallintoviranomaisella. Silti viranomainen, jonka hallussa salassapidettävä tieto on, päättää siitä, antaako se tiedon vai ei.

	On välttämätöntä, että tuomioistuin saa sekä suullisen että kirjallisen selvityksen yhtä laajassa mitassa. Sen vuoksi tuomioistuimen oikeus salassapidettävän tiedon saantiin pitäisi ulottaa laajemmalle kuin vain päätöksen tehneeltä viranomaiselta saatuun tietoon julkisuuslain 29 §:n perusteella. Lisäksi on tärkeätä, että nimenomaan tuomioistuimella on päätösvalta sen suhteen, onko salassapidettävä tieto sille annettava. Samalla on syytä pohtia, pitäisikö tuomioistuimen sen harkitessa salassapidettävän kirjallisen aineiston pyytämistä, suorittaa vastaavanlainen intressivertailu kuin nyt ehdotetussa todistajan kuulemista koskevassa pykälässä.

	Pykäläluonnoksen 2 momentin 2 kohdassa on todettu kuulematta jättämisen lisäedellytykseksi 1 kohdassa mainittujen erittäin tärkeiden etujen vastaisuuden lisäksi se, että kuulematta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi. Tuntuisi kuitenkin luonnolliselta, että salassapidon tarkoittamaa etua on aina suojattava silloin kun 1 kohdan edellytykset täyttyvät. Siten kohdan 2 ensimmäinen virke on tarpeeton ja aiheuttaa vain sekavuutta. Esimerkiksi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1  kohdassa on vastaavanlainen asianosaisen tiedonsaantioikeuden kieltävä säännös, jossa ei ole asetettu lisäedellytyksiä. Säännös kuuluu seuraavasti:

	“Asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta:
	1) asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.”

	Pykäläluonnoksen 2 momentin 2 kohdassa mainittu oikeudenmukaisen  oikeudenkäynnin käsite on yleisluontoisuutensa vuoksi ongelmallinen eikä   anna paljon johtoa käytännön ratkaisutilanteissa. Käsite pitää sisällään          hyvin monenlaisia hyvään oikeudenkäyntiin liittyviä julistuksenomaisia       tavoitteita, joita olisi ainakin jossain määrin aiheellista täsmentää lakiehdotuksen perusteluissa.

	Selvityksen rajoittaminen

	Työryhmä on luonnostellut selvityksen rajoittamista koskevan säännöksen seuraavasti:

	“Selvityksen rajoittaminen

	Tuomioistuin voi kohtuuttoman viivästyksen estämiseksi tai muusta erityisestä syystä asettaa asian laatuun nähden kohtuullisen määräajan, jonka jälkeen uutta selvitystä ei enää saa esittää. Jos tuomioistuimelle toimitetaan aineistoa vastoin tällaista päätöstä, tuomioistuin voi palauttaa aineiston  lähettäjälle.”

	Erityinen määräaika olisi poikkeuksellinen. Sitä käytettäisiin vain tilanteessa, jossa tuomioistuimen käsityksen mukaan kaikki asian ratkaisuun tarvittavat selvitykset on jo saatu ja tuomioistuin on tekemässä päätöstä, mutta joku osapuoli toimittaa jatkuvasti uusia asiakirjoja, joista ei ilmene mitään olennaista uutta.

	On kyseenalaista, onko pykäläluonnos ehdotetussa muodossa sopusoinnussa sen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksen kanssa, että toisen  asianosaisen tulisi tietää toisen asianosaisen toimittamasta aineistosta ja myös sen palauttamisesta. Sanamuotonsa mukaan säännös ei aseta mitään edellytyksiä sille, minkälaisen selvityksen esittämistä voitaisiin rajoittaa. Siten olisi periaatteessa mahdollista rajoittaa asiaan vaikuttavan selvityksenkin esittämistä. Näin ei varmaankaan voi olla. Tämän vuoksi pykälästä tulisi ainakin käydä selvästi ilmi se seikka, että kyse on nimenomaan asian ratkaisun kannalta tarpeettomasta selvityksestä.

	Pykäläluonnoksen tarkoittama tilanne lienee hallinto-oikeuksissa melko harvinainen ainakin sikäli, että tuomioistuin jo etukäteen tietäisi turhaa aineistoa olevan tulossa. Säännöksellä tavoiteltu viivästymisen estäminen jää todennäköisesti pitkälle toteutumatta,  jos selvityksen esittämisen rajoittamisesta olisi tehtävä erillinen päätös. Lisäksi voi sattua, että tuomioistuimelle toimitetaan määräajan jälkeen sellaista aineistoa, jolla on asian ratkaisemisen kannalta merkitystä ja joka siten joka tapauksessa olisi otettava huomioon. Tämä merkitsisi eräänlaiseen umpikujaan ajautumista. Ulospäin ei näyttäisi hyvältä, jos tuomioistuin olisi jo etukäteen ottanut kantaa selvityksen riittävyyteen, mutta joutuisi sitten pyörtämään kantansa. 

	Jos pykäläluonnoksen kaltainen säännös halutaan saattaa voimaan, olisi ehkä aiheellista rajata sen käyttöala sellaiseen selvitykseen, joka selvästi ei kuulu käsiteltävään asiaan. Kyse olisi niin ollen turhasta aineistosta, jolla ei ilmiselvästi olisi vaikutusta asian ratkaisuun ja joka voitaisiin sen vuoksi palauttaa liittämättä sitä edes asiakirja-aineistoon. Näin muotoiltuna säännös olisi varmemmin yhdenmukainen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen kanssa.

	Työryhmä ehdottaa säännöstä siitä, että tuomioistuin voisi asettaa viranomaiselle sakon uhan, jos viranomainen ei kehotuksesta huolimatta toimita vaadittuja asiakirjoja tai selvitystä. Uudistus on tervetullut ja tarpeellinen, koska viranomaisilta ei aina ole saatu kehotuksestakaan pyydettyjä asiakirjoja.

	Tiedoksianto

	Miltei kaikki hallinto-oikeuden päätökset ovat sellaisia, että niiden tiedoksiannosta alkaa kulua valitusaika. Jos valtaosa tällaisista päätöksistä lähetettäisiin työryhmän kaavailemalla tavalla tavallisena kirjeenä, muutoksenhakuasteiden tutkittaviksi voi tulla aikaisempaa enemmän valitusajan alkamiseen liittyviä epäselvyyksiä. Tavallisen kirjeen käyttämiseen liittyvä seitsemän päivän sääntö saattaa myös olla liian lyhyt, kun otetaan huomioon, että postinjakelu erityisesti taajamien ulkopuolella tulee tapahtumaan entistä harvemmin.

	Erityisesti toisen asianosaisen oikeuden turvaaminen edellyttää, että päätöksen lainvoimaisuus voidaan varmasti todeta, mikä puoltaa edelleen todisteellisen tiedoksiannon käyttämistä tällaisissa asioissa. Vastaanottotodistusta käyttäen tapahtuvan tiedoksiannon lisääminen todisteellisiin tiedoksiantotapoihin on perusteltua.

	Puhelintiedoksiannossa tiedoksiantohetki lienee puhelun ajankohta. Säännösluonnoksessa ei ole mainintaa siitä, että puhelintiedoksianto edellyttäisi vastaanottajan suostumusta toisin kuin hallituksen esityksessä oikeudenkäymiskaaren muuttamiseksi (HE 123/2009). Puhelintiedoksiannon käyttämisessä on merkillepantavaa se, että hallintolainkäytön puolella tiedoksianto yleensä tapahtuu maallikolle, joka ei välttämättä ymmärrä asiaa puhelimen välityksellä esitettynä. Yleisten tuomioistuinten puolella tiedoksiannon vastaanottajana on yleensä juristi, mikä seikka helpommin mahdollistaa puhelintiedoksiannon käytön.

	Asian siirtäminen

	Hallinto-oikeus kannattaa mahdollisuutta käsitellä useassa hallinto-	oikeudessa samaan aikaan vireillä olevat asiat jossakin toimivaltaisista hallinto-oikeuksista niiden alueellisesta toimivallasta riippumatta. Kysymys siitä, minkä hallinto-oikeuden ratkaistavaksi tällaiset asiat siirrettäisiin, voitaisiin ratkaista samalla tavoin kuin on tehty Ruotsissa kamarioikeuksien ja lääninoikeuksien osalta. Toisin sanoen hallinto-oikeudet yrittäisivät ensin neuvotteluteitse päästä yhteisymmärrykseen ja mikäli tämä ei onnistuisi, toimivaltainen olisi se hallinto-oikeus, johon asia on ensiksi tullut vireille.

	Siirtämisen ehdoksi ei tulisi panna sitä, että oikeudenkäynnin osapuoli on sitä vaatinut, mutta osapuolia olisi kuultava siirtämisestä ja siitä olisi niille ilmoitettava. Suhde erityislakien oikeuspaikkasäännöksiin ei liene esteenä kysymyksessä olevalle sääntelylle.

	Yhdessä käsittelemisestä olisi hyötyä myös varsinkin veroasioissa, joissa eri verolajien osalta toimitetaan ns. integroituja verotarkastuksia, jolloin samat tosiseikat vaikuttavat yhtiön ja sen osakkaan verotusten lisäksi myös arvonlisäverotuksessa. Tämä tosin saattaisi merkitä valitusten siirtämistä useimmiten Helsingin hallinto-oikeuden ratkaistavaksi, joka vielä toistaiseksi ainoana hallinto-oikeutena käsittelee arvonlisäverovalitukset.

	Vaikka asia ei suoranaisesti kuulu prosessilain alaan, tässä yhteydessä on ehkä hyvä kiinnittää huomiota siirtomahdollisuuteen sellaisessa tilanteessa, jossa hallintotuomioistuimen ratkaistavana on sen omaan henkilökuntaan kuuluvaa koskeva valitus. Asiasta voitaisiin säännellä hallinto-oikeuslaissa.

	Turvaamismääräyksen antaminen

	Turvaamismääräyksen antamiseen kuuluva toimivalta on tällä hetkellä käräjäoikeudella, jonne se ei luontevasti kuulu. Asiaa koskevalle säännökselle on tarvetta hallintolainkäytössä, kuten työryhmäkin on todennut (s.108). Lisäksi esimerkiksi koulukyytiä koskevissa asioissa usein on tarvetta turvata kuljetus asian käsittelyn ollessa vielä kesken hallinto-oikeudessa. Turvaamismääräyksen suhdetta päätöksen täytäntöönpanoa koskevaan määräykseen sekä kiirehtimisvaatimukseen ja passiivisuusvalitukseen on vielä mietittävä. Lähtökohtaisesti turvaamismääräyksellä näyttäisi olevan täydentävänä menettelynä oma käyttöalansa.

	Hallintoriita

	Työryhmän käsityksen mukaan hallintoriitasäännösten käyttöalaa ei ole syytä laajentaa nykyisestä. Hallinto-oikeudella ei ole tähän huomauttamista, mutta asian hallintoriitana tutkimisen edellytyksiä suhteessa valitukseen ja perustevalitukseen, samoin kuin vahingonkorvaukseenkin tulisi täsmentää ainakin lakiehdotuksen perusteluissa. Myös hallintoriitahakemuksen ja siihen annetun ratkaisun sisältöä koskevia vaatimuksia voitaisiin täsmentää. 

	Ylituomari			Pirkko Wesslin-Nenonen

	Hallinto-oikeustuomari		Antti Pekkala