15.1.2009
Dnro 6334/00/002/08

Oikeusministeriö 

Asia: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 10.11.2008, OM004:00/2008  

Lausuntopyyntö

Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa hallituksen esityksen muotoon laaditusta työryhmämietinnöstä ”Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä”. Hallintolakiin, hallintolainkäyttölakiin ja hallinto-oikeuslakiin ehdotettujen säännösmuutosten tarkoituksena on mietinnön mukaan tehostaa perustuslain 21 §:ssä säädetyn asian käsittelyn viivytyksettömyyttä koskevan perusoikeuden toteutumista ja täyttää tehokkaalle oikeussuojakeinolle Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä ja EU-oikeudessa asetetut vaatimukset.

Viranomaisille ehdotetaan säädettäväksi velvollisuus asettaa kohtuullinen käsittelyaika sellaisille asianosaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta koskeville asioille, jotka viranomainen asianosaisen vireillepanon perusteella ratkaisee hallintopäätöksellä. Käsittelyajat asetettaisiin asiaryhmittäin ja ne olisi julkaistava yleisessä tietoverkossa (hallintolain 23 a §). Asioiden käsittelyn viivytyksettömyyttä/aiheetonta viivästymistä arvioitaisiin hallintolain 23 b §:ään otettavilla arviointiperusteilla, joita olisivat viranomaisen asettaman kohtuullisen käsittelyajan ohella asian poikkeuksellinen laajuus tai vaativuus, asianosaisen oma menettely, asian erityinen merkitys asianosaiselle, viranomaisen toimintaedellytysten olennainen ja ennakoimaton muuttuminen sekä muut näihin verrattavat syyt. Kyseiset arviointiperusteet voitaisiin (viranomaisen asettamaa käsittelyaikaa lukuun ottamatta) ottaa soveltuvin osin huomioon myös arvioitaessa asian käsittelyn mahdollista aiheetonta viivästymistä tilanteissa, joissa käsittelyajasta on säädetty erikseen (hallintolain 23 c §). 

Asian vireille pannut asianosainen voisi ehdotettujen hallintolain 23 d ja 23 e §:n säännösten mukaan vaatia kirjallisesti viranomaista kiirehtimään asian käsittelyä. Tällaiseen kiirehtimisvaatimukseen olisi vastattava viikon kuluessa suullisesti tai kirjallisesti ja tiedusteltava samalla, haluaako asianosainen vaatimukseensa kirjallisen vastauksen, johon on liitetty ohje viivästysvalituksen tekemisestä ja jossa esitetään perusteet asian käsittelyn kestolle ja arvio päätöksen antamisajankohdasta. Asianosaisen näin halutessa vastaus olisi laadittava kahden viikon kuluessa asianosaisen esittämästä pyynnöstä. Jos asianosainen olisi tyytymätön vastaukseen tai jos vastausta ei olisi annettu määräajassa, asianosainen voisi tehdä kuuden kuukauden kuluessa viivästysvalituksen sille hallintotuomioistuimelle tai muulle lainkäyttöviranomaiselle, jolta asiassa tehtyyn hallintopäätökseen haetaan valittamalla muutosta (hallintolainkäyttölain 73 a – c §). Siinä tapauksessa, että valitusviranomainen katsoisi asian käsittelyn viivästyneen, se voisi asettaa viranomaiselle määräajan, jonka kuluessa asia on ratkaistava. Valitusviranomainen voisi myös asettaa viranomaiselle uhkasakon määräajan noudattamisen tehosteeksi taikka – jos asianosaisen oikeusturva sitä erityisestä syystä vaatisi tai jos asia havaittaisiin selväksi – ottaa asian ratkaistavakseen. Ratkaistavaksi otettu asia käsiteltäisiin valitusviranomaisessa hallintoriita-asiana (hallintolainkäyttölain 73 e §).            

Oikeusministeriö on pyytänyt, paitsi kannanottoa työryhmän ehdotuksiin, myös tietoja lausunnonantajan hallinnonalalla mahdollisesti olevasta, asian käsittelyaikaan tai asian käsittelyn viivästymiseen liittyvästä erityislainsäädännöstä. Jos hallinnonalalla on erityislainsäädäntöä erityisistä menettelyistä asian käsittelyn viivästymistilanteissa, lausunnossa on pyydetty arvioimaan työryhmämietinnössä ehdotetun sääntelyn soveltumista ja sen mahdollisesti aiheuttamia lainsäädännön muutostarpeita. 

Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskuksesta ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta on muodostettu 1.1.2009 lukien uusi virasto, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto, joka hoitaa kyseisille aikaisemmille virastoille säädettyjä tehtäviä sekä 1.1.2010 lukien myös eräitä sosiaalihuollon ohjaukseen ja valvontaan liittyviä tehtäviä (laki Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastosta, 669/2008). Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto esittää lausuntonaan kunnioittaen seuraavaa. 

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston käsittelemiä asioita koskevista määräajoista

Koska ehdotetut säännökset koskisivat vain sellaisia asianosaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevia asioita, jotka viranomainen asianosaisen vireillepanon perusteella ratkaisee hallintopäätöksellä, ne koskisivat Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston osalta ennen kaikkea sen käsittelemiä lupaluonteisia asioita. Tällaisia ovat aikaisemman Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimivaltaan kuuluneiden tehtävien osalta esimerkiksi terveydenhuollon ammattihenkilöiden ammatinharjoittamisoikeuden tai -luvan myöntämistä, koulutuksen hyväksymistä ja ammattipätevyyden tunnustamista koskevat asiat (laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä, 559/1994, 4 – 13 §), raskauden keskeyttämiseen liittyvät lupa-asiat (laki raskauden keskeyttämisestä, 239/1970, 5, 5 a, 6 ja 8 §), steriloimislupa-asiat (steriloimislaki, 283/1970, 4 §), ihmisen elimien ja kudosten lääketieteelliseen käyttöön liittyvät lupa-asiat (laki ihmisen elimien, kudoksien ja solujen lääketieteellisestä käytöstä, 101/2001, 4, 5, 7, 11, 19, 20 ja 22 §), alkiotutkimukseen liittyvät lupa-asiat (laki lääketieteellisestä tutkimuksesta, 488/1999, 11 §) ja hedelmöityshoitoihin liittyvät lupa-asiat (laki hedelmöityshoidoista, 1237/2006, 24 §). Kyseisenkaltaisia asioita ovat vastaavasti aikaisemman Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskuksen toimivaltaan kuuluneiden asioiden osalta esimerkiksi alkoholijuomien, alkoholivalmisteiden ja väkiviinan valmistamiseen, maahantuontiin, tukkumyyntiin ja käyttöön liittyvät lupa-asiat (alkoholilaki, 1143/1994, 5, 7, 8 ja 27 § sekä asetus alkoholivalmisteista ja denaturoimisesta, 1345/1994, 7 ja 10 §), tupakkatuotteiden testauslaboratorioiden hyväksymistä koskevat asiat (laki toimenpiteistä tupakoinnin vähentämiseksi, 693/1976, 6 a §) sekä biosidivalmisteiden hyväksymistä ja rekisteröintiä koskevat asiat (kemikaalilaki 744/1989, 25 ja 30 c § ja valtioneuvoston asetus biosidivalmisteista, 466/2000).    

Kuten työryhmämietinnössäkin on mainittu (s. 4), terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 14 b §:ään sisältyy säännöksiä ammattipätevyyden tunnustamisasioiden käsittelyä koskevista määräajoista. Kyseisten säännösten mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston on ilmoitettava lain 6 – 8 §:ssä, 10 §:n 1 momentissa, 11 §:n 5 momentissa ja 12 §:ssä tarkoitetulle hakijalle tämän toimittamien asiakirjojen vastaanottamisesta sekä mahdollisesti puuttuvista asiakirjoista kuukauden kuluessa asiakirjojen vastaanottamisesta. Edellä tarkoitettuun hakemukseen on annettava päätös viimeistään kolmen kuukauden kuluttua kaikkien vaadittavien asiakirjojen vastaanotta-misesta. Silloin, kun hakemuksen käsittelyyn sovelletaan yhteisön tunnustamissäännösten mukaista yleistä tunnustamisjärjestelmää, päätös hakemukseen on kuitenkin annettava viimeistään neljän kuukauden kuluttua kaikkien vaadittavien asiakirjojen vastaanottamisesta. 

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 39 §:n 2 momentissa säädetään erityisistä oikeussuojakeinoista ammattipätevyyden tunnustamisasian käsittelyn viivästymistilanteen varalta. Kyseisten säännösten mukaan hakija voi, jos Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto ei ole antanut päätöstä 14 b §:ssä säädetyssä määräajassa, tehdä valituksen. Valituksen katsotaan säännösten mukaan kohdistuvan tällöin hakemuksen hylkäävään päätökseen. Säännöksissä tarkoitetun valituksen voi tehdä, kunnes hakemukseen on annettu päätös. Lupa- ja valvontaviraston on ilmoitettava valitusviranomaiselle päätöksen antamisesta. Valituksen tekemisestä ja sen käsittelystä on muutoin soveltuvin osin voimassa, mitä pykälän 1 momentissa säädetään. 

Edellä selostetut terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 14 b §:n ja 39 §:n 2 momentin säännökset perustuvat nk. ammattipätevyysdirektiiviin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ammattipätevyyden tunnustamisesta, 2005/36/EY) ja ne ovat tulleet voimaan 1.1.2008. Kyseiseen lakiin on kuitenkin sisältynyt asiallisesti samansisältöisiä, ammattipätevyysdirektiiviä edeltäneisiin EY-direktiiveihin perustuneita säännöksiä jo lain voimaantulosta (1.7.1994) lähtien. Säännöksiin perustuvia valituksia ei ole toistaiseksi tehty. Ammattihenkilölain säännökset poikkeavat työryhmämietinnössä ehdotetuista viivästysvalitusta koskevista säännöksistä siinä suhteessa, että valitus on mahdollinen lain 14 b §:ssä säädetyn määräajan kuluttua ja tilanne katsotaan tällöin vastaavaksi, kuin jos hakemus olisi hylätty, jolloin myös asian käsittely hallintotuomioistuimessa on valitusasian mukainen. 

Edellä tarkoitettujen määräaikojen noudattamisessa on esiintynyt käytännössä ongelmia tilanteissa, joissa Terveydenhuollon oikeusturvakeskus on joutunut pyytämään lausuntoa hakijan ulkomailla suorittaman koulutuksen ja suomalaisen koulutuksen vastaavuudesta suomalaiselta koulutusyhteisöltä (yliopistolta, ammattikorkeakoululta tai sosiaali- ja terveysalan oppilaitokselta). 

Ammattipätevyysdirektiivissä ei edellytetä, että päätöksen antamisen viivästymistilannetta on pidettävä nimenomaan hakemuksen hylkäämistilannetta vastaavana, vaan direktiivin 51 artiklan 3 kohdassa todetaan ainoastaan, että päätökseen tai siihen, että päätöstä ei ole annettu määräajassa, on voitava hakea muutosta kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto ei näin ollen näe estettä sille, että ammattihenkilölain 39 §:n 2 momentin säännöksiä muutetaan esimerkiksi siten, että niissä viitataan päätöksen antamisen viivästymistilanteen varalta ehdotettuihin kiirehtimisvaatimusta ja viivästysvalitusta koskeviin hallintolain ja hallintolainkäyttölain säännöksiin.     
  
Raskauden keskeyttämisestä annetun lain 10 §:n 2 momentissa ja steriloimislain 5 §:ssä edellytetään, että raskauden keskeyttämistä ja steriloimista koskevat lupa-asiat käsitellään kiireellisinä. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston mainituissa asioissa antamiin päätöksiin ei voi voimassa olevien säännösten perusteella hakea muutosta valittamalla. Myös lupa- ja valvontaviraston käsittelemät mielentilatutkimusta koskevat asiat on mielenterveyslain (1116/1990) 26 §:n säännöksen perusteella käsiteltävä kiireellisinä. Viimeksi mainituissa asioissa ei kuitenkaan ole kyse asianosaisen aloitteesta vireille tulevista eikä hallintopäätöksellä ratkaistavista asioista (vaan tuomioistuimen määräämän mielentilatutkimuksen suorittamisen koordinoinnista ja sen perusteella tuomioistuimelle annettavasta lausunnosta).

Asioiden käsittelyaikoja koskevia säännöksiä sisältyy myös kemikaalilain nojalla annettuihin biosidivalmisteiden hyväksymistä ja rekisteröintiä koskeviin säännöksiin. Näillä säännöksillä on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1998/8/EY (biosididirektiivi). Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto jakaa biosidien toimivaltaisen viranomaisen tehtävät Suomen ympäristökeskuksen kanssa ja vastaa kyseisten valmisteiden osalta tehoaineen, jäämien ja valmisteen ihmisen ja eläinten terveyteen kohdistuvien vaikutusten arvioinnista sekä tehoaineen ja valmisteen fysikaalisten ja kemiallisten ominaisuuksien arvioinnista. Biosidivalmisteen hyväksymistä koskevasta hakemuksesta on biosidivalmisteista annetun valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 3 momentin mukaan annettava päätös viivyttelemättä. Kemikaalilain 30 b §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun vähäriskisen biosidivalmisteen rekisteröintiä koskevasta hakemuksesta on annettava päätös 60 vuorokauden kuluessa siitä, kun toimivaltainen viranomainen on saanut hyväksymisen tai rekisteröinnin edellytyksenä olevat tiedot.

Biosidivalmisteiden hyväksymisen tai rekisteröinnin hakemisesta, markkinoilta poistamisesta ja erityisehdoista on annettu tarkempia säännöksiä ympäristöministeriön asetuksella (20/2008). Säännökset perustuvat biosididirektiiviin sekä EU:n biosidiviranomaisten sopimiin periaatteisiin biosidivalmisteita koskevien hyväksymishakemusten käsittelystä yhteisön alueella. Toimivaltainen viranomainen tarkastaa asetuksen 3 §:n mukaan kolmen kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä, että hakemus sisältää säädetyt tiedot ja että valmisteen sisältämä tehoaine sisältyy asetuksen liitteeseen 1 tai 2 ja täyttää liitteissä mainitut vähimmäispuhtausvaatimukset. Viranomainen tekee asiassa päätöksen 12 kuukauden kuluessa tarkastuksen päättymisestä, kuitenkin viimeistään asetuksen liitteen 1 tai 2 sarakkeessa F mainittuna päivänä. Toisessa jäsenvaltiossa hyväksytyn valmisteen vastavuoroista hyväksyntää koskevassa asiassa päätös annetaan kuitenkin biosidivalmisteista annetun valtioneuvoston asetuksen 12 §:ssä säädetyssä määräajassa siten, että valmiste on hyväksyttävä 120 vuorokauden kuluessa tai vastaavasti rekisteröitävä 60 vuorokauden kuluessa.

Jos kysymys on biosidivalmisteista annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:ssä tarkoitettuun kehysvalmisteen määrittelyyn perustuvasta biosidivalmisteen hyväksymisestä, päätös valmisteen hyväksymisestä tai rekisteröinnistä on tehtävä mainitun pykälän 3 momentin mukaan 60 vuorokauden kuluessa siitä, kun toimivaltainen viranomainen on saanut valmisteen hyväksymisen tai rekisteröinnin edellytyksenä olevat tiedot.

Silloin kun toiminnanharjoittaja hakee edellä mainitun valtioneuvoston asetuksen 7 §:ssä tarkoitettua tehoaineen sisällyttämistä biosididirektiivin liitteeseen I, I A tai I B, toimivaltaisen viranomaisen on tarkastettava hakijan toimittamat asiakirjat ja arvioitava asiakirjat vuoden kuluessa siitä, kun niiden on todettu täyttävän vaatimukset. Viranomainen antaa tämän jälkeen hakijalle luvan lähettää yhteenvedon asiakirjoista muille EU-jäsenvaltioille ja komissiolle. Vastaavasti markkinoilla olevien biosiditehoaineiden riskinarvioinnin määräajoista säädetään komission asetuksella EY/1451/2007. Päätös tehoaineen hyväksymisestä annetaan komission direktiivillä.

Kemikaalivalvonta ja sitä koskeva lainsäädäntö on kehittynyt merkittävästi viime vuosina ja sen myötä myös Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle osoitetut valvontatehtävät ovat lisääntyneet olennaisesti. Kemikaalivalvontaviranomaiset ja uutta lainsäädäntöä valmistelleet työryhmät ovat kiinnittäneet huomiota kemikaalivalvonnan jatkuvaan vajaaseen resursointiin. Tarvittavia henkilöresursseja ei ole tehtävien lisääntyessä saatu, minkä vuoksi vireillä olevia asioita ei ole aina pystytty käsittelemään riittävän nopeasti. 

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto toteaa lisäksi, että edellä mainitut aikaisemmat virastot ovat jo useiden vuosien ajan sopineet sosiaali- ja terveysministeriön kanssa vuosittain tekemissään tulossopimuksissa muun muassa keskeisimpiä hakemusasioita koskevista tavoitekäsittelyajoista. Esimerkiksi raskauden keskeyttämistä koskevien hakemusten tavoitekäsittelyajaksi vuonna 2008 on sovittu viisi päivää. Vastaavasti ammattioikeusasioissa tavoitekäsittelyajaksi on sovittu Suomessa suoritetun säännellyn koulutuksen osalta viisi päivää, Suomessa suoritetun sääntelemättömän koulutuksen osalta 90 päivää, EU/ETA-valtiossa suoritetun koulutuksen osalta 90 – 120 päivää ja ETA-alueen ulkopuolella suoritetun koulutuksen osalta 90 päivää. Tulossopimuksessa tarkoitettu käsittelyaika lasketaan täydellisten hakemusasiakirjojen toimittamisesta. Määräaikojen noudattamisessa on esiintynyt käytännössä ongelmia lähinnä sääntelemättömään koulutukseen kuuluvan psykoterapiakoulutuksen hyväksymistä koskevien hakemusten kohdalla. Tämä johtuu toisaalta siitä, että kyseisissä asioissa joudutaan hankkimaan koulutuksen sisältöä koskevaa selvitystä asianomaiselta koulutusyhteisöltä että siitä, että koulutuksen arviointi edellyttää usein useampia, viraston näitä asioita käsittelemään perustaman asiantuntijaryhmän kokouksia.        

Lupa- ja valvontaviraston kannanotot

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto pitää työryhmämietinnössä ehdotettua sääntelyä siinä esitetyistä syistä perusteltuna. Kiirehtimisvaatimuksiin vastaaminen ja viivästysvalituksiin liittyvä lausuntojen antaminen merkitsevät kuitenkin lisätyötä hallintoviranomaisille. Lupa- ja valvontavirasto katsoo tämän vuoksi, että samalla tulee varmistaa, että viranomaisilla on riittävät henkilöresurssit tehtävien hoitamiseksi.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto ehdottaa, että hallintolain 23 e §:ään otettaviksi ehdotettuja kiirehtimisvaatimukseen vastaamista koskevia säännöksiä täydennettäisiin vastaamisajan laskemisen osalta. Pykälän 1 momentin mukaan viranomaisen olisi vastattava asian vireille panneen asianosaisen kiirehtimisvaatimukseen viikon kuluessa. Säännöksistä tai niiden perusteluista ei ilmene, mistä kyseinen aika laskettaisiin. Lupa- ja valvontaviraston näkemyksen mukaan tämän tulisi ilmetä selkeästi säännöksestä. Kun otetaan huomioon ehdotetun ajan lyhyys, lupa- ja valvontavirasto katsoo, että aika tulisi laskea siitä, kun viranomainen on vastaanottanut kiirehtimisvaatimuksen. Momentin ensimmäinen virke voisi siten kuulua: ”Viranomaisen on vastattava kiirehtimisvaatimukseen viikon kuluessa sen vastaanottamisesta 23 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla”. 

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto ei pidä yksiselitteisen selkeänä myöskään hallintolain kyseisen pykälän 2 momentin ensimmäistä virkettä, jonka mukaan viranomaisen olisi, siinä tapauksessa, että asianosainen ilmoittaa haluavansa asiassa kirjallisen, viivästysvalitusohjein varustetun vastauksen, laadittava tämä vastaus kahden viikon kuluessa asianosaisen esittämästä pyynnöstä. Lupa- ja valvontaviraston näkemyksen mukaan olisi selkeintä, että vastauksen antamisaika alkaisi tässäkin siitä, kun viranomainen on vastaanottanut asianosaisen esittämän pyynnön.     

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto katsoo lisäksi, että säännöksissä olisi tarpeen huomioida myös se tilanne, että asian käsittelyn viivästyminen johtuu muun ulkopuolisen tahon kuin toisen viranomaisen menettelystä. Ehdotetun hallintolainkäyttölain 73 e §:n 2 momentin mukaan valitusviranomainen voisi, jos asian käsittelyn viivästyminen johtuu muun viranomaisen kuin asiassa päätöksen tekevän viranomaisen menettelystä, asettaa pykälän 1 momentissa tarkoitetun määräajan ja uhkasakon tälle viranomaiselle. Kaikki sellaiset tahot, joilta asian käsittelyssä joudutaan pyytämään lausuntoa tai muuta selvitystä, eivät kuitenkaan ole viranomaisia; esimerkiksi osa terveydenhuollon koulutusyhteisöistä on oikeudelliselta muodoltaan yhdistyspohjaisia tai muita yksityisoikeudellisia yhteisöjä. Lupa- ja valvontavirasto ehdottaa sen vuoksi, että kyseistä säännöstä täydennettäisiin esimerkiksi siten, että se koskisi viranomaisten ohella myös muita yhteisöjä (”…johtuu muun viranomaisen tai yhteisön kuin…, valitusviranomainen voi asettaa määräajan tai uhkasakon tälle viranomaiselle tai yhteisölle”).     

Ylijohtaja							Jukka Männistö

Esittelijäneuvos						Arja Myllynpää