Oikeusministeriölle

Viite:	Oikeusministeriön lausuntopyyntö OM 12/41/2007

Asia:	Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä (Oikeusministeriön työryhmämietintö 2008:5)

Oikeusministeriö asetti 26.9.2007 hallintolainkäyttötoimikunnan sekä sen alaisen työryhmän, jonka tehtävänä on ollut tarkastella oikeussuojakeinoja tilanteissa, joissa hallintoviranomainen on laiminlyönyt hallintopäätöksen tekemisen tai hallintopäätöksen tekeminen on viivästynyt. 

Oikeusministeriö pyytää kannanottoa työryhmän esittämiin ehdotuksiin. Yleisten kannanottojen lisäksi toivotaan vastattavaksi myös saatekirjelmässä mainittuihin erityiskysymyksiin. Oikeusministeriön saatekirjelmän mukaan asian jatkovalmistelussa tulee laajemmin selvitettäväksi, minkälaisia asian käsittelyn viivästymistä koskevia säännöksiä on jo otettu erityislainsäädäntöön ja miten nyt ehdotetut oikeussuojakeinot olisivat sovitettavissa mahdollisesti jo olemassa oleviin oikeusturvamenettelyihin.

Lausuntoa pyydetään Kansaneläkelaitoksen pääkonttorilta ja Pohjois-Suomen aluekeskukselta. Kansaneläkelaitos (jäljempänä Kela) esittää pyydettynä lausuntona seuraavaa ja toteaa, että asiassa on hankittu sekä Kelan eläke- ja toimeentuloturvaosaston että terveys- ja toimeentuloturvaosaston (nykyisen terveysosaston) samoin kuin kaikkien aluekeskusten lausunnot. Pohjois-Suomen aluekeskuksen kanssa on sovittu, että he antavat oman lausuntonsa.

1.	Yleiset kannanotot

1.1.	Uudistuksen tavoitteet ja soveltamisala

Työryhmän mietinnössä "Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä" (Oikeusministeriön työryhmämietintö 2008:5) ehdotetaan säädettäväksi viranomaisille velvollisuus asettaa tietyille toimialaansa kuuluville asiaryhmille kohtuulliset käsittelyajat. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi uusista oikeussuojakeinoista, joita olisivat kiirehtimisvaatimus ja viivästysvalitus. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi hallintolakia, hallintolainkäyttölakia ja hallinto-oikeuslakia. Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan vuoden 2010 alusta. 

Uudistuksen tavoitteena on parantaa oikeusturvaa hallinnossa. Mietinnössä todetaan, että viivytyksettömyys on osa hyvää hallintoa ja viitataan perustuslain ja hallintolain säännöksiin. Mietinnön mukaan esityksen tavoitteena on tehostaa asian käsittelyn viivytyksettömyyttä koskevan perusoikeuden toteutumista ja täyttää tehokkaalle oikeussuojakeinolle Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä ja EU-oikeudessa asetetut vaatimukset.

Kela toteaa, että uudistuksen tavoitteita voidaan pitää kannatettavina. Tehokkaan oikeussuojan luominen tilanteissa, joissa päätöksen viivästyminen aiheuttaa merkittävää haittaa asianosaiselle ja Suomen lainsäädännön saattaminen vastaamaan Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden vaatimuksia on tärkeää. 

Niistä keinoista, joilla näihin tavoitteisiin pyritään ja uudistuksen tarkemmasta sisällöstä Kela esittää jäljempänä mainitut yksityiskohtaiset kannanotot oman toimialansa osalta. Uudistuksessa ehdotettu sääntely soveltuu lähtökohtaisesti Kelaan. Asiaa arvioitaessa tulee Kelan kohdalla huomioida sen mittasuhteet. Kelassa tehdään vuosittain noin 14,2 miljoonaa etuuspäätöstä. Vuosittain on 60 miljoonaa maksusuoritetta.

1.2		Kohtuullisen käsittelyajan asettaminen, seuranta ja tiedottaminen

Hallintolakiin ehdotetaan otettavaksi säännös kohtuullisen käsittelyajan asettamisesta. Säännöksen mukaan viranomainen tulee asettaa kohtuullinen käsittelyaika sellaisille asianosaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta koskeville asioille, jotka viranomainen asianosaisen vireillepanon perusteella ratkaisee hallintopäätöksellä. Käsittelyaika tulisi asettaa asiaryhmittäin. Tieto viranomaisen asettamasta kohtuullisesta käsittelyajasta tulisi julkaista yleisessä tietoverkossa. Lisäksi viranomainen voisi tiedottaa asettamistaan käsittelyajoista muulla sopivaksi katsomallaan tavalla. Viranomaisen on seurattava asettamansa käsittelyajan toteutumista.

Säännöksessä tarkoitetut asiat on määritelty kolmen edellytyksen avulla:

1)	asia koskee asianosaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta
2)	asia tulee vireille asianosaisen aloitteesta ja
3)	se ratkaistaan hallintopäätöksellä.

Kelan toimeenpanemassa etuuslainsäädännössä on kyse nimenomaan yllä mainitut kriteerit täyttävistä asioista. Kuten mietinnössäkin todetaan, tyypillisiä tällaisia asioita ovat erilaiset sosiaalietuusasiat.

Mietinnössä todetaan, ettei viranomaisten käsittelyajoista ole saatavissa ajankohtaista, kattavaa ja systemaattisesti tilastoitua tietoa. Mietinnössä todetaan niin ikään, että nykyisin asian käsittelyyn kuuluvaa aikaa seurataan vakiintuneesti vain osassa viranomaisia. Kela kuuluu tähän ryhmään, jossa ehdotettu säännös kohtuullisen käsittelyajan asettamisesta, seurannasta ja tiedottamisesta toteutuu käytännössä jo tällä hetkellä. Kelassa se on osa jokapäiväistä toimintaa. Kelassa pyritään muutoinkin jo nyt mahdollisimman hyvin toteuttamaan perustuslain ja hallintolain säännökset viivytyksettömästä asian käsittelystä sekä turvaamaan tähän liittyvä asiakkaan oikeusturva ja yhdenvertainen kohtelu. 

Kelassa on asetettu sisäisesti useille etuuksille läpimenoaikatavoitteita. Käsittelyaikoja seurataan tilastollisesti läpimenoaikoina eli hakemuksen vireille tulosta. Läpimenoajat sisältyvät Kelassa käytössä oleviin tulossopimuksiin ja tuloskortteihin organisaation eri tasoilla. Kelan tuloskortti on hyväksymisensä jälkeen julkinen asiakirja. Eräiden etuuksien kuten opintotuen osalta asiakas voi seurata yleistä käsittelyaikatilannetta sähköisesti Kelan yleisillä verkkosivuilla (www.kela.fi – opiskelijalle – opintotukihakemusten käsittelytilanne). 

Kelalla on käytössä myös sähköiset asiointipalvelut, joissa asiakas voi seurata oman etuushakemuksensa etenemistä. Kelan asiointipalveluissa lokakuussa 2008 pystyi tunnistettu henkilöasiakas kyselemään 16 eri etuuden tietoja. Kelassa on laadittu vuosille 2009 – 2011 sähköisten asiointipalvelujen toteuttamisen suunnitelma. Tavoitteena on, että vuonna 2011 Kelalla on tarjota asiakkaille sähköisiä asiointipalveluja jokaisesta Kelan etuudesta.

Asiakkaiden yhdenvertaisuuden vaatimusta palvelevat Kelassa myös työnsiirrot, joiden avulla pystytään vastaamaan valtakunnallisesti vaatimukseen asiakkaiden yhdenvertaisesta kohtelusta käsittelyaikojen suhteen.  

Kuten edellä esitetystä ilmenee, käsittelyaikojen asettaminen, seuranta ja niistä tiedottaminen on osa Kelan jokapäiväistä toimintaa. Ehdotuksen mukaan viranomainen saisi edelleen itse määritellä asioiden kohtuullisen käsittelyajan. Viranomaisen harkintaan jäisi edelleen se, alkaako aika kulua asian vireillepanosta vai siitä, kun hakija on esittänyt häneltä vaaditut asiakirjat. Tämä kaikki edellyttäen, ettei erityislainsäädäntöä asiassa ole. Katso tältä osin Kelan kommentit jäljempänä kohdassa 2. Erityiskysymykset.

1.3	Viivytyksettömyyden arviointiperusteet ja kiirehtimisvaatimus
	
Hallintolakiin ehdotetaan tältä osin otettavaksi seuraavat uudet säännökset.

­	Viivytyksettömyyden arviointiperusteet. 

1)	Lain 23 b §:n mukaan arvioitaessa, onko 23 a §:n 1 momentissa tarkoitetun yksittäisen asian käsittely aiheettomasti viivästynyt, otetaan huomion viranomaisen asettama kohtuullinen käsittelyaika. asian poikkeuksellinen laajuus tai vaativuus, asianosaisen oma menettely, asian erityinen merkitys asianosaiselle, viranomaisen toimintaedellytysten olennainen ja ennakoimaton muuttuminen sekä muu näihin verrata syy.

2)	Lain 23 c §:ssä todettaisiin lain 23 a §:n toissijainen luonne eli jos käsittelyajoista on säädetty erikseen, säännös ei tulisi sovellettavaksi. Kuitenkin lain 23 b §:n 2 – 6 kohdissa mainittuja arviointiperusteita voitaisiin ottaa soveltuvin osin huomioon arvioitaessa, onko asian käsittely viivästynyt aiheettomasti silloin, kun käsittelyajasta on säädetty erikseen.

­	Kiirehtimisvaatimuksen tekeminen. Lain 23 d §:n mukaan asian vireille pannut asianosainen voisi kirjallisesti vaatia viranomaista kiirehtimään asian käsittelyä. Kiirehtimisvaatimukseen voisi tietyin edellytyksin tehdä myös asiassa, jonka käsittelyajasta on säädetty erikseen.

­	Kiirehtimisvaatimukseen vastaaminen. Tämä tapahtuisi kaksivaiheisesti. 

1)	Lain 23 e §:n mukaan viranomaisen on vastattava kiirehtimisvaatimukseen viikon kuluessa lain 23 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Viranomaisen on esitettävä tällöin asianosaiselle tämän pyynnöstä arvio päätöksen antamisajankohdasta sekä vastattava käsittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin. Arvio ja vastaus voidaan antaa suullisesti tai kirjallisesti, esimerkiksi sähköpostilla. Viranomaisen olisi tiedusteltava asianosaiselta, haluaako hän vaatimukseensa kirjallisen vastauksen, johon on liitetty ohje viivästysvalituksen tekemisestä.

2)	Jos asianosainen ilmoittaa haluavansa kirjallisen vastauksen, viranomaisen on laadittava vastaus kahden viikon kuluessa. Vastauksesta on käytävä ilmi perusteet asian käsittelyn kestolle ja siinä on esitettävä arvio päätöksen antamisajankohdasta. Vastaukseen on liitettävä ohje viivästysvalituksen tekemisestä.

Asiakkaiden tekemät kiirehtimispyynnöt ja asiansa käsittelyaikatiedustelut pyritään Kelassa jo nykyisin käsittelemään hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti ja viivytyksettä. Nyt ehdotettu menettely lainsäädäntöön kirjattuine kirjallisine määräaikavastausvelvoitteineen lisää hallinnollista työtä ja monimutkaistaa järjestelmää entisestään. Tämä on tuotu esille Kelan sisäisellä lausuntokierroksella. Tältä osin on otettava huomioon nimenomaan Kelan etuustoiminnan laajuus ja luonne.

Esityksen mukaan kiirehtimisvaatimuksen tekemiselle ei ole aikarajoituksia. Uudistusehdotuksen mukaan kiirehtimisvaatimuksen voi esittää vaikka samassa yhteydessä asian vireille panon kanssa ja kiirehtimisvalituksenkin jo ennen julkaistun käsittelyajan umpeutumista. Ehdotuksen mukaan tätä on pidetty perusteltuna, koska viranomaiselle saattaa yksittäistapauksessa olla velvollisuus käsitellä asia tavanomaista nopeammin esimerkiksi sillä perusteella, että sillä on erityisen suuri merkitys asianosaiselle. 

Kun kyse on Kelan maksamista toimeentuloa turvaavista etuuksista, asialla on lähtökohtaisesti aina erityisen suuri merkitys asianosaiselle. Kiirehtimispyyntöjä saadaan jo nykyisin runsaasti, mutta useimmiten suullisesti. Ottaen huomioon Kelan toimeenpanemien etuuksien suuren lukumäärän kiirehtimisvaatimusten ja niihin vaadittavien kirjallisten vastausten aiheuttama työmäärän lisäys saattaa olla merkittävä. 

Kuten työryhmän mietinnössäkin todetaan, aktiivisemmin kiirehtimisvaatimuksia esitettäisiin luultavasti niillä hallinnon aloilla, joissa asian käsittelyn viivytyksettömyys on asianosaiselle erityisen merkityksellistä. Näitä asiaryhmiä ovat esimerkiksi perustoimeentulon turva ja erilaiset muut etuusasiat. Uudistuksen aiheuttama työmäärän lisäys Kelan osalta saattaa siis olla todella merkittävä. Lisäksi on otettava huomioon Kelan toimeenpaneman etuuslainsäädännön luonne: kyse on lähtökohtaisesti salassa pidettävistä tiedoista, joita koskevien asioiden hoitamisessa tulee ottaa huomioon myös tietosuojanäkökulmat esimerkiksi suojaamattoman sähköpostiyhteyden osalta. Tietoturvallinen asiointi edellyttää suojattuja yhteyksiä.

Uudistuksessa on säännös kiirehtimisvalituksen raukeamisesta valitusprosessin kuluessa. Mitään vastaavaa säännöstä viivästysvaatimuksen käsittelystä ei ole siinä tapauksessa, että viranomainen tekee pääasiassa ratkaisun ennen vastausajan kulumista loppuun. Useissa Kelan toimeenpanemissa etuusasioissa asian käsittely on melko nopeaa eli näitä tilanteita tullee usein. Laissa olisi hyvä selkeästi todeta, että kiirehtimisvaatimus raukeaa samaan tapaan kuin viivästysvalitus. Erityissäännöksen puuttuessa joudutaan soveltamaan yleislainsäädäntöä ja tulkitsemaan esimerkiksi hallintolain 25 §:ää asioiden yhdessä käsittelemisestä. 

1.4	Viivästysvalitus sekä määräajan ja uhkasakon asettaminen

1.4.1	Työryhmän ehdotukset

Työryhmän tarkemman selvityksen kohteena on ollut neljä vaihtoehtoista sääntelymallia: viivästyshallintoriita, viivästysvalitus, viivästyskantelu ja laillisuusvalvonnan kehittäminen.  Neljättä vaihtoehtoa eli rahallista hyvitystä ei ole yksityiskohtaisesti käsitelty. Perusteena on mietinnön mukaan ollut se, että valmistelun pääpaino on olut ennaltaehkäisevän järjestelmän kehittämisessä. Työryhmän ehdotus pohjautuu viivästysvalitusmalliin. 

Hallintolainkäyttölakia ehdotetaan muutettavaksi ottamalla siihen säännökset viivästysvalituksen tekemisestä. Ehdotetun säännöksen eli tämän lain 73 a §:n mukaan valituksen voisi tehdä asianosainen, joka on tyytymätön viranomaisen kiirehtimisvaatimukseen antamaan vastaukseen tai joka ei ole saanut viranomaisen vastausta hallintolain 23 e §:ssä säädetyssä määräajassa. 

Viivästysvalitus tehtäisiin sille lainkäyttöviranomaiselle, jolta haetaan valittamalla muutosta asiassa tehtyyn hallintopäätöksen. Viivästysvalitus olisi käsiteltävä kiireellisesti. Valitusviranomainen voi asettaa viranomaiselle määräajan, jonka kuluessa asia on ratkaistava, asettaa viranomaiselle uhkasakon määräajan noudattamisen tehostamiseksi tai ottaa asian ratkaistavakseen. Jos asian käsittelyn viivästyminen johtuu muun viranomaisen kuin asiassa päätöksen tekevän viranomaisen menettelystä, valitusviranomainen voi asettaa määräajan ja uhkasakon tälle viranomaiselle. Lisäksi ehdotetaan erityissäännöksiä muun muassa asian käsittelyn raukeamisesta.

1.4.2	Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan työtilanne

Kelassa tehtiin etuusratkaisuja vuonna 2007 yhteensä 13,5 miljoonaa. Valituksia sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan tehtiin noin 25 000 kpl, työttömyysturvalautakuntaan noin 3000 kpl ja opintotuen muutoksenhakulautakuntaan noin 2 700 kpl. Ensi asteen muutoksenhakulautakuntiin tuli vuonna 2007 siis valituksia yhteensä yli 30 000 kpl. Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnassa (Somlassa) oli vuoden 2007 lopussa vireillä yli 28 000 ratkaisematonta asiaa. Keskimääräinen käsittelyaika lautakunnassa on tällä hetkellä noin 500 päivää eli 17 kuukautta. 

Huolimatta sosiaali- ja terveysministeriön johdolla tehdyistä toimenpiteistä lautakunnan toiminnan nopeuttamiseksi, on kyseenalaista miten lautakunta kykenisi selviytymään viivästysvalitusten edelleen kasvattamasta työmäärästä siten kuin viivästysvalitusuudistuksessa edellytetään. Uudistuksen mukaan viivästysvalituksen käsittelyn tulisi olla yksinkertaista ja nopeaa. 

1.4.3	Käsittelyn keston riippuvuus toisen viranomaisen tai tahon toiminnasta Kelan etuuksissa

Useissa Kelan etuuksissa hakemuksen käsittely on riippuvainen toisen viranomaisen tai tahon toiminnasta. Esimerkiksi tilanteissa, joissa päätöksen antaminen vaatii selvityksiä ulkomaisilta viranomaisilta muista EU-maista (erityisesti EU-eläkeratkaisut) on pitkät käsittelyajat. Yleisiä viivästymisen syitä ovat myös kotimaisilta toimijoilta tarvittavien selvitysten viipyminen. Näitä ovat olleet esimerkiksi työvoimapoliittiset lausunnot. Viiveitä Kelan päätösten antamiseen on aiheuttanut myös lääkäreiden lausuntojen saaminen. Lääkärin toimiessa julkisen terveydenhuollon palveluksessa, voitaneen viipymiseen soveltaa valitusviranomaisen antamaa määräaikaa ja uhkasakkoa, mutta ehdotettu säännös ei ilmeisesti soveltuisi yksityislääkäriin. Näiltä kaikilta osin muiden toimijoiden, muiden kuin viranomaisten sekä muiden maiden viranomaisten, menettelyihin vaikuttaminen edellyttää säädöstarpeiden jatkoselvittämistä. 

Myös esimerkiksi kuntoutuksessa ja kuntoutusrahassa joudutaan odottamaan muun muassa palveluntuottajalta asiakkaanosallistumistodistusta ennen kuin kuntoutusraha voidaan maksaa. Kuntoutuksen palveluntuottajat ovat yksityisiä toimijoita. Muina yksityisinä toimijoina voidaan mainita myös työnantajat, kun on kyse sairausvakuutus tai vanhempien päivärahoista. Työttömyysturvassa tarvitaan palkkatodistuksia työnantajilta jne.

1.4.4	Viivästysvalitus ja asiakkaan oikeusturva

Kelan sisäisellä lausuntokierroksella on tuotu esille myös huoli siitä, että asiakkaan näkökulmasta valitusmahdollisuuden olemassaolo jo ennen asiaratkaisua hämärtää asiakkaan käsitystä asiansa etenemisestä viranomaisessa samoin kuin hämärtyy asiakkaan käsitys, mistä voi valittaa. Asiakkaalle saattaa syntyä epätietoisuutta eri valitusprosessien keskinäisestä suhteesta. Huolenaihe on, että asiakas saattaa luulla, että valitusviranomaisen päätös tulee sisältämään myös asiaratkaisun ja tästä syystä ei huomaa valittaa prosessin kuluessa annetusta etuuspäätöksestä. 

Valituksen käyttö työryhmän esittämien tavoitteiden kannalta voidaan myös kyseenalaistaa sinänsä. Valitus ei repressiivisenä oikeussuojakeinona voi korjata asian käsittelyn viivästymistä sen paremmin kuin esimerkiksi kantelu. Tästä syystä on vaikea nähdä miten viivästysvalituksen tekemisen mahdollisuus tosiasiassa lisäisi esimerkiksi Kelan etuuden hakijan oikeusturvaa asian käsittelyn viipyessä. 

Viivästysvalituksen käyttöönotto kantelumahdollisuuden ohella on myös omiaan monimutkaistamaan järjestelmää entisestään sekä asiakkaan itsensä että viranomaisten osalta. Käytössä olisi tämän jälkeen kaksijakoinen järjestelmä, minkä työryhmä toteaa itsekin. 

Työryhmän mietinnössä todetaan sivulla 30:

Nykyisin pääasiallinen oikeussuojakeino asian käsittelyn viivästyessä on kantelu. Uusi kiirehtimisvaatimus- ja viivästysvalitusmenettely merkitsisi välillisesti myös muutosta kanteluviranomaisten toimintaan. Uusi menettely vähentäisi selvästi käsittelyn viivästymistä koskevien kantelujen määrää, mikä olisi merkittävä muutos kanteluviranomaisten toiminnassa.

Toisaalta työryhmä toteaa:

Viivästymistä koskevassa kantelussa on kuitenkin usein samalla kyse myös muiden menettelyvirheiden arvioinnista ja tältä osin asiat jäisivät kanteluviranomaisten tutkittaviksi. Lisäksi kansallisten kanteluviranomaisten tehtäväksi jäisi yleinen viranomaisten asettamien ja julkaisemien käsittelyaikojen kohtuullisuuden arviointi. 

Onkin täysin mahdollista, että asiakas tekee asiassaan sekä kantelun että valituksen, ja arviot kanteluiden vähentymisestä voivat olla optimistisia. Lisäksi toimivallan jakautuminen kantelu- ja valitusviranomaisten välillä saattaa olla hankalaa kun otetaan huomioon sekin, että sosiaaliturvan muutoksenhaussa harvoin käytetään asiamiestä tai avustajaa ja yleensä asiakas hoitaa asiaansa itse. Järjestelmä monimutkaistuisi näin ollen entisestään myös asiakkaan kannalta katsottuna.

Työryhmän mietinnössä todetaan sen sivulla 8, että asioiden mahdollisimman joutuisa käsittely viranomaisessa on osa Suomen vakiintunutta hallintokulttuuria. Lisäksi nimenomaan todetaan, että käsittelyaikojen kohtuuttoman keston tai varsinaisen viranomaisen passiivisuuden ei voida katsoa olevan suomalaisessa hallinnossa yleinen tai rakenteellinen ongelma. Ongelmallisuuden osalta työryhmä viittaa tässä kohden yksittäistapauksiin. Työryhmän mietintöä voidaankin tältä osin pitää osittain ristiriitaisena. Mietinnössä arvioidaan nykytilaa Suomessa kahdessa eri kohdassa: sivuilla 7- 9 "Asian käsittelyn keston nykytila Suomessa" ja sivulla 21 "Nykytilan arviointi". Toisaalta mietinnössä todetaan, että uusien oikeussuojakeinojen käytölle on tosiasiallista tarvetta. Toisaalta viitataan yksittäistapauksiin, kuten yllä ilmenee.
Kela toteaakin olevan syytä pohtia, onko näin järeän oikeussuojakeinon kuin viivästysvalituksen käyttöönotto ylipäätänsä tarkoituksenmukaista. Nykyinen järjestelmä monimutkaistuisi entisestään, mikä myös asiakkaiden yhdenvertaisuusperiaate huomioon ottaen on kyseenalaista. Ottaen huomioon valtionhallinnon tuottavuusohjelma ja samansuuntaiset toimet myös Kelassa, hallinnossa joudutaan tarkoin priorisoimaan toimenpiteitä ja resurssienkäyttöä. Mikäli jotain prosessin osaa joudutaan priorisoidaan, jokin toinen tehtäväryhmä viivästyy,  ellei viranomaisten toimintaedellytyksiä kokonaisuutena paranneta. Uudistuksen tavoitteita ei näin ollen välttämättä edes saavuteta.
Mietinnössä on viivästysvalitusta perusteltu viittaamalla ihmisoikeussopimuksen 13 artiklaan. Kela kiinnittää huomiota siihen, mikä mietinnössäkin on todettu eli että tässä artiklassa ei määritellä sitä, missä muodossa oikeussuojaa on annettava. Vaikka tietty oikeussuojakeino kuten kantelu ei itsessään täyttäisi tämän artiklan vaatimuksia, kaikki kansalliset oikeussuojakeinot yhdessä saattavat täyttää nuo vaatimukset. Eräiden Kelan toimeenpanemien etuuksien osalta on jo käytössä viivästyskorotus. Työryhmän esittämä kiirehtimisvaatimus- ja viivästysvalitusmalli ei näin ollen ole ainoa tapa toteuttaa uudistuksen tavoitteita.
1.5	Uudistuksen voimaantuloaikataulu ja suhde muihin uudistuksiin

Uudistukset on ehdotettu tulemaan voimaan vuoden 2010 alusta. Uudistus tulisi kytkeä ja koordinoida vireillä olevaan sosiaaliturvan kokonaisuudistukseen siltä osin kuin se koskee sosiaaliturvaa toimeenpanevia tahoja. Katso tältä osin alla kohta 2.1.

Ehdotetut uudistukset edellyttävät joka tapauksessa Kelassa tiedotusta, koulutusta, uusia lomakkeita, lausunto- ja päätöspohjia sekä tietojärjestelmien muutoksia. Lakiuudistukselle tulee varata riittävän pitkä voimaantuloaika ja se tulee sovittaa yhteen mahdollisimman selkeästi muihin vireillä oleviin uudistuksiin. 

Kohtuullisten käsittelyaikojen kannalta olennaista on olennaista toteuttaa muitakin toimenpiteitä kuten Kelan toimeenpaneman etuuslainsäädännön selkeyttäminen sekä ylipäätään lakien toimeenpanijoiden resurssien turvaaminen. Kuten mietinnön sivulla 22 todetaan: "Lainsäädäntöä kehitettäessä on kuitenkin otettava huomioon, että oikeussuojakeinot eivät ole vastaus rakenteellisiin laajamittaisiin viipymisongelmiin. Hallintoviranomaisten riittävien resurssien takaaminen on siten ensiarvoisen tärkeää kohtuullisten käsittelyaikojen saavuttamiseksi. Tätä edellyttää myös perustuslain 22 §:ssä oleva säännös julkisen vallan velvollisuudesta turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen."
2.	Erityiskysymykset

2.1	Onko hallinnonalalla erityislainsäädäntöä, jossa on asetettu velvoite käsitellä asia 
kiinteän määräajan kuluessa tai jossa on muutoin säädetty asian käsittelyyn käytettävästä ajasta?

Kelan toimeenpanemiin etuuslakeihin ei sisälly vastaavanlaisia määräaikasäännöksiä kuin esimerkiksi toimeentulotuesta annetun lain säännös, jonka mukaan toimeentulotukipäätös on tehtävä laissa säädetyssä määräajassa. Asian käsittelyssä tulee sovellettavaksi yleislainsäädäntö eli ne perustuslain ja hallintolain säännökset, jotka koskevat asian käsittelyn viivytyksettömyyttä. Kelassa on kuitenkin jo nyt asetettu sisäisesti useille etuuksille läpimenoaikatavoitteita, ja määräaikoja seurataan Kelassa tiiviisti kaikilla organisaation tasoilla. Käsittelyaikoja seurataan läpimenoaikoina eli hakemuksen vireille tulosta. Läpimenoaikaan sisältyy usein odotusaikoja. Läpimenoajat sisältyvät Kelassa käytössä oleviin tulossopimuksiin ja tuloskortteihin. 

Valtioneuvosto asetti 14.6.2007 sosiaaliturvan uudistamiskomitean eli SATA-komitean. Komitean on muun muassa laadittava ehdotus lainsäädännön, hallinnollisten prosessien ja menettelytapojen yksinkertaistamisesta ja selkeyttämisestä erityisesti kansalaisen kannalta ja järjestelmän läpinäkyvyyden takaamiseksi. Hallitus antoi 7.5.2008 komitean työtä koskevan kannanoton. Sen mukaan on nopeutettava sosiaaliturvan lainsäädännön toimeenpanoa ja huolehdittava viivytyksettömästä käsittelystä, mistä syystä on muun muassa mahdollistettava määräajat sosiaaliturvan käsittelylle. 

Komitean on annettava 31.1.2009 mennessä yleiset linjauksensa. Linjausten valmistelussa on ollut esillä myös määräaikojen asettaminen ainakin eräiden etuuksien osalta. Komitean toimikausi päättyy vuoden 2009 lopussa.

Kelan toimeenpanemassa etuuslainsäädännössä on nykyisin eräitä etuuden maksamiseen liittyviä erityissäännöksiä. Näitä on selostettu jäljempänä kohdassa 2.2. Lisäksi työttömyysturvan maksamisen osalta on asetettu määräaika asetuksessa työttömyysturvalain täytäntöönpanosta (1330/2002): ”Peruspäiväraha ja työmarkkinatuki maksetaan niin, että se on hakijan nostettavissa viikon kuluessa maksukauden päättymisestä”.

Todettakoon lisäksi, että eräissä etuusratkaisuissa ei sinänsä ole merkitystä sillä, miten nopeasti päätös annetaan, vaan tärkeätä on se, että etuuden maksaminen alkaa siitä lähtien mistä oikeus siihen lain mukaan syntyy (esimerkiksi äitiys-, isyys- ja vanhempainrahat tai vanhuuseläke).

2.2	Onko hallinnonalalla erityislainsäädäntöä erityisistä menettelyistä niissä tilanteissa, joissa asian käsittely on viivästynyt (esimerkiksi erityiset oikeussuojakeinot tai rahalliset hyvitysmenettelyt)?

Kelan toimeenpanemaan etuuslainsäädäntöön sisältyy erityissäännöksiä oikeudesta saada rahallista hyvitystä etuuden maksun viivästyessä yli laissa säädetyn määräajan. 

Erityissäännöksiä etuuden maksun viivästymisen varalta (ns. viivästyskorotus) on kansaneläkelain (568/2007) 106–107 §:ssä, laissa vammaisetuuksista (570/2007) 49–50 § ja laissa eläkkeensaajan asumistuesta (571/2007) 51 – 52 §. Viittauspykälät ovat lisäksi rintamasotilaseläkelain 17 §:ssä sekä ETA-sopimuksen ja muiden sosiaaliturvasopimusten erityismääräyksissä.  

Kyseisten säännösten perusteella korotettavia etuuksia maksun viivästyessä on seuraavissa etuuksissa.  
-	kansaneläke ja lapsikorotus
-	perhe-eläkkeet ja leskelle maksettava kertasuoritus
-	eläkkeensaajan asumistuki
-	rintamalisät lukuun ottamatta ulkomaille maksettavaa UR-rintamalisää
-	eläkettä saavan hoitotuki
-	alle 16-vuotiaan vammaistuki
-	16 vuotta täyttäneen vammaistuki
-	ruokavaliokorvaus

Menettelyn pääpiirteet ovat seuraavat.

1)	Hakemuksen käsittelyn viivästyminen

Kun hakija on jättänyt Kelalle hakemuksen tai siihen rinnastettavan muun vaatimuksen sekä antanut häneltä vaadittavat hakemuksen ratkaisemiseksi tarvittavat selvitykset, alkaa kulua koroton käsittelyaika. Sitä seuraa viivästysaika, joka pääsääntöisesti alkaa, kun hakemuksen jättämiskuukautta seuraavat kolme kuukautta ovat kuluneet eikä etuus vielä ole maksussa (kolmen kuukauden sääntö).   

Hakijalta edellytetään, että hän on hakemusta jättäessään antanut Kelalle sellaiset etuuden perusteeseen ja määrään vaikuttavat selvitykset, joita häneltä kohtuudella voidaan vaatia

Jos hakija on antanut vääriä tai puutteellisia tietoja, viivästysaika lasketaan uuden selvityksen Kelaan saapumisen perusteella.  Kun Kelalla on oikeus saada tarvittava tieto lain perusteella (esim.KEL 85, 86 § ), hakijan selvitysvelvollisuus on täytetty, kun hän ilmoittaa, mistä tieto on saatavissa. Tällöin kolmen kuukauden määräaika lasketaan hakemuksen tai vaatimuksen jättämiskuukauden päättymisestä. Ulkomailta Kela ei hanki vastaavia selvityksiä viran puolesta, vaan hakijan on itse hankittava selvitykset.

Kun hakija toimittaa vireillä olevan hakemuksen jättämisen jälkeen uuteen hakemukseen verrattavaa selvitystä, esimerkiksi uuden lääkärinlausunnon, viivästysaika lasketaan samoin kuin selvityksen sijasta olisi annettu uusi hakemus. Edellytyksenä kuitenkin on, että eläke myönnetään tai sitä korotetaan ajankohdasta, josta tiedot ovat muuttuneet.

Kun etuudessa tulona huomioon otettavaa tai etuuteen vaikuttavaa eläkettä tai korvausta ei ole lopullisesti ratkaistu hakemuksen tekohetkellä, viivästysaika alkaa, kun yksi kalenterikuukausi on kulunut sen kuukauden päättymisestä, jona tieto eläkkeestä tai korvauksesta on tullut Kelaan (yhden kuukauden sääntö). Sääntöä sovelletaan vain silloin, jos sen mukaan laskettu viivästyskorotuksen alkamisaika on myöhäisempi kuin kolmen kuukauden säännön mukaan laskettu aika.

2)	Etuus ei ole maksussa eräpäivänä

Etuuden maksupäivä ilmoitetaan sitä koskevassa päätöksessä. Jos etuus ei ole maksussa luvattuna säännöllisenä maksupäivänä, maksetaan viivästyskorotusta eräpäivän ja todellisen maksupäivän väliseltä ajalta.

3)	Etuudensaajasta johtuva maksueste

Jos etuutta ei ole voitu maksaa oikeassa ajassa sen hakijasta tai saajasta johtuvasta syystä, viivästyskorotus maksetaan vasta siitä lukien, kun Kela on saanut tiedon esteen poistumisesta.  Jos hakemus olisi muutoin ratkaistavissa, mutta hakija ei ole toimittanut sen maksamista varten välttämätöntä tietoa, viivästyskorotuksen maksaminen alkaa aikaisintaan siitä, kun tieto on saatu. Tällöin kuitenkin edellytetään, että viivästysaika kolmen tai yhden kuukauden säännön perusteella on alkanut.

4)	Viivästysaika ja korotuksen määrä

Viivästysaika lasketaan etuuden todelliseen maksupäivään saakka eli kunnes etuus on saajan tilillä nostettavissa. Ulkomaille maksettava eläke katsotaan maksetuksi silloin, kun se on maksettu Suomessa toimivaan rahalaitokseen. Viivästyskorotusta laskettaessa pääoma muodostuu kaikista viivästyneistä etuus-eristä. Korotus lasketaan etuuskohtaisesti. Korkoprosentti määräytyy etuuden maksupäivää edeltävälle puolivuotiskaudelle vahvistetun korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisen viivästyskoron mukaan. Jos esim. etuuden maksupäivä on 4.5., korkoprosentti on edellisen vuoden puolivuotiskaudelta eli 1.7.–31.12. vahvistettu korko. 

Pienin maksettava osakohtainen viivästyskorotus oli 1,62 euroa vuonna 2008. 

5)	Ei viivästyskorotusta

Etuutta tai sen osaa ei makseta viivästysajalta korotettuna toiselle lakisääteistä vakuutusta harjoittavalle vakuutus- tai eläkelaitokselle Suomessa tai ulkomailla, Kelalle eikä työttömyyskassalle. Jos osa etuudesta maksetaan etuudensaajalle, sille osalle kuitenkin viivästyskorotus maksetaan. Jos etuuden maksaminen on viivästynyt lain säännöksen johdosta tai yleisen liikenteen taikka maksuliikenteen keskeytymisen tai muun ylivoimaisen esteen vuoksi viivästyskorotusta ei makseta. Lisäksi on joitain erityistilanteita koskien valitusta ja päätöksen oikaisua, takaisinperintätilanteita, maksun jakoa koskevia asioita sekä ulkomaalaisasioita.  

Lisäselvitysten osalta on laissa todettu, että kun vakuutettu on määrätty lääketieteellisiin lisätutkimuksiin, viivästyskorotus lasketaan vakuutetulle, lääkärille tai tutkimuslaitokselle maksettaviin tutkimus- ja matkakustannusten korvauksiin kolmen kuukauden säännön perusteella laskun esittämisestä. Korotukseen oikeuttava pääoma on sama kuin esitetyn laskun perusteella maksettava pääoma (ennakko vähennetty). 

Viivästysaika ja viivästyskorotuksen määrä ilmoitetaan etuuspäätöksessä, ellei määrä jää lain säätämää minimiä pienemmäksi, jolloin sitä ei makseta.  Viivästyskorotuksesta on valitusoikeus samalla tavalla kuin etuudestakin.

2.3	Miten työryhmämietinnössä ehdotettu sääntely soveltuisi hallinnonalalle ja minkälaisia lainsäädännön muutostarpeita ehdotuksesta mahdollisesti seuraisi?
Kela viittaa tältä osin edellä kohdassa 1 yleisarviossaan esittämäänsä näkökohtiin ja kannanottoihin ja toteaa yhteenvetona seuraavaa. 
Ehdotettu säännös kohtuullisen käsittelyajan asettamisesta, seurannasta ja tiedottamisesta toteutuu jo käytännössä Kelassa. Kelassa pyritään jo nykyisin mahdollisimman hyvin toteuttamaan perustuslain ja hallintolain säännökset viivytyksettömästä asian käsittelystä. 
Kelan käsityksen mukaan kiirehtimisvaatimusten ja viivästysvalitusten käsittelyt lisäävät huomattavasti hallinnollista työtä, mikä on poissa muusta työstä, ellei resursseja vastaavasti lisätä. Valtionhallinnossa toteutetaan tuottavuusohjelmaa. Samansuuntaisesti toimitaan myös Kelassa. Tämä tarkoittaa, että olemassa olevia resursseja joudutaan kohdentamaan ja priorisoimaan tarkoin. Vaikka työmäärä lisääntyisi, resursseja ei voida vastaavasti lisätä. Hallinnolle tulevat uudet tehtävät joudutaan hoitamaan entisillä tai jopa vähemmillä resursseilla. Kuten Pohjois-Suomen aluekeskuksen lausunnossakin todetaan, kiirehtimisvaatimusmenettelyn ja sen muotovaatimusten informointi asiakkaille, asian käsittelyvaiheen selvittäminen ja kirjallisten vastausten laatiminen vievät todennäköisesti suhteettomasti aikaa itse pääasian käsittelyltä. Tämä puolestaan viivästyttää sekä tämän asiakkaan että muidenkin asiakkaiden etuusasioiden ratkaisemista. Uudistuksen vaikutus saattaa näin ollen olla täysin päinvastainen tavoitteisiinsa nähden. 
Valitus ei repressiivisenä oikeussuojakeinona voi joka tapauksessa korjata asian käsittelyn viivästymistä sen paremmin kuin esimerkiksi kantelu. Tästä syystä on vaikea nähdä miten viivästysvalituksen tekemisen mahdollisuus tosiasiassa lisäisi esimerkiksi Kelan etuuden hakijan oikeusturvaa asian käsittelyn viipyessä. Lisäksi nykyinen järjestelmä monimutkaistuisi entisestään myös asiakkaan kannalta katsottuna.  
Mietinnössä on viivästysvalitusta perusteltu viittaamalla ihmisoikeussopimuksen 13 artiklaan. Kela kiinnittää huomiota siihen, mikä mietinnössäkin on todettu eli että tässä artiklassa ei määritellä sitä, missä muodossa oikeussuojaa on annettava. Vaikka tietty oikeussuojakeino kuten kantelu ei itsessään täyttäisi tämän artiklan vaatimuksia, kaikki kansalliset oikeussuojakeinot yhdessä saattavat täyttää nuo vaatimukset. Eräiden Kelan toimeenpanemien etuuksien osalta on jo käytössä viivästyskorotus. Työryhmän esittämä kiirehtimisvaatimus- ja viivästysvalitusmalli ei näin ollen ole ainoa tapa toteuttaa uudistuksen tavoitteita.
Kelan osalta on otettava huomioon Kelan toiminnan mittasuhteet. Kelassa tehdään vuosittain noin 14, 2 miljoonaa etuuspäätöstä. Vuosittain on 60 miljoonaa maksusuoritetta. 
Ottaen huomioon sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan työtilanne on lisäksi kyseenalaista, miten viivästysvalituksen nopea ja kiireellinen käsittely toteutuisi.  
Uudistuksen sisältö, toteutuminen ja voimaantulo tulisi joka tapauksessa koordinoida vireillä olevan sosiaaliturvan kokonaisuudistuksen kanssa ja taattava riittävän pitkä voimaantuloaika. Jotta uudistuksen tavoite, joka koskee asian käsittelyn viivytyksettömyyttä koskevan perusoikeuden entistä parempaa toteutumista, saavutettaisiin, on lisäksi tärkeää panostaa muihin uudistuksiin kuten etuuslainsäädännön sisällölliseen selkeyttämiseen, kaikkien asian käsittelyyn osallistuvien viranomais- ja muiden tahojen toiminnan kehittämiseen sekä resurssien turvaamiseen. 

Pääjohtaja			Jorma Huuhtanen

Lakimies			Merja Linnanvirta